赵 峥 常含笑
精华速览：
城市是服务业最集中、最活跃的空间载体，也是服务业高质量发展的主战场。“十五五”时期，应准确把握建设现代化人民城市的新要求与城市服务业发展的新变化，紧紧围绕“扩能提质”这一核心主题，聚焦生活性服务业与生产性服务业两大重点领域，强化规划、制度、人才“三位一体”保障，持续提升城市服务业的质量和效率，为推动经济社会高质量发展提供坚实支撑。
服务业是经济增长的重要引擎， 也是稳就业的压舱石， 其发展规模与质量， 是衡量一个国家、一个区域经济社会发展水平的重要标志。近年来， 我国服务业持续扩容、结构不断优化、效益稳步提升，已成为拉动经济增长、吸纳社会就业、改善民生福祉的核心阵地。
党中央、国务院高度重视服务业发展。“十五五”规划纲要明确提出“实施服务业扩能提质行动”，今年的《政府工作报告》将其列为全年重点任务之一。全国服务业大会进一步强调，要“突出需求牵引、改革攻坚、科技赋能、开放合作，深入实施服务业扩能提质行动”， 为我国服务业高质量发展提供了战略指引。
城市是服务业最集中、最活跃的空间载体， 也是服务业高质量发展的主战场。服务业不仅深刻重塑城市经济结构、优化功能布局， 更直接决定着城市的竞争力和居民的民生获得感。“ 十五五” 时期， 应准确把握建设现代化人民城市的新要求与城市服务业发展的新变化，紧紧围绕“扩能提质” 这一核心主题， 聚焦生活性服务业与生产性服务业两大重点领域， 强化规划、制度、人才“ 三位一体” 保障，持续提升城市服务业的质量和效率， 为推动经济社会高质量发展提供坚实支撑。
一个转型：城市服务业功能定位与价值内涵的深层跃迁
城市服务业何以成为城市发展的战略支点， 需要从其角色演变的历史脉络中寻找答案。长期以来， 城市服务业被简单视为工业的附属配套或居民生活的补充供给， 发展思路局限于“满足基本需求”“补齐配套短板”。然而， 随着我国城市发展从大规模增量扩张转向存量提质增效的新阶段， 城市服务业的角色正在发生根本性、全局性转变， 这一转变本质上是城市功能定位与价值内涵的深层跃迁， 具体体现在三个维度。
（一）从被动配套转向主动赋能
在传统产业分工体系中，城市生产性服务业依附于制造业，其发展规模、服务内容均由下游制造业需求派生，处于“ 跟随式” 发展状态。而在知识经济快速发展、产业融合日益深化的今天，研发设计、工业软件、检验检测、知识产权服务等知识密集型服务业， 正从产业价值链的“ 后端配套” 走向“前端引领”，从“跟随者”转变为“引领者”。高水平的专业服务能够产生显著的知识溢出效应，有效降低企业的交易成本和创新门槛，为产业升级注入强劲动力。实践证明，一个城市可以没有大型工厂， 但不能没有一流的科技服务，因为后者直接决定了城市产业生态的整体竞争力和可持续发展能力。现代产业竞争已超越单一技术、单一产业的较量，演变为产业生态系统整体效能的比拼，而支撑技术研发、成果转化与商业化落地的现代生产性服务业，正是决定未来城市产业竞争格局的“隐形基础设施”。从全球城市发展经验来看，纽约、伦敦、东京等国际大都市，无一不是以强大的生产性服务业为核心支撑， 依托金融、科技、商务等高端服务，形成了对全球资本、技术、人才等资源的配置能力，奠定了其在全球城市体系中的重要地位。
（二）从单一供给转向场景融合
传统服务经济学将服务视为独立的产品，消费与供给边界清晰、互不关联， 服务供给多以标准化、同质化为主，难以满足多样化需求。但在现代城市发展中， 服务与空间、文化、技术等深度融合，打破了传统供给模式的局限， 形成了兼具功能价值与情感价值的“服务场景”。例如，“一刻钟便民生活圈” 的本质是将养老、托育、家政、餐饮等便民服务， 精准嵌入居民的日常活动路径和生活节奏， 实现就近可及、便捷高效。城市文旅消费则是将服务体验与城市历史文化资源深度绑定，让游客在消费过程中感受城市的历史文化底蕴，实现“功能消费”与“情感体验” 的双重满足。这种场景融合不仅能够满足居民的基本功能需求，更能够在潜移默化中编织社区的信任网络、强化共同体意识，不断增强城市的社会资本。城市服务不再只是“被消费的物”，而是“被体验的场景”，其价值维度从单纯的功能满足延伸到情感认同、身份归属和生活品质提升。
