李冰冰 程 杰 曲 玥
大规模高质量的托育服务建设对于我国生育率提升、人力资本积累和经济转型发展具有重要意义。2016年以来我国出生人口数量大幅下降，根据第七次人口普查数据，2020 年我国总和生育率仅为1.3， 处于极低水平，提高生育率已经成为迫切问题。我国当前家庭养育负担较重（洪秀敏等， 2020），不利于生育率提升， 完善的托育服务体系有助于降低生育和养育成本，稳定生育率。在当前劳动力减少、女性劳动参与率下降的背景下，托育服务还有助于增加女性就业，推动实现家庭—工作之间的平衡（ 和建花、蒋永萍， 2008），挖掘潜在劳动供给。此外，托育服务还有助于加强幼儿早期人力资本开发，提升未来人力资本水平，促进未来中国经济高质量发展转型。
“十四五”规划首次将婴幼儿托位数纳入规划目标，明确提出到2025年我国每千人口拥有0—3岁婴幼儿托位数从2020 年的1.8个增加到4.5个的供给目标。中国0—3岁托育服务进入关键发展时期，构建符合中国国情的托育服务体系任务迫在眉睫。那么，我国当前的托育服务状况如何，家庭对托育服务的需求如何，“十四五”规划设定的托位目标是否能够满足需求？本文利用国家卫生健康委员会《2019年全国人口与家庭动态监测调查》数据对以上问题进行分析，计算了我国0— 3岁儿童的入托率，分析了家庭对托育服务的需求特征，并根据“十四五”规划目标设置情况，测算了未来托育服务的供需缺口。
当前托育服务状况
本文使用的调查数据覆盖全国31个省（市、自治区）的6 万名15—49周岁的女性，调查内容包括被调查女性个人和家庭信息、子女信息、子女养育教育情况等。对数据分析发现， 2019年我国0—3岁以下儿童入托率仍然很低，入托需求集中在两岁以后，家庭入托费用负担偏高，入托意愿同时受到需求侧和供给侧影响，托育供给短板明显。
（一）我国0—3岁儿童实际入托率远低于OECD国家水平
这里将2019年12月调查时的最后一次幼儿园招生中（2 0 1 9 年9月）未满入园年龄条件的孩子（2 0 1 6 年9月以后出生）统称为0—3岁儿童，调查时他们的年龄范围为0—39个月（0-3.25岁）。调查样本中在这一年龄范围内的儿童共有11767名，其中仅有972名进入托育机构，入托比例为8.26%。其中，1.33%入托儿所，6.79% 入幼儿园，0.14%上学前班。
如果严格按照经济合作与发展组织（OECD）标准，仅统计调查时年龄为0 —36个月的儿童，那么这一口径下，2019 年我国0—3岁幼儿入托率仅为4.29%，远低于其他OECD国家。OECD国家3岁以下幼儿平均入托率达到35%，其中挪威、丹麦等北欧国家入托率达到50%以上，德国、英国、美国等入托率在30%—50%左右， 日本、韩国入托率2010年以来迅速提高，日本入托率从2010 年的18.9%提高到2017年的30%，韩国入托率从38.2%提高到56.3%。
我国幼儿入托率近年来均处于较低水平。根据原国家卫计委2016年十城市调查数据， 2016年我国0—3岁婴幼儿入托率为4.1%，即使根据最宽口径计算入托率也仅为5.55%（杨菊华，2018）。与2016年的调查结果相比，2019年的调查结果显示，近年来幼儿入托率并没有明显提升。
不同类型家庭0—3岁幼儿入托率有明显差异。城市地区的入托率为10.57%，高于乡村地区6.49%的比例。母亲受教育程度越高，入托率越高：母亲教育程度为大专及以上的， 入托率为10.75%；母亲教育水平为小学及以下的，入托率为6.04%。家庭收入水平越高，入托率越高：家庭人均收入在前40%的，入托率超过10%；家庭人均收入在最低20%的，入托率仅为4.77%。
（二）入托年龄集中在2岁以后
入托意愿呈现明显的年龄特征。调查时年龄在2岁以下的儿童入托率接近0%，2岁以后入托率逐渐提高，24—29个月、30—35个月、36—39个月月龄儿童入托率分别为4.06%、12.95%、40.82%。从已入托幼儿的实际入托年龄来看， 90.62%的入托幼儿实际入托年龄在24—36个月。对于未入托幼儿，当年龄超过24个月之后， 其母亲想将其送入托育机构的比例也大幅提高。孩子尚未入托但有入托意愿的母亲，在计划入托时间的选择上， 超过97%选择在孩子2岁以后送到托育机构。
2岁以下孩子的托育服务需求较低，很大程度上受到供给不足的影响。目前托育服务供给偏早教性质（杨雪燕等， 2 0 1 9），主要服务2岁以上儿童，对保育服务的供给不足， 甚至很多机构需要家长全程陪同，这样的托育服务并未减轻家庭照料负担，不能真正满足家庭对儿童保育、照护、保健等服务需求。西方福利国家公共托育服务体系覆盖年龄范围很广， 对2岁以下儿童的托管服务也较为完善，我国的托育服务供给层次还有待丰富和提升。
