国务院发展研究中心
精华速览：
本文摘自《中国发展报告2025》（中国发展出版社2025 年10 月第1 版）。习近平总书记强调，绿色发展是高质量发展的底色，新质生产力本身就是绿色生产力。这一重要论述揭示了新质生产力与绿色生产力的内在联系，为加快经济社会全面绿色转型、实现高质量发展提供了思想指引。党的二十届三中全会从生态文明基础体制、生态环境治理体系和绿色低碳发展机制三方面对深化生态文明体制改革作出了部署。2024 年，在复杂的国内外形势下，中国坚持协同推进降碳、减污、扩绿、增长，绿色发展取得新成就。
新质生产力本身就是绿色生产力
2024 年1 月，习近平总书记在主持中共中央政治局第十一次集体学习时指出，绿色发展是高质量发展的底色，新质生产力本身就是绿色生产力，并陆续发表了系列论述。这标志着中国对生产力发展规律和绿色发展本质的认识得到深化。新质生产力具有高技术、高效能、高质量特征，这些特征本身内含对绿色发展的追求。科技创新、产业升级、能源革命、数字赋能日益成为推动绿色发展的支撑和驱动力。
新思想的提出和广泛传播，不仅引领了政策方向和实践路径，也塑造并丰富了2024 年中国绿色发展领域的基本语境。绿色生产力成为中国绿色低碳转型进程的重要标识。
党的二十届三中全会对进一步全面深化改革作出了系统部署。在生态文明领域，紧扣人与自然和谐共生的现代化的本质要求，形成了深化生态文明体制改革的新思想与新部署，明确提出要围绕协同推进降碳、减污、扩绿、增长的目标，加快完善生态文明基础体制、健全生态环境治理体系、健全绿色低碳发展机制， 通过着力完善生态文明制度体系， 加快经济社会发展全面绿色转型。
深入推进经济社会发展全面绿色转型
2024 年，中国大力实施全面节约战略，加快绿色低碳先进技术示范和推广， 加大绿色金融支持力度，以“两新”激发绿色消费潜力，加快推动经济社会发展绿色化、低碳化转型，助力实现高质量发展。
（一）大力实施全面节约战略
2024 年2 月， 国务院办公厅印发《关于加快构建废弃物循环利用体系的意见》，分品类推进废钢铁、废有色金属、废旧动力电池、建筑垃圾等废弃物循环利用。2024 年3 月， 国务院出台《节约用水条例》，促进全社会节约用水。水利部持续强化用水总量和强度双控，多部门联合开展50 个重点城市再生水利用三年行动，加快发展节水产业。2024 年10 月，经国务院批准，组建中国资源循环集团有限公司，着力畅通资源循环利用链条，打造全国性、功能性的资源回收再利用平台。2024 年11 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《粮食节约和反食品浪费行动方案》， 加力解决粮食损失和食品浪费问题。此外，国家发展改革委等部门发布《重点用能产品设备能效先进水平、节能水平和准入水平（2024 年版）》，加快提升产品设备节能标准，支撑重点领域节能改造。自然资源部推动土地资源节约集约利用和矿产资源综合利用，在全国开展低效用地再开发试点， 制定发布在产矿山所涉及的125 个矿种的“三率” 指标。
（二）加快绿色低碳先进技术示范应用和推广
2024 年3 月，国家发展改革委办公厅印发《绿色低碳先进技术示范项目清单（第一批）》，发布推广第一批47 个绿色低碳先进技术示范项目，涉及电池、风电、核电、地热、燃煤、储能、电网、绿氢等方面的源头减碳，工业、建筑、交通、减污降碳协同等方面的过程降碳， 以及二氧化碳资源化利用和固碳方面的末端固碳，各示范项目单位扎实推进用地审批、规划许可、节能审查、环境影响评价等工作。2024 年12 月，国家发展改革委等部门印发《绿色技术推广目录（2024 年版）》，遴选发布节能降碳产业、环境保护产业、资源循环利用产业、能源绿色低碳转型、生态保护修复和利用、基础设施绿色升级、绿色服务等7 大类产业112 项先进绿色技术，鼓励金融机构提供融资支持，加快推动技术产业化应用。
