王文宇 苏品一 王玮东
内容提要：
科技和产业“两张皮”的问题长期存在，制约创新转化的堵点亟待疏通。笔者通过调研和梳理国家自主创新示范区的科技成果转化情况发现，近年来，面对制约科技成果转化的突出问题，国家自创区先行先试进行改革探索，在成果转化机制、产业协同模式、企业创新生态和开放合作体系等关键领域加速突破，积累了宝贵经验，并在此基础上提出下一步自创区应继续深化体制机制改革、完善创新生态体系、深化科技成果权属改革、强化服务支撑能力，以真正破解科技和产业“两张皮”的问题。
随着我国创新驱动发展战略的深入实施，国家对产学研合作提出了新的更高要求。从党的十八大报告提出“着力构建以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系”，到党的十九大报告强调“建立以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系”，再到党的二十大报告进一步提出，“加强企业主导的产学研深度融合，强化目标导向，提高科技成果转化和产业化水平”，反映出我国持续强化企业创新主体作用，加快推动“科技之花”结出“产业之果”。2024年，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出更高要求，“强化企业科技创新主体地位，建立培育壮大科技领军企业机制，加强企业主导的产学研深度融合，建立企业研发准备金制度，支持企业主动牵头或参与国家科技攻关任务”。
国家自主创新示范区（以下简称“国家自创区”），是指经国务院批准，在推进自主创新、政策试点和体制机制改革等方面先行先试、探索经验、做出示范的区域。自2009 年国务院批复同意中关村科技园区建设全国第一个国家自创区以来，截至2025年6月，已经依托66家国家高新区建立起23个自创区，涉及全国60多个城市。面对百年未有之大变局，新一轮科技革命和产业变革加速演进，中美科技领域的竞争日趋激烈，全球产业创新版图和经济分工格局深刻变化，党中央把高水平科技自立自强作为应对百年未有之大变局、实现高质量发展的重大战略选择，自创区的战略地位进一步凸显。
自1988年首家国家高新区获批成立以来，受制于特定的历史条件和发展环境，实际上我国的高新区发展并没有依照国外科技园以创新为导向的起步模式，而是从追求产业和经济的规模发展开始，在产业园区的基础上注入了科技园区的发展内涵，从而逐渐兼具科技园和产业园双重角色。这样的发展路径在当时具有其历史必然性与合理性，为后续发展奠定了基础。然而，随着发展阶段的变化和对创新驱动要求的提高，这种早期形成的、以规模和速度优先的发展模式也显现出一定的局限性，集中表现为科技与产业融合不紧密、科技成果转化效率低、对大学和科研院所等智力资源利用不足等问题。2009年3月国务院批复同意中关村科技园区建设国家自主创新示范区，这是中国第一个自创区。在设立之初， 自创区主要强调的是政策的先行先试。换个角度思考，自创区的设立本身也是一种先行先试。
科技成果转化是现阶段制约产业科技创新的主要矛盾之一，也是亟待改革的主要方向之一。长期以来，我国存在科技和产业“两张皮”的问题。科技创新成果难以有效转化、落地的一个重要原因就在于创新、产业、人才、资金“四链”融通聚合不畅。本文系统梳理现阶段制约科技成果转化的主要问题，探索自创区可进一步实行的应用牵引、供需匹配的政策改革措施，以逐步消除产业科技创新中成果、人才、资金等要素流动不畅的“孤岛现象”。
当前制约科技成果转化的突出问题
（一）科技成果供给端： 高校、科研院所转化有难题
