魏 巍 曾 铮 胡 飞
精华速览：
公共数据体量大、覆盖广、权威性强，是国家重要的基础性战略资源，也是现阶段深化数据资源开发利用、健全数据要素基础制度的关键领域。近几年，一些地方围绕公共数据开放、授权运营、价格形成、收益分配等环节进行了积极探索，已初步形成一批可复制、可推广的实践样本，但也暴露出一些短板和问题。面向“十五五”时期，应优先以公共数据为突破口，加快推动数据资源优势转化为治理优势、制度优势和发展优势，为数字经济高质量发展和人工智能创新应用提供坚实支撑。
公共数据体量大、覆盖广、权威性强，是国家重要的基础性战略资源，也是现阶段深化数据资源开发利用、健全数据要素基础制度的关键领域。2026 年《政府工作报告》提出“深化数据资源开发利用，健全数据要素基础制度，建设高质量数据集”。“十五五”规划纲要进一步明确，构建国家数据资源体系，健全数据资源统计调查制度，建立全国数据资源“一本账”。统筹推进政务数据共享、公共数据开放和授权运营，健全公共数据资源开发利用责任制和个人数据合规利用机制。建设和运营国家数据基础设施，实施可信数据空间发展行动计划。
2024 年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快公共数据资源开发利用的意见》，后配套出台“资源登记—授权运营—价格形成”三项规范， 至此，国家层面的政策体系初步成型。从近几年地方实践看，公共数据开发利用已呈现出由开放导向向制度导向、由资源供给向价值创造、由单点试验向体系推进加快演进的鲜明特征。尽管地方已积累了一批公共数据开发利用有价值的实践成果，但在此过程中，也暴露出若干短板和问题，亟待建制补位。下一步，需要在总结各地经验基础上，进一步深化数据资源开发利用，让数据要素真正成为推动高质量发展的新引擎，让数字红利惠及全体人民。
地方探索正稳步推动公共数据开发利用由“能用”迈向“好用”
公共数据服务经济社会发展过程中， 在资源供给、应用创新、权益分配等方面，“不敢”“不愿”“不会”的问题比较突出，要素价值未得到充分释放。地方实践的核心价值在于通过制度创新打通实践中的堵点，形成了数类公共数据开发利用的“地方样本”。
（一）制度创新：从“能开尽开”到“应开尽开”的有序开放
成都市早在2017 年开始公共数据市场化运营探索，2020 年率先出台《成都市公共数据运营服务管理办法》，明确数据供给侧、需求侧、运营侧、监管侧等不同服务主体的定位。截至2026 年4 月，深圳市公共数据开放平台已开放数据集超5000 个， 涵盖营商环境、卫生健康、道路交通等多个方面，开放数据总量约28 亿条，数据接口累计调用量持续攀升。上海则通过公共数据开放平台引入安全计算沙箱，在不转移数据所有权和控制权、清洗脱敏并确保安全的前提下，向企业有条件开放公共数据资源，为“应开尽开”提供了安全可控的技术路径。北京市通过建立公共数据专区，推动公共数据资源的多源融合， 2023 年发布《北京市公共数据专区授权运营管理办法（试行）》，确立领域类、区域类和综合基础类三类公共数据专区。目前，北京市通过建立公共“数据专区”，推动公共数据资源由一般性开放向分领域、分区域、分场景的体系化供给转变。“数据专区”已集聚数据提供方、技术开发方、数据服务方等多类主体， 在普惠金融、城市运行等70 余个典型场景形成规模化应用。
（二）机制创新：从“管运不分”到“管运分离”的授权运营
我国公共数据授权运营的地方探索大致已呈现出几种较为清晰的模式：集中统筹模式、试点先行模式、两级授权模式和场景牵引模式等。有的地方是突出省级统筹、一体推进，如福建省采取的路径是，由一家国资大数据集团统筹建设全省公共数据共享、开放和开发利用平台，将三类公共数据开发利用功能融为一体，是国内为数不多以省级行政区为单位来统筹公共数据授权运营工作的省份。有的地方突出规则先行、试点落地，如浙江省2023 年发布《浙江省公共数据授权运营管理办法（试行）》，试点先行，在杭州、温州等地探索公共数据授权运营。有的地区突出统一授权、平台管理和凭证化运行，如广西壮族自治区，依托“智桂通”数据运营平台， 对授权运营实施集中管理，并于2023 年11 月通过该平台颁发首张《广西公共数据授权运营凭证》。此外，还有的突出统一管理、分层开发，如长沙市公共数据授权运营场景由数据主管部门统一组织实施，再引入多主体开展数据产品开发， 形成公共数据“运营+ 加工”相分离的两级授权模式。
