本刊记者 张倪
近日，北京市人民政府正式批复了朝阳、海淀、丰台、石景山、大兴、顺义、昌平、房山、门头沟、平谷、怀柔、密云、延庆共13 个区的分区规划（国土空间规划） 及亦庄新城规划（国土空间规划） （下称“各区分区规划”）。
这是北京市全面深入贯彻落实《北京城市总体规划（2016年— 2035年）》（下称《总体规划》） 取得的又一重要阶段性工作成果。
分区规划助力北京城市发展战略升级
2017年9月13日，中共中央、国务院正式批复《总体规划》。《总体规划》指出，北京是中华人民共和国的首都，是全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心。要根据市域内不同地区功能定位和资源环境条件，形成“一核一主一副、两轴多点一区”的城市空间布局。
“一核”是指“首都功能核心区” ; “ 一主” 是指“ 中心城区”；“一副”是指“北京城市副中心”；“两轴”是指“中轴线及其延长线、长安街及其延长线”； “多点”是指“位于平原地区的新城”，包括顺义、大兴、亦庄、昌平和房山新城等；“一区”是指“生态涵养区”，包括门头沟区、平谷区、怀柔区、密云区、延庆区，以及昌平区和房山区的山区。
《总体规划》获批后，北京市委、市政府及时组织召开实施动员和部署大会，并印发《总体规划》实施工作方案，将精心组织实施《总体规划》作为全市工作“三件大事”之一，要求必须不折不扣地把这版规划全面贯彻落实到位，确保一张蓝图绘到底。
为贯彻落实《总体规划》， 充分发挥其战略引领和刚性管控作用，北京市从构建完整国土空间规划传导体系的角度出发，在城市空间结构确定的中心城区、多点地区、生态涵养区创新增加了分区规划的传导层次，由市级层面统筹， 各区委、区政府作为主体组织编制了各区分区规划。到今年年初， 13个区的分区规划和亦庄新城规划草案陆续进行了网络公告和现场公告，广泛征求社会各界意见，不少市民都十分关注分区规划的编制进展。到近日，3区分区规划和亦庄新城规划得到了市政府的正式批复。
“分区规划作为区级国土空间总体规划，将成为各区空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图， 是各类开发保护建设活动的基本依据。”国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员刘勇在接受《中国发展观察》采访时表示，13区分区规划及亦庄新城规划的批复，标志着北京城市发展在战略上的重大转变。
刘勇指出，随着各区分区规划的贯彻落实，北京城市中心城区“摊大饼”、城市功能多而散、发展主体不突出等问题将会得到明显改善。特别是在科技创新领域的变化将是最为显著的。到2035年左右，北京将建设成为具有世界级影响力的科创中心。同时，随着中国的整体国际影响力以及参与全球治理能力的不断提升，北京作为首都，未来将会承办更多的国际性重要活动，在国际交往领域发挥出的功能也将进一步增强。
“事实上，中国所有城市都面临着城市体系需要不断优化和完善的发展问题，而总面积1.641万平方公里的北京市，未来的城市空间体系需要采取大分散、小集中的舒展型发展模式。建议北京应着力发展13个区下面的各个县城，以打造更加舒展的城市空间体系。”刘勇以国土面积719.1平方公里、有着564万人口的新加坡为例表示，正是基于大分散、小集中的城市发展模式，在中心城区的每个点都采用高层高密度布局，其余留白区域则布局为林地、草地，从而将一个弹丸之地成功打造成全球第一的花园城市。该案例非常值得北京借鉴。
在中国社会科学院工业经济研究所研究员、中国区域经济学会副理事长兼秘书长陈耀看来，各区分区规划中呈现出的一大亮点，就是在整体土地集约化使用、用地规划做减量的前提下，亦庄新城呈现增量发展。而亦庄新城的核心——北京经济技术开发区，作为北京建设全国科技创新中心的主平台“三城一区”中的“一区”，更将起到集聚先进现代制造业的作用，为北京经济发展提供重要支撑。
专家概括，各分区规划统筹拼合后，将形成全域规划管控的一张基础底图、一个数据库和一套完整的管控机制。
在编制理念上，分区规划将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划；在空间范围上，覆盖建设空间与山水林田湖草非建设空间等全域全类型空间，将二十多个部门的空间诉求和多个专项规划的主要内容统筹到分区规划一张图上。这就避免了不同部门、不同内容相互矛盾。
在时间跨度上，分区规划既对历史遗留问题进行空间协调，又对当下进行空间管控，还将对未来发展进行空间保障和空间引导。
分区规划进一步完善了中心城区、城市副中心、新城、镇组团、村庄的城乡体系，通过开展整体城市设计，划定了三级六类城市设计重点地区，分空间圈层提出了城、镇、村的建设强度和管控要求，强化了建筑风貌的引导管控。