一是科研评价体系与市场脱节、科研成果定价不明确， 科研人员“不愿转”。现行的高校科研评价体系过于偏重学术成果，科技成果的知识产权权属不够明确，科技成果价值评估缺乏统一和量化的标准。二是涉及国有资产流失，科研人员“不敢转”。国有企事业单位的职务科技成果是国有资产，转化过程中一旦定价低或转化失败，就有可能触及国有资产流失等风险。三是科研项目与市场需求不匹配，科研成果“不能转”。高校科技项目立项偏重理论研究，缺乏系统化的科技成果推广和对接机制，造成大量科技成果难以在市场中应用，二次开发普遍存在。四是自选课题转化支持不足，科研成果“没钱转”。高校部分自选课题虽具有较高的市场应用潜力，但受限于资金和研究方案的不足， 很难进行中试放大和产业化应用。
（二）科技成果应用端： 企业应用国产创新成果面临“信心不足”与“适配困难” 挑战
一是中小企业资金投入少、风险承担能力有限，对国产创新成果应用市场前景信心不足。中小型企业规模较小、资金储备弱、风险管理机制不健全、融资渠道有限，而创新应用投资回报周期长，加之国产创新成果在技术成熟度、市场验证度、长期稳定性等方面存在不确定性，导致中小企业普遍对投入创新项目持谨慎态度，信心不足。二是国产创新成果在实际应用中存在适配困难问题，抬高了使用门槛和成本。许多工业软件、核心零部件、控制系统等国产创新产品，与企业现有广泛采用的国际主流操作系统、工业总线协议、产线设备等技术体系存在深度兼容性问题，如数据接口标准不一致、通信协议不匹配、驱动支持不足等问题频发。部分国产技术研发未能紧密贴合特定行业或具体企业的实际应用场景和痛点，精度、速度、稳定性、操作逻辑达不到产线要求，难以“开箱即用”，经常需要高成本的二次开发或定制化改造才能满足基本需求。同时，企业应用国产创新成果，常面临上下游供应链协同配合难题，导致企业对于生产转化国产创新成果缺乏积极性。
（三）供需对接的中介端：管理条块分割、区域政策差异，限制了创新链条贯通
一是科技创新转化涉及的主管部门条块分割、跨部门联动难度大，限制了全链条贯通。由于科技创新转化的主管部门条块分割、管理机制和考核条件不同等原因，跨部门联动的政策方案较少，导致创新体系改革“走深走实”陷入瓶颈。创新生态需要创新链、产业链、资金链、人才链深度融合，即科技、产业、财税金融、教育部门相互配合。现有较为成熟的改革经验，主要集中在科教部门，后续科产、产教、科产金联动成为重点突破方向。二是地区间政策差异限制了区域之间的创新成果转化。科技和产业“两张皮”的问题不可一概而论，不同地区在科技成果转化的税收优惠力度、资金支持方式、国有资产管理操作流程等实施细则上存在差异，如审批效率、补贴比例等，这些都会对科技成果跨区域转化的权益分配的具体实现和转化效率产生一定影响， 一定程度上阻碍了科技成果的跨区域传播和应用。
（四）支撑端：资源结构与科技成果的转化需求不匹配
一是资金少、耐心弱、体量不匹配。一方面，投资总量有限，科技成果转化周期漫长、风险高、准入标准严苛，流向科技成果转化阶段的金融资本总量相对有限，尤其是那些愿意“投早、投小、投长、投硬”的耐心资本匮乏， 种子期科技创新投资所需的长期资金与市场需求供需错位。另一方面，资金规模与需求不匹配问题突出，国家层面的科技成果转化引导基金覆盖范围有限、投资门槛高，且国家级基金规模大，与早期科技成果转化项目所需的小额资金需求并不契合。二是转化中介机构成熟度不高。概念验证平台的建设起步较晚，整体尚处于初步摸索阶段。中试平台的建设则面临着资金短缺、专业人才匮乏，以及管理和运营机制不健全等问题，出现已建成的平台利用率低、有需求的平台难以建设、“大而强”的技术转移机构少的现实困境。三是缺乏推动科技成果转化的专业人才。缺乏一批推动科技成果从“书架”走上“货架”的技术经理人队伍。
自创区先行先试改革在关键领域加速突破
针对影响科技成果转化的典型问题，国家自创区先行先试进行改革探索，在关键领域加速突破。
