林 超
精华速览：
经过长期努力，我国新能源汽车产业初步建立起全球领先优势，积累了宝贵的发展经验。“十五五”时期，汽车电动化智能化变革加快，全球汽车产业格局将深度调整，我国新能源汽车产业发展机遇和挑战并存。应明确新阶段新能源汽车发展战略总路，完善支持政策，提升技术竞争力，规范产业竞争秩序，完善产业配套体系，立足国内、面向全球，进一步巩固和扩大新能源汽车发展优势。
我国新能源汽车产业发展基础
经过长期努力特别是党的十八大以来，我国抓住汽车电动化智能化变革机遇，大力发展新能源汽车产业，取得了显著成就，积累了宝贵经验，为“十五五” 时期进一步推动新能源汽车产业高质量发展奠定了坚实基础。
（一）我国新能源汽车产业快速崛起壮大
在国家政策支持和引导下， 我国新能源汽车产业快速发展，产销规模持续增长，技术水平不断提升，配套体系逐步健全，企业竞争力显著增强，出口量快速增长，已初步建立起全球领先优势。一是产销规模全球领先。根据中国汽车工业协会、MarkLines 统计数据， 2012—2025 年，我国新能源汽车销量由1.28 万辆增长至1649 万辆，年均复合增速达74%，销量在全球占比超过70% ； 截至2025 年底， 我国新能源汽车保有量4397 万辆，全球占比超过50%。二是关键技术水平不断提高。动力电池设计、材料、工艺、设备等综合实力全球领先。智能化技术快速普及应用，新销售的新能源乘用车中有87% 搭载组合辅助驾驶功能，智能座舱功能已成为新车标配。三是产业配套体系逐步健全。根据中国汽车动力电池产业创新联盟等行业机构数据，我国动力电池装车量全球市场份额超过70%，正极、负极、隔膜、电解液等关键材料全球市场份额超过70%。累计建成充电基础设施超2000 万台、动力电池回收网点超1.5 万个。四是中国品牌企业竞争力显著增强。根据汽车企业财报数据，2025 年，我国有6 家企业进入全球新能源汽车销量前十位，比亚迪居首位；有6 家企业进入全球动力电池装车量前十名，宁德时代和比亚迪位居前两位、合计市场份额约56%。五是出口量快速增长。根据中国汽车工业协会数据，我国汽车出口规模长期保持在每年100 万辆左右，2021 年开始大幅增长， 2025 年达到709.8 万辆，年均增速超过50%，其中新能源汽车出口261.5 万辆、年均增速超过100%，我国已成为全球汽车和新能源汽车出口第一大国。
（二）我国新能源汽车产业发展形成的宝贵经验
一是前瞻规划， 不断完善政策体系。党的十八大以来，我国率先明确发展新能源汽车的国家战略，并接续制定面向2020 年和2035 年的新能源汽车产业发展规划，制定并实施了新能源汽车购置补贴、车辆购置税优惠、公共领域车辆电动化试点、新能源汽车下乡等一系列政策，持续支持产业发展。二是立足国情，发挥比较优势。我国是全球汽车产销大国，超大规模国内市场优势显著；拥有门类齐全、独立完整的工业体系和完备的生产制造能力，全产业链优势显著；制造业发展已积累了一定的电池技术，且电价便宜，新能源汽车发展具有电动化优势。三是尊重市场，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。由市场选择电动化技术路线，插电式混合动力与纯电动汽车共同驱动新能源汽车市场渗透率持续快速提高；对国企民企、内资外资、大中小微等各类企业一律平等， 让企业在市场竞争中实现优胜劣汰。四是开放合作，融入全球发展。我国放开了新能源汽车外资股比限制，落地了特斯拉上海储能超级工厂、雷克萨斯（上海）新能源公司等一批重大外资汽车项目。支持新能源汽车和动力电池企业拓展全球市场，产品已出口至泰国、菲律宾等东南亚地区和比利时、西班牙等欧洲地区。
“十五五”时期我国新能源汽车产业发展机遇和挑战并存
“十五五”时期是我国新能源汽车产业提质升级的关键时期，产业发展既面临全球电动化、智能化技术的加速变革、市场持续扩大、产业格局深刻调整的重大机遇，也存在产业基础仍有薄弱环节、“内卷式”竞争、外部打压遏制不断升级等挑战。