此外，结合总体规划“四个中心”战略定位，分区规划紧紧围绕优化提升首都功能、疏解非首都功能，积极探索解决跨区域和区域内不同地区之间发展不平衡、不充分的问题。总体规划确定的人口、建设用地、建筑规模等核心指标也被分解到各区、各新城（特定地区） 和215个乡镇（街道）规划单元，框定了各区规模总量。
从增量扩张转向减量约束，从注重建设空间转向全域管控，从各自为政转向多规合一，各区立足城市功能定位量体裁衣，北京城市规划走上了转型创新的发展之路。
东西城和通州区规划由北京市组织直接编制
细心的人可能注意到，北京共有16个区，为何此次只有13个区的分区规划，少了东西城区和通州区的分区规划？
对此，北京市规划自然资源委相关负责人介绍，由于北京市已组织直接编制首都功能核心区（包括东城区、西城区）控制性详细规划和北京城市副中心控制性详细规划（街区层面），因此，此次组织编制的分区规划不包括东城区、西城区和通州区。
东城区和西城区是首都功能核心区，通州区是北京城市副中心，按照北京市规划自然资源委说法，它们的分区规划由“北京市组织直接编制”，显然，这是由“一核”“一副”的定位决定的，与其他13区“各区委、区政府作为主体组织编制”是不同的。从某种意义上讲，东城区、西城区、通州区的规划，从制定一开始就已划入市级层面。这个“待遇”显示出这“一核”“一副”整体规划的层级高度。在陈耀看来，从层级高度看，东西城和通州的规划发展可能会与雄安新区相提并论，不排除还会有更高的层级来决定。
2018年11月，中共中央政治局委员、北京市委书记蔡奇考察东西城区时讲话指出，东西城必须坚持一本规划、一个标准、一套政策。根据这个“三统一”原则，我们也不难理解，北京市东城区和西城区的规划无法在区级层面进行单独编制，只能由更高层级来编制，从目前已知的消息看，这个“更高层级”是北京市。
至于通州区，它是北京城市副中心，是非首都功能的核心承载地， 其发展趋向应该是北京新的经济中心区。专家指出，未来， 副中心的基础设施建设投资将超过万亿，城市面貌日新月异，交通、人口、教育、医疗、企业、环境等等，都将有一个质与量的飞跃。另外，通州区还将在京津冀协同发展战略中担任起重要的连接作用。总之，“一副”“一核”将会构成首都城市发展的“双中心驱动”模式。
亦庄新城单独做规划是“意料之中”
在此次北京市政府批复的分区规划中，有一个亦庄新城规划。另外13个都是地市级行政区的分区规划，亦庄并不是，将其单独进行规划，颇为独特。
亦庄位于北京市正南偏东方向，行政区划上属于大兴区。历史上的亦庄，百年来只是一片农田。1994年，北京经济技术开发区经国务院批准为国家级经济技术开发区。这是北京市唯一同时享受国家级经济技术开发区和国家高新技术产业园区双重优惠政策的国家级经开区。其最初面积只有15.8平方公里，到2002年扩区后达到46.8平方公里。而根据2019年初发布的《亦庄新城规划（2 0 1 7 年-2035年）》，本次规划的亦庄新城范围约225平方公里。这一范围内不仅包括了作为核心功能区的开发区，还包括综合配套服务区、马驹桥镇区、物流基地、金桥科技产业基地、台湖高端总部基地、光机电一体化基地以及两块预留地。
数据显示， 自1 9 9 2 年破土以来，开发区企业从十几家增长到两万多家，其中不乏奔驰、拜耳、京东等世界五百强企业， 形成了电子信息、装备制造、生物工程和医药、汽车及交通设备四大主导产业。统计数据显示， 2018年开发区全年累计实现一般公共预算收入257.3亿元，同比增长19.9%。得益于企业盈利能力的不断提高，增值税和企业所得税分别实现税收收入100.4亿元和79.8亿元，同比分别增长13.2%和33.5%，均实现快速增长。
陈耀指出，由于地理位置因素，北京的第二产业不能建在西北部的海淀区和昌平区，因此落到亦庄成为一个非常合理的选择。今后，“三城一区”将成为北京经济的重要抓手。其中，亦庄的经济开发区，将为先进现代制造业集聚区起到支撑作用。
在北京的“四个中心”定位中，有一个是国家的科技创新中心，未来北京城市发展的重点之一，就是要推进科技创新中心的核心承载地“三城一区”的建设，即位于海淀的中关村科学城、位于昌平的未来科学城、位于怀柔的怀柔科学城和位于北京南部的北京经济技术开发区。
陈耀指出，“三城一区”基本瓜分了北京所有的科创中心功能。其中，从发展潜力看，225平米公里的北京经济技术开发区以及100.9 平方公里的怀柔科学城的空间显然更大。特别是在《总体规划》中， 亦庄新城是单独作为平原新城规划的，列入“多点”之中。今后，亦庄开发区将会进一步明确其作为北京科技成果产业转化和落地基地的重要职能。
此外，随着北京大兴国际机场的启用和京冀两地共建临空经济区，以亦庄为核心的北京经济技术开发区的西向辐射带动功能也将显现，与先前向东向南的辐射功能一道，将构成京津冀协同发展的重要部分。