（一）成果转化机制持续创新
一是职务科技成果资产单列管理模式充分激发科研人员创新创造活力。我国职务科技成果权属问题正在从“赋权科研单位”向“赋权科研人员”转变，逐步明确了赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权，具体表现为使用权、处置权和收益权。例如， 2022年，中关村探索建立职务科技成果资产单列管理制度、完善作价投资形成国有股权管理等试点工作；2024 年8月，深圳市印发《深圳市深化职务科技成果管理改革实施方案》，深圳自创区由此明确从职务科技成果转化收益中提取不低于70%的比例用于奖励成果完成人（团队）和对职务科技成果转化作出重要贡献的人员。
二是先研后股，助力高校院所科技成果加速向现实生产力转化。在科技成果转化初期，由地方政府先行向科技成果衍生企业投入资金，待试点企业进入正常发展轨道后，将所投入资金转换形成的股份按“适当收益”原则退出，从而形成滚动支持效应。例如，宁波温州自创区实施的“先投后股”科技成果转化模式设立2 亿元试点专项资金，引入科技成果转化费用损失保险和科技金融贷款贴息制度，为试点加快落地奠定良好基础。
三是建立概念验证和中试平台市场化开放共享机制， 提供从技术验证到产业化的全过程支持。依托概念验证和中试平台引入市场化机制，面向企业开放概念验证服务，改变以往资源分散、服务单一等状况，整合各方资源，形成创新联合体，实现平台的全方位开放共享。例如，成都市2023年7月印发《成都市概念验证中心和中试平台资助管理办法（试行）》，成都高新区打造目标规模20亿元的“中试基金”，依托大院大所和成都高新区的中试平台资源， 协同龙头企业通过“中试+基金”模式，助力科研成果从实验室研发向规模量产快速转化，推动成都高新区“中试+”生态建设。
四是教育科技人才一体化联合成果转化模式。通过校企联合科技攻关、共建协同创新平台、推动科技成果转移转化等举措，构建高效畅通、深度融合的教育科技人才一体化成果转化生态体系。例如，陕西省自2022年以来先后印发《深化全面创新改革试验 推广科技成果转化“三项改革”试点经验实施方案》《关于印发深化科技成果转化“三项改革” 十条措施（试行）的通知》等文件，启动并持续推进“三项改革”试点。西安自创区试点以“三项改革”为牵引，以“百园百校万企”创新合作活动为契机，聚焦西安自创区主导产业，以高校引进、校企共同使用的“校招共用”引才用才模式为切入点，开展“教育科技人才一体化联合成果转化模式”政策试点，加快推进区内企业与省内高等院校、科研院所融合发展。
（二）产业协同模式逐渐健全
一是通过新业态“监管沙盒”模式营造鼓励创新、弹性包容的治理环境，为新技术、新产业、新领域发展护航。例如，长春自创区内的净月高新区打造新业态“监管沙盒”模式，围绕低空经济基础设施建设、标准制定、数据应用、产业集聚、场景应用等方面，实施了“五项重点工程”，推动建立“空域管理+ 低空编码+卫星通信+算力核心节点”的基础设施建设保障体系，发展“低空+大模型”“低空+数据交易”等特色低空经济模式。
二是通过跨园区产业转移利益共享机制推动实现更高水平的区域协调发展。创建合理的利益分配机制，促进不同园区之间的产业转移和协同发展，实现资源的优化配置和产业的转型升级。例如，2024年12 月，广东省人民政府印发《关于推动产业有序转移促进区域协调发展的若干措施》，通过打造一批产业转移合作园区、探索多种形式双向“飞地经济”模式等方式，支持粤东粤西粤北地区更好承接国内外特别是珠三角地区产业有序转移。