（三）加强绿色金融支持美丽中国建设
2024 年3 月，中国人民银行等7 部门联合出台《关于进一步强化金融支持绿色低碳发展的指导意见》，明确金融支持绿色低碳发展路线图，重点部署优化绿色金融标准体系、强化以信息披露为基础的约束机制、促进绿色金融产品和市场发展、加强政策协调和制度保障、强化气候变化相关审慎管理和风险防范、加强国际合作等工作。2024 年10 月，中国人民银行等4 部门印发《关于发挥绿色金融作用 服务美丽中国建设的意见》，从加大重点领域支持力度、提升绿色金融专业服务能力、丰富绿色金融产品和服务、强化实施保障4 个方面提出19 项重点举措，以绿色金融高质量发展助力美丽中国建设。2024 年11 月，财政部等9 部门印发《企业可持续披露准则—基本准则（试行）》，稳步推进可持续披露准则体系建设，规范企业可持续发展信息披露。
（四）实施“两新”政策促进绿色消费
2024 年3 月，国务院印发《推动大规模设备更新和消费品以旧换新行动方案》。随后，各部门分别出台工业、建筑市政、交通、农业、教育、文旅、医疗等七大领域设备更新实施方案以及消费品以旧换新、回收循环利用、标准提升引领行动方案，安排3000 亿元左右超长期特别国债资金加力支持“两新”工作， 有效激发绿色消费活力，促进更多绿色低碳节能设备、产品推广应用，降低全社会能耗和碳排放强度。设备更新方面， 出台能耗限额、设备能效、污染物和碳排放等相关国家标准81 项，倒逼高污染、高耗能、高风险设备更新换代，加快淘汰落后产能，为企业加快创新和绿色转型提供动力。消费品以旧换新方面，发布家电、家具、汽车、厨卫用具等相关国家标准49 项，提升消费品绿色和质量安全水平，引领绿色消费、智能消费等新型消费快速成长。回收循环利用方面， 发布废旧车用动力电池、废弃电器电子产品、退役光伏组件回收利用等相关国家标准38 项，支撑废旧产品和设备高效循环利用，推动资源回收利用行业高质量发展。
持续加强生态环境保护
2024 年，中国保持经济社会平稳运行的难度加大，但仍然坚持协同推进经济高质量发展和生态环境高水平保护。
（一）深入推进污染防治攻坚战
2024 年，中国持续深入推进蓝天、碧水、净土保卫战。蓝天保卫战方面， 全面实施《空气质量持续改善行动计划》，持续推进粗钢产能全流程超低排放改造和北方地区冬季清洁取暖散煤治理， 不断加强挥发性有机物全流程治理，首次实施氢氟碳化物配额管理。碧水保卫战方面，全面开展排污口“查、测、溯、治”，深入实施长江经济带和沿黄河省份工业园区水污染整治专项行动，强化重点海域综合治理攻坚，组织对180 余条入海河流（河段）实施“一河一策” 总氮治理与管控，开展沿海城市海洋垃圾清理行动。净土保卫战方面，启动实施土壤污染源头防控行动，制定农用地土壤重金属污染溯源和整治计划，完成2473 个建设用地地块遥感核查，实现土壤超标地块和存在污染风险地块全覆盖。此外，持续加强固体废物和新污染物治理，全面落实新化学物质环境管理登记制度，启动两批新污染物治理试点，实施规范废弃设备及消费品回收利用处理环境监管专项行动，严肃查处200 余起非法拆解污染环境行为。
（二）加快健全污染物源头防控制度体系