（三）价格形成探索：从“一事一议” 到“规则定价”
数据要素具有外部性强、异质性高、价值溢出明显、交易场景多元等特征， 其定价难以套用传统要素的单一方法， 必须基于场景需求、产品形态和开发层级加以分类施策。2025 年1 月，国家发展改革委、国家数据局公布的《公共数据资源登记管理暂行办法》《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》以及《关于建立公共数据资源授权运营价格形成机制的通知》，初步形成公共数据资源开发利用“1+3”政策体系。现行规则已明确，用于公共治理、公益事业的公共数据产品和服务应免费提供；用于产业发展、行业发展的，可收取公共数据运营服务费，并实行政府指导价管理。在具体操作上， 按照“ 补偿成本、合理盈利”原则核定运营机构最高准许收入，在此基础上形成上限收费标准和具体收费标准，并建立动态评估调整机制，推动公共数据定价由过去的“一事一议”加快走向“准许收入约束下的规则定价”。当前，公共数据价格形成机制正在沿着“公共属性强的环节重规范、市场创新强的环节重灵活”的方向逐步清晰。福建省于2025 年3 月发布《福建省公共数据运营服务费收费标准（试行）》，旨在打通“登记管理—授权运营—定价收费”的全流程闭环，并建立省级公共数据授权运营价格形成机制； 其收费项目已细化为技术服务费和存算设施使用费两类，公共数据收费由笼统收费向分项核算、分类计价演进。贵州省则进一步区分开发层级，明确授权运营机构开发形成的初级数据产品和服务原则上实行政府指导价管理，而开发利用机构再开发形成的数据产品和服务实行市场定价。
价格机制越精细， 公共数据开发利用越有可能在兼顾公益属性、安全底线与市场效率之间找到平衡点。不同的尝试亦会带来更多可能，现行制度演进也与学界提出的“分类—分用途”定价思路相契合， 有研究者提出“2×2 矩阵定价”思路，按数据来源划分为公共数据和企业数据，按用途划分为商业用途和公益用途， 不同来源和用途的各类型数据在收益目标、公共属性和市场边界上存在明显差异， 应采取不同定价方式。
（四）收益分配激励机制：从“利益不明”到“多方共享”
在初次分配阶段， 按照“ 谁投入、谁贡献、谁受益”的原则，推动数据要素收益向数据价值和使用价值创造者合理倾斜；在二次分配、三次分配阶段， 重点关注公共利益和在数据获取、技术应用和市场议价能力上相对弱势的主体/ 群体（如中小微企业、个体工商户、农村经营主体以及老年人、残障人士等）， 推动数据红利更公平地回流公共服务、民生改善和普惠发展。
收益分配机制的关键不只是“分多少钱”，更在于能否通过合理返还、适度让利和公共反哺，形成“开放有激励、运营有收益、社会有获得”的良性循环。从地方实践看，成都市以国有资产运营模式开展公共数据授权运营，运营收益作为国有资产收益进入地方财政，并反哺政府部门用于引入数据和技术服务供给。海南省由省数据管理部门与中国电信海南分公司以BOT（建设—经营—转让）模式开展数据产品超市建设，通过有序开放公共数据、整合社会数据资源， 推动“数据产品化”与“综合服务一体化”开展运营，协同发展。武汉市则明确鼓励公共数据和社会数据深度融合， 探索采取计价免费方式鼓励各类主体参与公共数据资源开发利用。
实践成效显现，创新模式释放“乘数效应”
数据只有在流通中才能创造价值， 在应用中才能释放红利。地方实践证明， 公共数据不应只是“沉睡的宝藏”，而应成为“流动的财富”，关键在于找准应用场景的切入点，以场景牵引推动数据要素价值从“可见”到“可用”。目前，公共数据应用已覆盖普惠金融、城市治理、特色产业等诸多领域，形成“多点开花、链式延伸”的发展格局。
（一）普惠金融领域：数据赋能破解中小微企业融资难题