（一）重大机遇：全球新能源汽车产业将延续快速发展趋势
一是技术集中突破。电动化方面， 富锂锰基、高压镍锰酸锂、碳硅负极等材料，将显著提升动力电池能量密度； 固态电池正极和负极、固态电解液以及制备工艺等逐步成熟。智能化方面，大算力、大数据、大模型等的快速发展和车用芯片、操作系统等的迭代升级，将加速推动智能座舱和智能驾驶更加安全、可靠、高效，无人驾驶等高阶自动驾驶技术有望取得新的重大进展。未来5 年， 固态电池、无人驾驶将成为主要汽车大国和汽车企业竞争的关键领域。我国已在固态电池和无人驾驶技术研发方面实现与全球领先企业“并跑”，在半固态电池和组合辅助驾驶产业化应用方面处于“领跑”位置，具备持续巩固扩大技术竞争优势的条件。
二是市场高速增长。一方面，公开数据显示，新能源汽车在全生命周期的碳排放总量比传统燃油汽车低40% 以上，发展新能源汽车是全球绿色低碳转型需要。另一方面，电池成本持续下降和市场竞争更加充分，将推动新能源汽车的经济性进一步凸显，充电基础设施逐步完善、智能充电和车网互动技术快速发展将进一步优化新能源汽车充电体验，新能源汽车加速普及的条件日益成熟。国际能源署《2025 年全球电动汽车展望报告》预计，到2030 年全球新能源汽车保有量将达到2.5 亿辆、占全球汽车保有量的15%。而中国是全球新能源汽车市场增长的主要动力。国家信息中心预计，到2030 年我国新能源汽车销量将达到2000 万辆，占全部汽车销量的比重超过60%。
三是产业格局深度调整。随着新能源汽车技术更加成熟、市场加速普及， 我国新能源汽车加速崛起，冲击了欧、日、美主导的全球汽车产业格局。笔者根据MarkLines、EV-Volumes 等国际汽车销量数据库统计，从地区看，2019— 2025 年欧美日合计汽车销量由4248 万辆下降至3865 万辆， 汽车需求量持续减少，新能源汽车渗透率由2% 提升至15%、汽车电动化转型较慢，未来5 年欧美日若难以扭转此发展趋势，我国汽车和新能源汽车全球第一大国地位将更加稳固。从企业看，2019—2025 年，居于全球销量前四位的丰田、大众、通用、现代合计汽车销量由3527 万辆下降至3103 万辆，我国销量前四位的比亚迪、吉利、奇瑞、长安合计汽车销量由432 万辆增长至1391 万辆，呈现明显的“东升西降” 态势。未来5 年，传统跨国汽车企业面对汽车电动化变革将“不进则退”，全球汽车企业兼并重组将多发频发。
（二）风险挑战：能力短板、竞争环境更加复杂严峻
一是产业基础存在短板弱项。关键原材料资源对外依存度高可能增加产业链供应链风险。锂、钴、镍等资源是动力电池关键原材料，我国这三种金属消费的全球占比高，但资源储量相对不足。未来，随着新能源汽车产销量持续增长， 资源供应保障存在风险，保持产业链供应链稳定和推动产业高质量发展的难度增加。我国汽车高端芯片领域、操作系统内核仍主要依靠国外产品，标准认证体系由国外主导。智能化将是“十五五”期间全球汽车产业竞争的焦点，芯片和操作系统受制于人，将影响我国汽车智能化发展进程，尤其是自动驾驶领域的竞争。
二是产业结构性矛盾突出。企业数量多但具有全球竞争力的企业少。根据中国汽车工业协会数据，2025 年我国123 家有销量的汽车企业中，42 家销量小于10000 辆， 仅19 家销量超过50 万辆，前十家企业销量合计占比58%，集中度偏低；我国仅比亚迪、吉利两家企业进入全球汽车销量前十位，其中比亚迪位居第6 位，我国上市乘用车企业净利润总和不到1000 亿元，“内卷式”竞争不利于产业提质升级。近年来，我国汽车产业出现“价格战”等内卷式竞争。“内卷式”竞争既造成行业增量不增利， 也加剧了汽车零部件、经销商企业经营压力，还损害了汽车企业品牌形象和消费者利益。