实施生态环境分区管控是生态环境空间管控领域的重大探索，也是生态环境保护领域的一项基础性、前瞻性和长久性工作。2024 年3 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发生态环境分区管控的纲领性文件《关于加强生态环境分区管控的意见》，为发展“明底线”“划边框”。生态环境部印发《生态环境分区管控管理暂行规定》，进一步明确生态环境分区管控方案的制定发布、实施应用、调整更新、跟踪评估和监督管理等工作要求。生态环境部持续推进排污许可制改革，印发《全面实行排污许可制实施方案》，修订《排污许可管理办法》，升级全国排污许可证管理信息平台功能， 累计将386.72 万个固定污染源纳入排污许可管理，组织对2.2 万余张排污许可证开展常态化核查。生态环境部门深化环境影响评价改革，印发《关于进一步深化环境影响评价改革的通知》，推进全国环评审批信息系统四级联网全覆盖。严把“两高”项目环评审批关，严格落实污染物区域削减措施。
（三）着力夯实生态环境保护基础支撑
推动完善法律法规标准体系， 生态环境部出台《生态环境部行政复议办法》等5 部部门规章，印发实施《加快推动排放标准制修订工作方案（2024— 2027）》，修订发布13 项国家污染物排放标准。加快生态环境领域科技创新， 启动实施京津冀环境综合治理国家科技重大专项，推进长江流域53 个城市、黄河流域32 个城市驻点和科技帮扶。推动建立现代化生态环境监测体系，发布《关于加快建立现代化生态环境监测体系的实施意见》，推动健全天空地海一体化监测网络，开展新污染物环境监测试点，深化碳监测评估试点，全球首颗具备激光主动探测二氧化碳能力的大气环境监测卫星正式交付。不断加强环境基础设施建设，“两重”建设支持了长江沿线城市实施1.3 万公里污水管网建设改造项目。
（四）系统推进生态保护修复
习近平总书记强调，要始终坚持生态优先、绿色发展。2024 年，中国积极推进重大生态修复工程实施，筑牢美丽中国安全屏障，拓宽绿水青山转化为金山银山的路径。
1. 持续推进重大生态修复工程实施
“中国山水工程”持续向纵深推进， 在支撑和服务国家重大战略中发挥了重要作用，其中4 个山水工程案例入选“联合国生态系统恢复十年”行动计划优秀案例。2024 年8 月，自然资源部、国家发展改革委、财政部、国家林业和草原局联合发布了《关于学习运用习近平生态文明思想“厦门实践”经验 深入推进新时期生态保护修复工作的意见》，提出要着力构建从山顶到海洋的保护治理大格局，健全山水林田湖草沙一体化保护和系统治理机制，全方位、全地域、全过程、全要素统筹推进生态保护修复。中国在生态领域组织实施176 个“双重” 工程项目、10 个国土绿化示范项目。推进实施“十四五”27 个山水林田湖草沙一体化保护和修复工程项目和49 个历史遗留废弃矿山生态修复示范工程项目。同时，持续加强重要江河湖库的生态保护治理，不断巩固长江十年禁渔成果， 深入实施黄河流域生态保护和高质量发展战略。
2. 坚持筑牢生态安全屏障
中国正着力构建覆盖全地域、全过程的生态安全屏障体系，以生态保护红线为核心，统筹推进各项保护措施的落实。中共中央、国务院印发的《关于全面推进美丽中国建设的意见》明确提出， 要筑牢自然生态屏障，并将此作为提升生态系统多样性、稳定性、持续性的关键举措，目标是到2035 年国家生态安全更加稳固。同时，中国稳步推进国家公园体系建设。《中华人民共和国国家公园法》于2025 年9 月12 日经全国人大常委会审议通过，并于2026 年1 月1 日正式实施；持续推进《中华人民共和国自然保护区条例》修订工作，修订后的条例自2026 年3 月15 日起施行；出台《世界地质公园管理办法》。生态廊道建设也被提上重要议程，旨在打通被割裂的生态系统，保障野生动物迁徙和基因交流， 提升区域生态系统的完整性和连通性。
3. 不断健全生态产品价值实现机制
