周竹君 郝晓燕
内容提要：
海南自由贸易港建设的一系列政策制度设计为当地粮食产业发展提供了重大机遇。建议海南省以自由贸易港建设为契机，在完善自由贸易港税收政策、建设粮食资源配置基地、提升粮食储备能力、促进产业提质增效、优化流通基础条件等方面优化政策扶持措施，保障粮食安全。
粮食安全是“国之大者”， 是国家安全的重要基础。习近平总书记指出，主产区、主销区、产销平衡区都有责任保面积、保产量，饭碗要一起端、责任要一起扛。
海南省作为我国重要的粮食主销省份之一，确保粮食安全是一项重要议题。
2018年4月，党中央决定支持海南全岛建设自由贸易试验区，支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设，分步骤、分阶段建立自由贸易港政策和制度体系。2020年6月，中共中央、国务院印发《海南自由贸易港建设总体方案》，要求到2025 年，初步建立以贸易自由便利和投资自由便利为重点的自由贸易港政策制度体系；到2035年，自由贸易港制度体系和运作模式更加成熟，成为我国开放型经济新高地；到本世纪中叶，全面建成具有较强国际影响力的高水平自由贸易港。
在高水平对外开放中保障粮食安全，对于正在建设自由贸易港的海南至关重要。本文通过对海南省粮食产业发展现状的梳理，结合自由贸易港建设制度政策设计，深入分析在自由贸易港建设背景下海南省未来保障粮食安全的主要思路，并据此提出相关措施建议。
海南省粮食产业发展现状
（一）挑战
1.粮食生产资源约束趋紧
《海南省第二次国土调查主要数据成果公报》和《海南省第三次国土调查主要数据成果公报》数据显示，海南省耕地面积从2009年的1094.64 万亩减少到2019年的730.37万亩，减少了364.27万亩，年均减少3.3%。近几年当地政府实行最严格的耕地保护制度， 加强种植用途管控，出台了防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的措施，耕地面积有所恢复。根据海南省自然资源和规划厅发布的海南省2023年度国土变更调查成果数据，全省耕地面积为494782.77公顷（合742.17万亩）。从种粮收益看，土地租金、农资、人工等重要粮食生产要素成本逐年上涨，但粮价上涨空间有限，粮食生产利润受到挤压。
2.省内粮食自给能力不足
受限于资源禀赋约束、地区发展的功能定位等因素，海南省粮食生产自给能力相对不足，需要通过跨省调入和进口等渠道补齐粮食消费缺口。海南省地方储备中相当一部分为异地代储。与此同时，随着居民生活水平改善、食物消费结构优化、营养健康需求升级，对肉蛋奶的需求不断扩大，玉米、豆粕等饲料粮需求也将随之增加。这种情况下，需要对粮食生产、储备、贸易结构及时进行调整，以满足相应的粮食消费需要。
3.粮食加工基础薄弱
从全国范围看，海南省粮食加工产业基础较为薄弱，多为中小型初级粮油加工企业， 缺少有竞争力和带动作用的粮食龙头企业。本地油脂加工产品精深加工不足、油料种类较少，基本停留在粗加工层面。饲料企业具有一定规模，淀粉企业、酒精企业及其他深加工企业尚没有形成规模化发展。总体看来，海南全省达到一定规模的粮食产业企业数量较少，企业整体实力相对薄弱。此外，储运、加工等产业链后端建设发展水平有待提高，目前海南本地饲料企业从内地购买原料进岛，粮食供应、储运和加工等全链条运行成本较高。
4.基础设施存在短板
一是仓储物流设施相对薄弱，口岸建设存在短板。海南大型集装箱泊位仍需进一步建设完善，口岸综合优势有待充分发挥。相关口岸设施、进境监管场地有待改造完善。
二是口岸基础设施不足制约了粮食储备、加工等产业链协调发展能力。目前从越南、泰国、巴基斯坦等国进口的大米以及从澳大利亚和法国进口的小麦、大麦等粮食多由广东黄埔、深圳、湛江、东莞、南沙等地口岸入境，仅有较小规模的进口粮食通过海南的洋浦口岸入境。用于储备入库的粮食主要从内陆省份采购。此外，东南亚地区的共建“一带一路”国家大部分港口物流基础设施较为落后，跨境货物运输时间长、交付成本高，粮食货物吞吐量较小，往返海南自贸港的相关航路运输能力提升困难。