（三）入托费用占家庭收入比重偏高
入托家庭月入托费用占家庭月均收入比重约14%，收入较低家庭入托费用负担更高。入托幼儿每月入托育机构的费用均值为1163元，入托费用占其家庭月均收入的比重均值为14.57%。家庭收入越高，平均每月入托费用越高，但占家庭月均收入的比重越低：对于人均收入处于最低20%的家庭， 入托费用占家庭月均收入的27%；而对于人均收入处于最高20%的家庭，这一比例仅为9.67%。母亲受教育程度越高， 平均每月入托费用也越高，但占家庭月均收入的比重越低： 母亲学历为小学及以下的幼儿，平均每月入托费用占家庭月收入比重达到18.6%；而母亲学历为大学及以上的幼儿，平均每月入托费用占家庭月收入比重为12.6%。
西方福利国家政府对儿童托育的补贴很高。OECD国家家庭支付的入托费用占家庭净收入的比重为10%左右，在瑞典、挪威、德国等国家这一比重不到5%。并且很多国家托育机构费用对低收入家庭有优惠，如在瑞典，托育费用根据家长收入水平而不同，低收入家庭可以免费参加托育机构。构建普惠的公共托育服务体系极为重要，过高的托育服务价格不利于实现政策初衷。
（四）未入托原因供给侧与需求侧并存，入托需求受到供给侧抑制
31.65%的未入托幼儿母亲不想送孩子入托儿所，不想送的主要原因包括：孩子年龄太小、有人照看没必要送、收费太高（图1a）。3.59%的未入托幼儿母亲想现在就送托儿所，但没有送成的主要原因有四方面：孩子年龄太小家人不让送、孩子年龄太小机构不接受、距离太远/附近没有、收费太高（图1b）。
由此可见，未入托主要原因有两方面：一是孩子年龄太小或者家里有人照看；二是现有的供给不能满足需求，包括现有的托育机构不接受年龄太小的孩子、距离太远或附近没有托育机构、收费太高等。前者来自于需求侧，与家庭养育观念、社会文化等有关，后者则与我国当前托育供给不足有关。
受供给侧抑制，潜在入托需求尚未激发。根据有入托需求群体和未入托群体未来的入托计划，计算出各个年龄段群体的预期入托需求，发现预期入托需求较低。各年龄段群体即使到30—35个月龄的预期入托需求也仅为约33%，低于OECD 国家平均35%的实际入托率水平。较低的预期入托需求一定程度上受到长期供给侧短缺抑制的影响，家庭入托意愿尚未完全激发出来。大规模的普惠型公共托育服务建设有助于释放被供给侧抑制的托育需求， 同时也有助于引导需求侧养育观念的转变，进一步激发潜在托育服务需求。
（五）当前托育服务供给体系亟待健全
新中国成立后，我国曾建立起大规模的托育服务体系， 对当时的社会生产和经济建设起到了积极作用（李雨霏等， 2 0 1 9 ； 刘中一， 2 0 1 8 ）。但是，进入20世纪90年代以后， 随着市场经济发展和国有企业改革，国有企业逐步剥离社会职能，公共托育服务体系逐步解构，托育机构数量大幅度下降。以托儿所为例，随着体制转轨， 公有和集体托儿所逐步取消， 1991年我国托儿所数量9714所， 到2004年托儿所数量已经锐减至801所，此后虽然有缓慢增长，但仍然在低水平上徘徊。
当前托育服务市场发展滞后，供给短板明显。随着公有性质托儿所逐步取消，过去较长时期托育服务供给主体是幼儿园面向2—3岁幼儿的“托班”，但受制于学前教育政策的影响，2012年以来公办幼儿园和普惠性民办幼儿园陆续取消了“托班”，导致供给缺口加剧。2011年以来，3岁以下在园幼儿绝对数逐步下降，从2011年的152.73万人下降至2018 年的97.85万人，减少54.87万人，平均每年减少6.85万人。同时，3岁以下在园幼儿占3岁以下幼儿总数的比例（入园率） 从2012年的3.5%下降到2018年的2.0%。
“十四五”时期托育服务供需趋势判断及政策建议
根据调查数据计算得到的入托需求和“十四五”规划设置的托位目标，我们推算了“十四五”时期的托位供需缺口和发展趋势。
（一）“十四五”时期托育服务供需趋势判断
供给规模根据“十四五” 规划目标估算。2020年我国每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数1.8个，到2025年要达到4.5个的目标，为了实现这一目标， 需要每年保证每千人口托位数20%的增长率，则2021—2025 年每千人口的托位数供给分别为2.16、2.60、3.12、3.75、4.5 个。根据中国社会科学院人口与劳动经济研究所课题组对总人口的预测数据， 可以计算得到我国2025年前的托位供给数。