落实“绿水青山就是金山银山”理念的关键在于建立健全有效衡量、经营开发、转化和补偿生态产品价值的体制机制。2024 年4 月公布的《生态保护补偿条例》明确提出，充分发挥市场机制在生态保护补偿中的作用，推进生态保护补偿市场化发展，拓展生态产品价值实现模式。2024 年5 月，国家发展改革委公布了首批10 个国家生态产品价值实现机制试点地区名单，包括北京市延庆区、河北省承德市、浙江省湖州市、福建省南平市等，并明确浙江省丽水市、江西省抚州市继续深化试点，试点期限为2025—2027 年。2024 年8 月， 自然资源部发布《关于保护和永续利用自然资源扎实推进美丽中国建设的实施意见》，对健全生态产品价值实现机制提出具体举措。文件强调：要推行自然生态系统休养生息，增殖自然资本；加强自然资源资产产权保护，依托自然资源统一确权登记明确生态产品权责归属；探索自然资源资产综合收储、组合供应， 显化和实现生态产品价值；大力发展木本粮油，因地制宜发展林下经济；探索设立生态产业示范区，推进生态产业化和产业生态化。
（五）扎实推进碳达峰碳中和相关工作
习近平总书记在党的二十届三中全会第二次全体会议上强调，要扎实推进绿色低碳发展，持续开展碳达峰专项行动。2024 年，中国扎实推进碳达峰碳中和相关工作，实施节能降碳行动，加快构建碳定价体系，持续加强碳市场建设， 稳步推进碳排放双控制度体系建设相关工作，完善碳排放统计核算和碳足迹管理体系。
1. 大力实施节能降碳行动
2024 年5 月， 国务院专门印发《2024—2025 年节能降碳行动方案》，加大节能降碳工作推进力度，尽最大努力完成“十四五”节能约束性指标。方案围绕能源、工业、建筑、交通、公共机构、用能设备等重点领域和重点行业， 部署了节能降碳十大行动；从评价考核、节能审查、重点用能单位节能降碳管理、节能监察、统计核算等方面完善节能降碳管理机制，以制度标准、价格政策、资金支持、科技引领、市场化机制、全民行动等措施支撑任务完成。配套此文件，还印发了钢铁、炼油、合成氨、电解铝等7 个行业的专项行动方案。
党的二十届三中全会提出，加快规划建设新型能源体系，完善新能源消纳和调控政策措施，健全煤炭清洁高效利用机制。为此，国家发展改革委等部门印发《加快构建新型电力系统行动方案（2024—2027 年）》，制定《煤电低碳化改造建设行动方案（2024—2027 年）》。一方面，从不同角度提出在2024—2027 年重点开展的新型电力系统建设9 项专项行动，统筹推进新型电力系统协调发展；另一方面，推进存量煤电机组低碳化改造和新上煤电机组低碳化建设，在能源绿色低碳转型过程中更好发挥能源安全兜底保障作用。
2. 加快构建碳定价体系
党的二十届三中全会提出， 实施支持绿色低碳发展的价格政策，健全碳市场交易制度、温室气体自愿减排交易制度。
国务院颁布实施《碳排放权交易管理暂行条例》，首次以行政法规的形式明确了碳排放权市场交易制度。该条例立足“双碳”目标，系统规范了碳排放权交易各环节流程，明确了相关主体的职责分工，确定了基本制度框架，规定了交易覆盖范围、产品、主体、方式。生态环境部启动全国碳排放权交易市场第三个履约周期清缴配额工作，发布《关于做好2023、2024 年度发电行业全国碳排放权交易配额分配及清缴相关工作的通知》，并印发实施《2023、2024 年度全国碳排放权交易发电行业配额总量和分配方案》。优化配额分配和履约时间安排，引入了配额结转政策，以解决企业惜售配额、市场交易不活跃、配额缺口企业履约压力较大等问题。扎实推进碳排放权交易扩围的相关工作。生态环境部印发钢铁、水泥、电解铝等行业的企业温室气体排放核算与报告指南，明确不将上述排放纳入电力间接排放。强化碳排放数据质量管理，优化核算核查方法，组织开展了第三轮碳排放数据质量监督帮扶。启动全国温室气体自愿减排交易，并持续完善相关制度。国家认监委开展第一批温室气体自愿减排项目审定与减排量核查机构资质审批工作，发布第一批5 家审定与核查机构名单。处理好可再生能源绿色电力证书与自愿减排市场的衔接，为开展高质量的交易创造条件。中国已基本构建起由碳排放权交易市场和自愿减排交易市场构成的碳市场架构，碳市场不断发展完善。