深圳数据交易所与深圳市福田区政务服务数据管理局联合发布“福田区公共数据授权运营专区”。福田区依托隐私计算推进公共数据授权运营，在“原始数据不出域、数据可用不可见”的前提下，推动公共数据与金融机构数据安全融合，形成“福田金融1 号”等数据产品，并用于“惠民贷”业务，为原先难以获批或额度偏低的个人和中小微企业主提供融资支持。
（二）城市治理领域：数据驱动提升精细化管理水平
济南市构建以政务大数据共享开放和公共数据授权运营为核心的内外双循环体系，落地“反欺诈准入”“医保核查场景”等多个场景，多方位提升公共服务能力。深圳数据交易所于2023 年6 月与珠海市香洲区合作，孵化上市全国首个“政所直连”公共数据产品，在数据产品合规审核上市、公共数据资产估值等业务领域深入合作。
（三）特色产业领域：数据贯通推动相关产业提质增效
浙江省围绕畜牧业这一特色产业推进数据开发利用，构建“浙江畜牧产业大脑”，打通市场监管、金融监管、生态环境等多部门数据，形成集行业分析、监测预警、数据服务于一体的平台，为养殖主体提供生产经营支撑、风险预警和融资增信服务。据公开数据，2023 年， 该平台已累计辅助249 个养殖场抵押授信超7 亿元，发布产能预警790 次，处置安全风险2 万余次，帮助养殖户降低经济损失6500 多万元。
进一步深化公共数据开发利用的政策建议
尽管公共数据开发利用在制度创新和实践应用层面取得显著进展，但距离制度规则成熟定型、乘数效应充分发挥的目标仍有一定距离。“十五五”时期需进一步围绕关键环节破除体制机制障碍、政策壁垒，打通公共数据应用的“最后一公里”，为做强做优做大数字经济提供关键支撑。
（一）加快顶层立法，明确数据权属和交易规则
加快出台国家层面数据产权法律法规。在《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》的基础上，明确公共数据范围边界，细化公共数据的持有权、使用权、经营权的边界和配置方案，解决各地实践中数据产权权属界定不清晰等问题。建立全国统一的数据交易规则和标准体系，破除数据流通的地域壁垒。
（二）完善分类分级制度，建立差异化监管机制
涉及商业秘密、个人隐私或法律法规规定不得开放的公共数据列入非开放类； 对数据安全和处理能力要求较高、时效性较强的公共数据列入有条件开放类；其他公共数据列入无条件开放类。建议在国家层面建立统一的数据分级分类标准，为各地提供操作指引，既要使数据开放范围最大化，又要筑牢数据安全防线。
（三）健全价格形成机制，优化收益分配机制
健全公共数据授权运营价格形成机制，推动用于数字化发展的公共数据按政府指导定价有偿使用。建立公共数据资产收益分配机制，完善数据要素收益再分配调节机制，探索建立数据要素收益统计监测体系。通过税收优惠、财政补贴、收益返还等方式，解决公共数据持有单位“不愿开放”的问题，形成“开放数据有回报、运营数据有收益”的良性循环。
（四）强化场景牵引，释放数据赋能产业与经济增长潜能
坚持“以用促建、以用促流”导向， 将高质量应用场景作为公共数据资源开发利用的核心引擎。鼓励各地围绕人工智能技术演进、产业结构调整与长期经济增长等方面，通过“揭榜挂帅”等方式定向供给、优先开放一批高价值公共数据。支持依托隐私计算、可信数据空间等前沿技术建立“政企数据融合算料库”，打造一批具有示范效应的实体经济标杆项目，以真实的场景收益推动数据高效流通。
（五）繁荣市场生态，培育数据市场经营主体
建议发挥公共数据牵引作用，加快建设全国一体化数据市场，引导数据交易所（中心）、数据流通服务平台、数据商各展所长、协同发展，避免低水平重复建设。加大对数据企业的支持力度， 培育一批具有国际竞争力的数据商和第三方专业服务机构。
（六）加强安全保障，建立全流程监管体系
将安全贯穿公共数据资源开发利用全过程，防范各种数据风险。建立数据安全风险评估、监测预警、应急处置机制， 强化数据全生命周期安全管理。完善数据跨境流动监管制度，平衡好促进数据便利流通与维护国家安全之间的关系。
【本文为国家社会科学基金重大项目“加快形成新质生产力的主攻方向与政策保障研究”（24&ZD038）； 中国宏观经济研究院2025 年重点课题“ 我国数据要素价值化路径和实现机制研究” （A2025071014）阶段性研究成果】
作者单位：国家发展和改革委员会市场与价格研究所