（三）从局部循环转向系统枢纽
城市服务业具有显著的集聚经济效应和乘数效应， 是城市经济运行的“中枢神经系统”。金融服务精准配置城市资本、优化资源流向， 物流服务连接城市内外供需、畅通经济循环， 信息服务降低城市交易成本、提升运行效率， 这些服务相互联动、协同发力， 共同决定城市资源配置的整体效率。实践证明， 城市服务业每增加一个单位产出， 就可带动上下游多个行业同步增长， 是吸纳城市就业的重要渠道。在城市经济循环中， 发达的现代服务业能够有效降低市场主体的交易成本、提升要素配置效率， 从而增强城市对各类资源要素的吸引力、整合力和辐射力， 推动城市从局部经济循环融入区域循环、全国循环乃至全球循环。
两大重点领域：城市生活性服务业与生产性服务业双轮驱动
城市服务业的扩能提质， 离不开生活性服务业和生产性服务业这两大引擎的协同发力、双向赋能。其中，生活性服务业直接关系居民日常生活，决定城市的民生温度与居民幸福感； 生产性服务业聚焦产业升级， 体现城市的经济发展水平与核心竞争力。同时， 城市生活性服务业为生产性服务业提供高素质人力资本和广阔消费场景，筑牢发展根基；城市生产性服务业为生活性服务业提供技术支撑、资金保障和基础设施配套，提升服务品质。只有推动二者协同联动、深度融合， 才能推动城市服务业实现质的有效提升和量的合理增长。
（一）聚焦民生温度，推动生活性服务业高品质升级
城市生活性服务业直接面向城市居民，聚焦日常生活需求，主要包括养老服务、托育服务、家政服务、健康医疗、文旅体育等领域，是“投资于人” 的直接载体，深刻影响着城市的宜居程度和人口吸引力，也是推动城市消费升级、吸纳社会就业的重要渠道。当前， 我国城市生活性服务业正面临人口结构转型、消费需求升级带来的重大机遇， 同时也存在供给结构性矛盾突出的现实挑战。
从需求端来看， 城市人口结构深刻转型带来相关需求的井喷式增长。据民政部数据，截至2024 年末，全国60 周岁及以上老年人口31031 万人, 占总人口的22.0%。随着人口老龄化程度持续加深， 城市养老服务需求呈现多元化、高品质的爆发式增长； 同时，0—3 岁婴幼儿的托育服务需求也十分旺盛。此外， 随着居民收入水平的提升， 城市居民消费结构升级， 对个性化、专业化、品牌化、便捷化服务的需求快速增长， 为生活性服务业升级提供了广阔空间。从供给端来看， 城市生活性服务业的供给结构性矛盾依然突出。例如， 一些地区普惠性养老托育服务资源不足、价格偏高， 难以满足普通家庭需求； 家政服务行业“小散乱”现象普遍，从业人员素质参差不齐， 服务标准不统一、信用体系不健全； 城市内部以及城乡之间、中心城区与郊区之间的服务资源配置不均衡， 这些因素一定程度上制约着城市生活服务业的发展。
面向“十五五”时期，推动城市生活性服务业扩能提质，核心是坚持以人民为中心的发展思想，推动服务供给从“有没有”向“好不好”“优不优”转变， 让城市更具温度、更有质感。重点应聚焦以下四个方面。
一是完善城市养老托育服务体系。积极应对人口老龄化，构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，扩大普惠性养老服务供给，推动城市养老机构提质增效，大力发展智慧养老、社区养老，满足不同老年群体的养老需求；加快发展城市普惠托育服务， 完善托育服务标准规范，支持社会力量参与托育服务体系建设，推动托幼一体化发展。
二是提升城市家政服务品质。规范城市家政服务市场秩序， 健全家政服务标准和信用体系， 推动家政服务职业化、规范化、品牌化发展； 鼓励发展智慧家政， 依托数字化平台实现服务匹配、质量监管， 提升家政服务的专业化、精细化水平。
三是优化城市健康医疗服务。推动优质医疗资源下沉，加强社区卫生服务中心建设，提升城市基层医疗服务能力和水平，实现“小病不出社区、大病及时转诊”；积极发展互联网医疗，优化医疗服务流程，优化预约挂号、在线问诊、药品配送等服务，改善就医体验， 满足城市居民多层次、多样化的健康服务需求。