3. 稳步推进碳排放双控制度体系建设
党的二十届三中全会提出建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制。为此，2024 年7 月， 国务院办公厅印发《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》，明确了实施碳排放双控制度的3 个阶段：2024—2025 年夯实基础能力； “十五五”时期在全国范围内实施碳排放双控制度；碳达峰后优化制度，强化总量控制。文件明确提出将碳排放指标及相关要求纳入国家规划，要求建立健全地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹等政策制度和管理机制，为加快形成减污降碳的激励约束机制创造条件。
各地加快碳排放双控制度的先行先试。例如，山西省人民政府办公厅印发《山西省加快构建碳排放双控制度体系实施方案》，内蒙古自治区人民政府办公厅出台《内蒙古自治区能耗双控向碳排放双控转变先行先试2024 年工作要点》《内蒙古自治区能耗双控向碳排放双控转变先行先试工作方案》，陕西省发展改革委印发《陕西省用能预算管理实施方案》，青海省发展改革委等部门联合印发《青海省“十四五”用能预算管理实施方案》。
4. 加快完善碳排放统计核算和碳足迹管理体系
党的二十届三中全会提出，构建碳排放统计核算体系、产品碳标识认证制度、产品碳足迹管理体系，实施支持绿色低碳发展的标准体系。
2024 年6 月，生态环境部等部门印发《关于建立碳足迹管理体系的实施方案》，从建立健全管理体系、构建工作格局、推动规则国际互信、加强能力建设4 个方面明确碳足迹管理工作目标和任务分工，从产品碳足迹着手，完善国内规则、促进国际衔接，建立统一规范的碳足迹管理体系。加快构建碳足迹管理体系，有利于促进生产生活方式绿色低碳转型，增进碳足迹管理工作国际交流和互信。基于此，生态环境部制定了《温室气体产品碳足迹量化要求和指南》（GB/ T 24067—2024），这是中国首个产品碳足迹核算国家标准。标准规定了碳足迹的研究范围、原则和量化方法等，规定了鉴定性评审、产品碳足迹声明和具体产品碳足迹标准框架等内容，为各方实施和应用标准提供充分指引，为统一产品碳足迹核算方法和开展产品碳足迹数据国际交流互认奠定了基础。
2024 年7 月， 国家发展改革委等部门印发《关于进一步强化碳达峰碳中和标准计量体系建设行动方案（2024— 2025 年）的通知》，推进“双碳”标准计量体系建设。该通知提出，到2025 年， 面向企业、项目、产品的“三位一体” 碳排放核算和评价标准体系基本形成， 关键领域碳计量技术取得重要突破，重点行业和产品能耗能效技术指标基本达到国际先进水平等主要目标；针对性部署实施“双碳”标准重点任务8 项、“双碳”计量重点任务8 项。
2024 年10 月， 国家发展改革委等部门印发《完善碳排放统计核算体系工作方案》，明确了两个阶段的工作目标， 从区域碳排放统计核算制度、重点行业领域碳排放核算机制、企业碳排放核算方法、项目碳排放和碳减排核算体系、碳足迹管理体系、国家温室气体排放因子数据库、先进技术应用和新型方法学研究、国际合作等方面推进工作，推动各层级、各领域、各行业提升碳排放统计核算能力水平，提高碳排放数据质量和时效性。
本文摘自《中国发展报告2025》（中国发展出版社2025 年10 月第1 版），题目为编者所加；本文由国务院发展研究中心资源与环境政策研究所牵头，高世楫、陈健鹏、俞敏、李维明、杨艳、韩雪、王红帅等参与写作。