三是建立重点产业链协同攻关成果推广机制。聚焦企业在技术研发、要素供给、市场准入等多方面所需，通过整合各方资源，实现产学研深度融合，加速科技成果向现实生产力转化。例如，兰白自创区内，兰州高新区把生物医药产业作为首位产业，现已集聚生物医药产业上下游各类优质企业200多家，通过宏观政策支持、基础设施建设、资源集约化管理等多方面举措推动产业发展。2023年和2024 年，兰州高新区生物医药产业年均总产值近230亿元。今年7月，甘肃省多部门联合印发《支持兰州高新区开展生物医药产业链协同攻关成果推广试点实施方案》，助力提升兰州高新区生物医药首位产业示范引领作用。
四是完善高端科研仪器验证评价与应用示范机制促进成果转化推广。通过建设高端科研仪器验证评价平台等创新创业公共技术服务平台，促进国产科学仪器的测试、验证评价、推广，提升高端科学仪器关键核心技术水平和产业基础能力。例如，早在2022年，中关村自创区已支持在京科研仪器设备拥有单位等参与首都科技条件平台建设，并向社会开放共享重大科研基础设施和大型科研仪器，为企业提供测试、检测、研发等服务；2025年3 月，北京市科学技术委员会、中关村科技园区管理委员会设立“北京市高端科学仪器技术创新中心”，5月印发的《北京高端科学仪器创新发展行动计划（2025—2027年）》明确提出，强化成果转化推广，到2027 年，建成一批精密加工、验证评价、中试熟化等服务平台。
（三）企业创新生态加速完善
一是建立企业研发准备金制度激发企业创新活力。通过加快制定企业准备金相关管理措施，促进企业预留专门用于技术研发和科技成果转化的储备资金，加大科技创新投入。例如，福厦泉自创区内， 厦门市率先出台《厦门市国有企业研发准备金管理制度（试行）》，配套出台系列政策措施，旨在推动厦门市国有企业在市国资委的制度框架下，全面建立独立核算、免于保值增值考核、容错免责的研发准备金制度，引导企业有计划、持续地加大研发投入，全方位激发国有企业和科技人员创新活力，为全国国有企业进一步探索企业研发准备金制度提供了有益借鉴。
二是场景开放创新促进科技成果落地。建立地方政府和国有企业向民营企业、中小企业开放应用场景制度，将创新需求与科技供给深度融合。例如，成都自创区于今年3月设立“成都市场景创新促进中心”，着力把场景创新工作打造为科技创新和科技成果转化的重要支点，推动政府部门和国有企业，从重大工程、物资采购、社会治理、公共服务等方面去挖掘一线的真实需求， 将其开放给企业，寻找一线需求当中小而精的痛点，并同期发布首期天府新区科技成果应用场景清单。
三是资本融资筑牢科创企业资金底座。通过一系列支持政策引导金融资本投早、投小、投长期、投硬科技，培养长期资本、耐心资本，缓解创新募资难、资金不稳定现状。例如，天津自创区鼓励中介服务机构、金融服务机构采用知识产权质押融资、证券化等方法，协同构建股债结合， 投贷、投担、投保联动的金融服务模式，营造有利于科技型企业快速成长的良好资本生态圈；再如，今年3月发布的《深圳市促进风投创投高质量发展行动方案（2025— 2026）》明确提出，通过提升政府性投资基金引导带动作用、支持多元化天使投资与早期投资主体集聚发展等举措引导风投创投大胆投早投小投硬科技；又如，安徽省合肥市的种子基金，以直接股权投资的方式支持团队就地创办科技型企业，建立风险容忍机制，允许基金出现最高不超过50%的亏损，而更倾向于比种子基金小而精项目的天使投资基金， 允许出现最高不超过40%的亏损。
（四）开放合作体系逐步拓展
一是海外人才支持保障机制提供多元化人才支撑。建立海外人才支持保障机制， 不断创新完善人才服务举措， 确保人才引得进、留得住、流得动、用得好，打造具有竞争力的海外人才优势。例如，杭州自创区打造“一窗通办式服务+双向联动”的海外人才服务保障模式，将外国人来华工作许可和居留许可整合为“一件事”办理，实现“一窗通办”，为建设世界一流的科技园区提供外籍人才支撑，打造国际一流营商环境。