四是丰富城市文旅体育服务。深入挖掘城市历史文化底蕴，整合文旅资源，开发特色文旅产品和线路，培育夜间经济、假日经济、研学经济等新增长点；推动城市公共体育设施开放共享， 发展群众性体育服务，完善健身休闲设施布局， 满足居民健身休闲、文化娱乐需求。
（二）聚焦产业赋能，推动生产性服务业高端化发展
城市生产性服务业是为城市生产活动提供中间服务的行业，主要包括科技服务、金融服务、现代物流、商务服务、数字服务等领域，贯穿于城市产业链、供应链、价值链的各环节。生产性服务业的发达程度，直接反映城市的产业能级和辐射能力，是推动城市产业向高端化、智能化、绿色化转型的关键支撑， 也是培育新质生产力的重要方向。当前， 全球产业格局深度调整，发达国家纷纷实施“再工业化”战略，新兴经济体加速追赶，制造业与服务业的边界日益模糊，产业融合成为发展主流，我国制造业正处于从“中国制造”向“中国智造” 转型的关键时期，对高端生产性服务业的需求空前迫切。
面向“十五五”时期，推动城市生产性服务业扩能提质，核心是推进生产性服务业向专业化和价值链高端延伸， 促进生产性服务业与先进制造业深度融合，提升城市产业能级和核心竞争力。重点应聚焦以下四个方面。
一是做强城市科技服务业。聚焦研发设计、科技成果转化、知识产权、工业软件等关键领域，培育一批专业化、高端化、国际化的科技服务机构；推动科技服务与新技术深度融合，提升科技服务的智能化水平，为城市科技创新和产业转型提供有力支撑。
二是优化城市金融服务业。坚持金融服务实体经济导向， 加大对科技创新、先进制造、绿色发展、中小企业等领域的金融支持力度； 发展科技金融、绿色金融、普惠金融， 创新金融产品和服务模式， 推动城市金融与产业深度融合， 提升金融服务的质效和覆盖面。
三是提升城市现代物流服务业。加快建设城市智慧物流、绿色物流、供应链物流体系，提升物流运行效率；推动物流与电商、制造、贸易等产业深度融合，发展供应链金融、供应链管理等新业态、新模式，降低城市物流成本，提升供应链韧性和安全性。
四是发展城市高端商务服务业。培育壮大咨询策划、法律、会计、审计、人力资源、会展服务等高端商务服务业， 提升城市商务服务的专业化、国际化水平。
支撑保障：推动规划、制度与人才“三位一体”
促进城市生活性服务业与生产性服务业双轮驱动、高质量发展， 离不开系统性、全方位的支撑保障。其中， 通过规划引领解决城市服务“往哪放、怎么布”的空间布局问题，通过制度创新解决城市服务“让不让、顺不顺”的发展环境问题，通过人才支撑解决城市服务“ 谁来干、干得好” 的能力提升问题。三者共同构成城市服务业高质量发展的坚实基石， 为城市服务业扩能提质提供有力支撑。
（一）加强规划引导，优化空间布局， 实现服务资源精准匹配
城市服务业高度依赖空间布局， 不同类型的服务对区位、配套设施的要求差异显著。例如，社区便民服务需要步行可达的空间范围，物流分拨需要交通便捷的城市近郊区，科技服务需要靠近科研院所、产业园区的创新空间。然而，当前一些城市仍然缺乏专门的服务业空间规划，导致服务设施布局与人口分布、消费需求、产业布局存在错位等情况。
随着城市发展从增量扩张转向存量提质，城市服务业规划思路需要做相应调整，强化精准匹配、高效利用，优化空间布局。
一是强化顶层设计。结合现代化人民城市建设和服务业扩能提质要求，编制各类城市服务业专项布局规划，明确生产性服务业集聚区的布局定位和生活性服务业社区级配置标准，统筹城市生产、生活、生态空间，优化服务业空间结构，推动城市服务业集聚发展、错位发展，避免同质化竞争。
二是推动资源精准匹配。立足城市人口年龄结构、分布密度、消费需求、交通条件等因素，推动服务资源与城市发展需求精准对接。在新建城区和大型居住区，将便民服务设施纳入强制性配套要求；在老旧城区，结合城市更新行动，盘活存量空间，补齐便民服务设施短板，提升服务可达性。