（二）机遇
2025年底前海南省将启动全岛封关运作，这是我国加大对外开放的重要制度性安排， 将为海南省粮油产业发展带来重大机遇。自贸港专有政策产生的溢出效应对海南省推动粮油加工和贸易发展具有重要意义。
1.建设完善粮食流通基础设施
2022年以来，海南已新建改造10个储备粮库，粮食储备规模不断扩增。洋浦港已吸引中国储备粮管理集团有限公司、北京粮食集团有限责任公司等规模较大的粮油企业落户，联合打造以粮油储备、中转、粮油加工为主的现代化粮油产业集群。粮油产业集群项目建成后，将改变海南省没有专用粮油码头、泊位等级低及粮食仓储、加工基础设施不足等现状。此外，洋浦港正在推进建设10万吨级公共粮油码头，建成后将是海南首个公共专业粮油泊位，能够有效满足岛内粮油企业、“国际健康食品港”项目及相关装卸需求。完备的物流体系可为腹地贸易物资的运输和仓储提供便利条件，提高腹地企业产品进入国际市场的概率和效率（张释文等，2018）。目前，海南对企业进口自用的生产设备（基础设施建设、加工制造、检测维修、物流仓储等生产经营活动所需的设备等）均免征进口关税。
2.打通贸易通道，释放粮食贸易潜力
海南是我国面向东盟地区开放的“桥头堡”，战略支点地位凸显（朱声宝，2016）。《海南自由贸易港口岸建设“ 十四五” 规划（ 2 0 2 1 — 2025）》提出水运口岸建设规划、航空口岸建设规划、跨境电商物流和邮件快件监管中心建设规划三项重点任务。海南面向东南亚的外贸航线已覆盖泰国、柬埔寨、马来西亚、新加坡、缅甸、孟加拉国和印尼等共建“一带一路”国家。参照其他边境省份口岸的贸易份额和作用发挥，海南有较大的粮食贸易提升潜力。
自贸港建设背景下海南省保障粮食安全的思路与建议
海南省保障粮食安全要以自贸港建设为契机，发挥高水平对外开放的政策与制度优势，探索具有海南特色的发展模式与路径。在2025年底全面封关运行之前，研究制定符合国际先进经贸规则的授权事项清单，合理利用“一线放开、二线管住”政策优势，用好两个市场、两种资源，为海南粮食产业高质量发展提供新动能，实现粮食生产、储备、加工、流通等环节协同发展的产业新格局，强化海南在保障国家粮食安全中的作用。
（一）主要思路
1.利用离岛便利建立全球粮食交易平台，优化资源配置
建立以粮食交易为代表的农产品国际现货交易中心，发展大宗商品要素交易平台，是实现国家粮食安全战略目标、嵌入全球粮食价值链的重要一环。构建“面向东南亚、沟通内地”的粮食资源配置中心， 可切实掌握粮源，有效预防和对冲国际粮食供应链系统风险。为实现这一目标，更好发展货物中转贸易及其加工制造等产业，需要具备相应的配套条件和能力，提高粮食流通效率、交易效率，降低封关后物流成本；吸引龙头企业在海南开展大宗粮食交易和物流中转服务，完善粮源的线上线下交易、优化配置仓储资源等。
2.合理利用“一线放开、二线管住”政策空间，在“境内关外”形成粮食资源储备
建议把优化粮食税收和配额管理政策作为提高海南粮食供应能力的抓手。当前，洋浦保税港区内已先行试点经“一线”进出口原油、成品油、食糖不纳入关税配额总量管理， 进出“二线”按现行规定管理。参照这一做法，可在“境内关外”形成粮食资源储备。
3.开辟资源型农产品进口新路径，形成边境补给能力
海南具备建立资源型农产品国际现货交易保税区的基础条件，可吸引全球资源型农产品在保税区内开展期货交易的现货交割，提高进口农产品的现货定价权。将海南自贸港打造为通向东南亚地区的粮食物流节点，提供便利的贸易通道，提高航线沿途补给能力。从生产要素中转、商品市场拓展及第三方功能服务等方面，推动粮食、资本、技术、人才等各类要素开放流动，有效提升海南集聚配置全球高端要素的能力和国际价值链地位。