二是特殊物品一体化通关模式探索建立进出境联合监管机制。“特殊生物制品和研发物品一体化通关模式”政策试点旨在探索建立“地方牵头、信息共享、风险联控”的进境出境特殊物品联合监管机制， 通过建设“通关一体化平台” 作为海关监管政策试点载体， 实现通关时效缩短50%，形成一套可复制、可推广全国的创新监管模式，促进生物医药产业发展和企业创新能力提升。例如，上海张江自创区于2020 年7月启动特殊物品入境便利化试点，共同推出了生物医药企业“白名单”制度，探索从监管部门各自监管的模式，向以信用、分类、风险、动态为核心的更加高效的联合监管模式转变；再如，福建福厦泉自创区内厦门市已先行试点建设厦门生物材料特殊物品出入境公共服务平台，构建了高效协同的部门和市区联动体系。
三是临床试验审批程序优化政策助力创新研发加速。药物和医疗器械注册审批程序优化政策旨在通过下沉审评服务、优化审评流程、提升审评效能等方式，在企业获取关键信息、提高市场竞争力、优化运营管理等方面，提供全过程精准指导，帮助企业产品早上市、早投产。例如，苏南自创区所在地江苏省于2022年出台优化药品医疗器械审评审批服务一揽子政策，促进创新药品医疗器械使用进一步畅通。
自创区新一轮改革的建议
（一）深化体制机制改革，构建科技与产业深度融合的试验田
探索“科技+产业”一体化管理模式。在自创区内试点设立科技产业融合管理机构， 统筹协调科技创新与产业发展，打破部门壁垒，推动政策、资源、服务一体化配置。推行“负面清单+容错机制” 改革。在自创区内实施科技成果转化的负面清单管理，明确禁止和限制的领域范围，同时建立容错纠错机制，为创新主体提供更大的试错空间。进一步深化和推广职务科技成果单列管理改革。自创区逐步全面深化和推广职务科技成果单列试点，推动自创区内高校和科研院所将职务科技成果退出国有资产管理序列，总结经验并建立专门管理制度，鼓励其他科技园区“看样学样”，激发科技成果转化活力。
（二）完善创新生态体系，提升成果转化效能
以企业需求为导向，构建“企业出题、政府立项、高校院所攻关”的科研组织模式， 推动科研与产业需求深度融合。优化科技成果转化平台布局，加快建设概念验证中心、中试基地等载体，提升专业化服务能力。畅通技术研发、中试验证与产业化应用的全流程，推动科技成果从实验室走向市场。创新科技金融支持方式，探索建立国有投资机构在自主创新示范区的产业投资容错机制，引导“长期资本”与“耐心资本”投向早期项目、小型企业及硬科技领域，促进科技、产业与金融的良性循环。
（三）深化科技成果权属改革，激发成果转化活力
进一步明确科研单位在成果转化中的主体责任，优化绩效考核机制，在机构评估、项目评审、人才评价及科技奖励中强化成果转化成效的考核权重。深化职务科技成果权属改革，推动职务科技成果实行单列管理，探索其退出国有资产管理的可行路径。督促地方及高校院所落实尽职免责与容错纠错机制，试行负面清单管理制度，联合纪检监察部门加强政策解读与宣传，营造鼓励创新、宽容失败的良好氛围。同时，加快成熟改革经验的复制推广，扩大试点范围，为科技成果转化提供更多实践样本。
（四）强化服务支撑，构建全链条转化体系
围绕科技成果转化的关键环节，加强服务能力建设。推动技术转移机构专业化发展， 培育一批高水平的技术经理人队伍，提升科技成果转化的市场化运作水平。支持建设一批区域性科技成果转化中心，促进资源集聚与共享。鼓励社会资本参与科技成果转化，探索设立科技成果转化基金，为早期项目提供资金支持。同时， 加强知识产权保护与运用，完善科技成果定价机制，推动形成市场化、规范化的成果转化生态。
作者单位：中国信息通信研究院
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