三是促进用地混合利用。探索服务业用地混合利用模式，把握现代服务业与先进制造业融合发展趋势，推动城市工业厂房、商业楼宇等存量空间改造为服务业载体，提升土地利用效率和功能复合度；鼓励在城市产业园区配套生产性服务设施，在城市居住区集中布局生活性服务设施，实现产城融合、职住平衡。
四是健全监测评估机制。建立城市服务业空间监测评估机制，定期评估各类服务设施的空间覆盖率、服务质量和运行效率，根据人口流动、消费升级、产业转型等变化，动态调整空间布局和政策措施。
（二）深化制度改革，破除隐性壁垒， 激发市场主体活力
当前，城市服务业高质量发展仍面临多重体制机制障碍，制约了市场活力的充分释放。在市场准入方面，城市教育、医疗、养老、托育等领域对社会资本仍存在“玻璃门”“旋转门”，不利于市场主体的公平竞争；在标准体系方面， 城市养老、托育、家政等领域的服务质量标准、价格规范、纠纷处理机制尚不健全，消费者维权困难，影响服务行业公信力；在对外开放方面，国际要素流动效率仍然不高，服务业扩大开放仍有很大空间。
破解这些难题，关键在于深化制度改革，破除隐性壁垒，营造公平竞争、便捷高效的发展环境。
一是放宽市场准入。全面清理城市服务业领域的隐性壁垒，简化审批流程， 降低市场准入门槛；推动职业资格跨区域互认，打破地域限制，促进人才自由流动；支持社会资本参与城市服务业发展， 营造公平竞争、平等准入的市场环境。
二是完善标准体系。推动养老、托育、家政等领域的国家和行业标准制定或完善，建立服务质量评价和公示制度， 规范服务行为，提升服务品质。
三是扩大对外开放。用好服务业扩大开放综合试点政策。目前试点任务涵盖电信服务、医疗康养、金融、商贸文旅等领域。建议推动更多城市主动对接试点政策，以制度型开放提升服务业发展能级；鼓励有条件的城市扩大服务贸易出口，培育一批具有国际竞争力的“中国服务”品牌，提升我国城市服务业的国际影响力。
（三）强化人才支撑，壮大专业队伍， 提升服务质量水平
人才是城市服务业的第一资源，也是推动服务业高质量发展的核心动力。当前，城市服务业面临双重人才困境。一方面，养老护理员、家政服务员、托育师等生活性服务业岗位“招工难”，供需矛盾突出；另一方面，生产性服务业岗位“匹配难”，科技服务、金融服务等领域需要一批兼具专业能力、创新思维和国际视野的复合型高技能人才，但高校专业设置与市场需求存在脱节的情况， 企业面临“招不到、留不住人才”的难题。此外，服务业从业人员职业发展通道不畅，产教融合深度不足；一些传统服务业从业人员数字素养偏低，难以适应服务业转型升级的需求。
强化人才支撑，关键在于将城市服务业发展与建设人才友好型城市统筹起来，围绕产业需要，进一步健全“引才、育才、用才、留才”的全链条人才工作体系。
一是加大紧缺人才引进力度。将养老护理、托育、家政等民生领域紧缺岗位纳入城市急需紧缺人才目录，给予从业人员一定的政策倾斜；面向生产性服务业高端人才，实施更具吸引力的引进政策，集聚一批具有国际视野、掌握前沿技术的高素质人才。
二是深化产教融合育人。支持职业院校与城市服务业龙头企业共建产业学院、实训基地，精准对接市场需求，培养复合型应用型人才。
三是畅通职业发展通道。建立城市服务业技能人才职级晋升和薪酬指导体系，开展职业技能等级认定，明确晋升路径；完善人才评价激励机制，注重人才的能力、业绩和贡献，激发人才创新创造活力；健全薪酬保障机制，合理提高服务业从业人员薪酬待遇，增强行业吸引力。
四是提升行业社会认可度。通过宣传引导、技能大赛、荣誉表彰等方式， 宣传服务业从业人员的先进事迹，提高服务业从业人员的社会地位和职业荣誉感；加强对平台经济从业者、灵活就业人员的劳动权益保障，规范灵活用工关系，吸引更多优秀人才投身城市服务业发展。
五是提升数字技能。开展数字技能培训，帮助传统服务业从业人员掌握智能终端操作、线上平台使用、数据分析等基本技能，缩小“数字鸿沟”；鼓励从业人员主动学习，提升数字素养，适应数字化服务发展需求。
作者单位：国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所；中国社会科学院大学