（二）措施建议
1 .建设粮食资源配置基地，推动粮食产业高水平开放
一是探索建立交易中心。争取“离岸”业务新突破，支持与国内外期货现货交易平台合作，在海南共同建设面向全球的粮食资源配置中心（离岸现货交易中心）。探索以自贸港特殊运行规则为基础，建设服务北部湾、粤港澳大湾区， 辐射东南亚地区的粮食交易中心。实行与国际接轨的粮食现货交易模式，构建符合市场需求的大宗商品场外交易市场， 提升现货交易平台服务实体经济能力，推动海南自贸港和粤港澳大湾区联动发展，逐步提高重要农产品定价话语权和影响力。
二是探索适用于自贸港的粮食特殊优惠政策。对从事粮食转口贸易和离岸贸易业务的企业实施具有国际竞争力的税收政策。研究适度放开海南粮食进口配额限制的可行性及合理数量，借鉴进口食糖的做法，扩大政策运用范围，对于岛内进口自用或以“两头在外”模式进行生产加工消耗的粮食，允许将不用于内销、作为加工原辅料的进口粮食，纳入“零关税”正面清单管理， 或实行配额外进口低税率管理。进口粮食若用于加工增值后转内销，仍沿用严格配额管理做法，并在压力测试中考虑评估加工增值后转销内地使用的粮食是否具备享受免征关税政策的可能性。
三是优化自贸港粮食交易环境。落实中国—东盟粮食安全合作联合声明，增进基于《区域全面经济伙伴关系协定》的农业贸易政策协同。依托综合保税区等功能区建设进口粮食保税储存中转基地。论证自贸港内其他口岸进境粮食的可行性。允许符合条件的企业动态调整保税仓库、出口监管仓等，开展粮食仓单融资业务可免于向海关提供担保。
2.提升粮食储备能力，形成充足资源储备
一是加强成品粮产能储备。研究建立粮食政府储备和企业储备相结合的保障体系， 吸引企业参与打造海南粮食加工、储藏、运输、交易等服务链。将粮食加工、流通等纳入鼓励类产业，可进一步降低企业所得税。在现有粮食应急加工能力基础上，以加工龙头企业为引领，建立成品粮产能储备，更好发挥企业作用。
二是强化粮食应急储备能力。创新粮食调节储备机制， 建立粮食进口调节库存，配置一定比例用于收储投放，发挥粮食储备的应急和调节能力， 稳定大宗商品供应链。在“境内关外”长期保持一定数量粮食库存，为国内粮食市场构筑“缓冲带”。
三是完善粮食公共服务功能。完善自贸港粮油仓储、中转物流、加工贸易、粮情监测等基础设施配套服务，提升口岸基础设施水平和综合服务效率，提高粮食回运通道能力， 为进口粮食保税加工、离岸贸易、应急调节等提供支撑。
3 .强化粮食流通能力建设，推动产业提质增效
一是提升自贸港粮油仓储物流体系。以洋浦国际航运枢纽建设为契机，将海南打造成为连接东盟的重要节点，提高进口通道衔接能力，建设完善西部陆海新通道的粮食物流通道。鼓励企业在海南建设粮食仓储和加工设施，对粮食仓库等储运基础设施给予相应的所得税优惠。
二是提升进口粮食流通监管能力。分析预判“封关”后粮食进口变化对检验检疫、市场监管、物流配送等环节的影响，做好相应压力测试和风险管理工作。联合海关等部门建立相应的粮食质量安全检验检疫及监管机制，加强公共卫生安全、生物安全、食品安全风险管控，完善粮食质量监管体系。
三是推进现代化粮食产业体系建设。支持海南与东盟共同培育重点农产品产业链，发展高新技术驱动的食品加工产业，依托落地洋浦的国际健康食品港产业园，推进精深加工产品多元化及副产物综合利用，引导粮食加工向医药、保健、食品等领域延伸。加快建设洋浦国际粮油产业园项目，用好现有加工增值政策，发展以各类农业粮食资源为原料的加工产业，拓展粮油产品增值空间，促进粮食产业向价值链中高端跃升。
（参考文献略）
【本文得到国家社会科学基金哲学社会科学领军人才项目《新时期保障我国粮食稳定供给研究》（项目编号： 22VRC137）支持】
作者单位：中国粮食研究培训中心
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