三是外部环境复杂严峻。关税壁垒方面，欧盟、美国对我国汽车和新能源汽车加征高额关税，土耳其、巴西等也逐步增加对我国新能源汽车的进口关税。参照日韩汽车出口历程，随着我国新能源汽车出口进一步增加，可能会遭遇更多关税壁垒。技术壁垒方面，欧盟《电池与废电池法规》逐步加强对电池全生命周期的监管，将在2027 年全部生效， 未满足相关碳足迹要求的企业将被禁止进入欧盟市场。单边打压方面，美国通过《通胀削减法案》对新能源汽车的关键零部件产地、生产主体等进行限制， 将中国企业纳入不可靠实体清单；限制高端芯片出口，禁止进口和销售中国网联汽车。此外，我国新能源汽车出海还存在遭遇知识产权围堵的风险。
“十五五”时期推动新能源汽车产业高质量发展的政策建议
“十五五”期间，得益于已初步建立的新能源汽车领先优势和超大规模市场优势、全产业链竞争优势，我国新能源汽车产业有能力有条件把握好战略机遇， 积极应对风险挑战，持续推动产业高质量发展。
（一）明确产业发展的战略思路
“十五五”时期，我国新能源汽车产业发展思路是准确把握产业发展所处阶段，完善支持政策；着眼新能源汽车技术发展前沿，提升产业链竞争优势；将治理“内卷式”竞争与促进产业提质升级相结合，长短结合、系统施策；不断健全产业配套体系，进一步激发新能源汽车消费潜力；立足国内、面向全球， 推动新能源汽车领域的高水平开放合作。
（二）完善支持政策
一是落实优化现有促消费政策。落实好2026—2027 年新能源汽车车辆购置税“ 减半” 征收政策， 尽早明确2028—2030 年车辆购置税征收方案。研究明确汽车“以旧换新”补贴政策接续、优化和退出方案，稳定市场预期， 进一步支持和扩大新能源汽车消费。二是研究完善新能源汽车财税政策体系。加快建立新能源汽车和动力电池碳排放标准体系， 研究制定基于碳排放的更加适合新能源汽车的税收政策体系， 在保证税收稳定的同时推动产业高质量发展。
（三）提升技术竞争优势
以电动化、智能化为具体方向，重点关注未来一段时间产业竞争焦点和制高点，持续开展技术创新，提升核心竞争力。一是巩固电动化优势。巩固锂离子电池技术和产业优势， 加快发展固态电池等新一代电池技术， 确保我国在电动化领域拥有持续稳固的优势地位。二是锻造智能化新优势。推进汽车芯片和操作系统等关键技术的自主研发和应用， 探索构建“ 单车智能+ 车路云协同”的智能驾驶路径，积极推动智能驾驶有序发展。三是加强产业链协同创新。促进新能源汽车与新一代信息技术、人工智能、新材料、资源循环利用等技术融合发展，提升全产业链竞争优势。
（四）进一步规范产业竞争秩序
一是优化产业发展激励机制。实施更加强调产业发展质效的政策，强调标准引领产业升级的作用，引导企业更加关注技术实力、盈利水平、品牌价值等的提升；着力清理整治汽车市场准入壁垒、政府采购违法违规行为，规范地方政府招商引资行为。二是提高企业竞争力。推动汽车行业兼并重组，支持优势企业兼并落后企业，提高产业集中度； 把握全球汽车产业格局重塑契机，鼓励优势企业根据产业发展需要和自身实际积极参与全球汽车产业兼并重组，做强做优做大。
（五）完善产业配套体系
一是构建高质量充电基础设施体系。鼓励居住区加快推进固定车位充电基础设施应装尽装， 以公共停车场等为重点， 优化城市公共充电网络建设布局， 拓展国家高速公路网充电基础设施覆盖广度，加快推进快速充换电、大功率充电、智能有序充电、无线充电等应用。二是推动废旧动力电池高效回收利用。支持动力电池、整车、回收利用、报废机动车拆解等企业共建共享回收利用网络体系，加大对非法回收、倒卖和违规拆解废旧动力电池等行为的打击力度，促进废旧动力电池高效回收利用。
（六）开放合作
一是引导外资企业融入我国新能源汽车产业。鼓励外资企业通过建立研发中心等方式，深度融入我国新能源汽车产业链供应链体系， 分享我国新能源汽车发展成果。鼓励中外企业合作开发新产品、打造新品牌， 布局面向全球的新能源汽车研发和生产基地， 实现高水平开放合作和互利共赢。二是稳步有序开展新能源汽车海外布局。支持新能源汽车企业提升国际化经营能力， 完善全球重点区域销售服务网络， 扩大整车出口。加强新能源汽车企业“ 走出去” 统筹协调， 避免出现在少数国家集中扎堆投资和无序竞争问题。指导企业制定风险防范预案，有效防范海外投资面临的政治、经济、知识产权等风险。
作者单位：国家信息中心