需求规模估算时考虑了两种方案下的入托需求率。第一种方案采用调查数据计算得到的各个年龄段预期入托需求率。第二种方案参照OECD国家情景，考虑到未来供给条件改善后入托意愿可能相应增加， 取OECD国家3岁以下幼儿平均入托率35%作为参考值。根据以上两种方案，结合中国社会科学院人口与劳动经济研究所课题组对2025年前中国0—3岁人口规模预测数据，计算不同年龄人口的入托需求人数，进而得到2025年前各年度的入托需求总规模。
如果按照方案1 计算， 2022—2025年全国3岁以下人口入托需求总规模分别为496万、517万、505万、492万人，在2023年及之前托育服务供不应求，在2024年供给可以满足需求并略过剩，2025年供给过剩144万。如果按照方案2计算， 那么我国0—3岁幼儿入托需求规模在2022—2025年将分别达到1352万、1355万、1323万、1291万人，2022—2025年的供需缺口或将分别有986万、914 万、793万、655万人。
综上，“十四五”时期我国托育服务供需格局将发生剧烈变化。当前我国0—3岁幼儿托位供给缺口约300万个，在“十四五”规划任务顺利推进情况下，预计2023—2024年实现供求平衡，但2025年托位供给过剩就将达到140万个。供给短板抑制了家庭托育服务需求，若以OECD国家平均入托率（35%）为目标，“十四五”期末供需缺口将达到650万个，弥补这一缺口需要将托位建设目标提高到每千人9.0个。
（二）政策建议
“十四五”时期托育服务体系建设要坚持需求主导和供给引导的原则，供给侧要做到规模扩张和质量提升并重，遵循幼儿发育和成长规律，激发家庭多元化需求，推动托育事业与托育市场协调发展。
一是增强高质量托育服务供给，注重供需匹配与合理布局。通过高质量托育供给激发家庭潜在托育需求。着重解决托育供给与需求不匹配矛盾， 充分评估未来家庭托育服务需求变化，既要加快托位建设， 合理布局托育机构，又要避免有效供给不足或供给过剩，防止托育公共资源闲置浪费。综合评估“三孩政策”的实际影响， 在科学的人口预测基础上，考虑托育需求的年龄结构特征以及家庭需求动态变化， 为未来托育供给建设和布局提供科学指导。
二是切实降低托育成本， 满足家庭多元化托育服务需求。托育服务发展应该从供给端和需求端两方面降低成本， 支持多种形式的托育机构发展，鼓励托育机构创新服务模式。针对供给端，通过税费减免、融资信贷支持、场地设施租赁优惠等普惠性政策，降低托育机构运营成本，慎重使用托位补贴、定向机构建设补贴等排他性政策，避免资源配置扭曲，营造公平竞争环境，促进托育服务市场健康发展。针对需求端，面向中低收入家庭发放育儿津贴或“育儿券”， 落实婴幼儿照护费用个人所得税专项附加扣除政策，住房保障政策、积分落户政策等适当向有3岁以下婴幼儿家庭倾斜。
三是遵循幼儿发育和成长规律，注重早期教育开发。托育服务体系建设不仅要解决“ 托” （ 照护） 的问题， 同样要重视“育”（教育）的功能。0—3岁幼儿处在快速变化的成长阶段，这一阶段教育投入的回报率最高。托育服务体系建设要坚持儿童优先原则，遵循幼儿发育和成长规律，针对0—1岁、2岁和3岁不同阶段的幼儿，提供差异化的托育服务。注重保育与早教相结合，将早期教育开发作为托育服务的重要内容，引入科学和先进的养育理念和课程体系，为下一代人力资本积累奠定良好基础。
四是加强育儿师资培训， 补齐人力资源短板。专业育儿师资队伍是托育服务体系的最大短板，预计“十四五”时期将存在较大缺口。托育服务体系建设有必要将专业育儿师资培训作为重要内容，通过职业教育、高等教育以及市场培训机构等多渠道发展壮大育儿师资队伍，注重人才储备，应对未来托育需求高峰，科学规划托育机构师幼配比。育儿师资培训要注重认知能力、非认知能力以及营养健康等方面内容，鼓励高校科研院所、专业机构研发高质量课程体系和培养方案，加强教育学、儿童心理学的基础科研，鼓励培训机构与托育机构合作，推动产学研结合。实施托育从业人员职业资格准入制度，完善从业人员薪酬激励制度。
五是整合各类社会资源， 加强政府、社区、社会与家庭协调合作。推动各级政府机关、事业单位、国有和集体企业、街道和社区等公共资源向社会开放，为单位职工和周边居民提供托育服务，鼓励社区日间照料中心拓展托育服务。营造良好的全社会托育氛围， 鼓励用人单位支持员工协调家庭与工作关系，合理使用工会经费用于员工托育服务。鼓励有条件的幼儿园招收2—3岁幼儿。推广托育行业意外保险项目，分散托育机构运营风险， 缓解家庭托育决策的安全疑虑。（参考文献略）
作者单位：中国社会科学院人口与劳动经济研究所