李玉涛 马德隆
内容提要：
本文通过对江苏、广东、云南三省收费公路的调研发现，早期建成的路网骨干项目面临收费集中到期，在失去统贷统还现金流基础的同时，管养资金不足又容易引发道路安全风险等问题；此外，现行收费标准和定价机制难以适应造价快速攀升、路网资源配置和综合治理的需要。基于地方收费公路的现实困难和需要，本文提出加快推进收费公路定价机制改革，建立收费政策定期评估调整机制和收费标准动态调整机制，加强收费期限与标准、价格与投资、降低物流成本与优化收费公路政策之间的联动协同。
收费期限和收费标准是收费公路定价机制的核心要素。通过2024年10月对江苏、广东、云南三省收费公路政策的调研，笔者发现，三省均制定了基于国家法律法规的本省收费公路期限和标准体系，对独立桥隧采取单独定价方式体现了基于成本差异的使用者付费定价原则，但基于现实情况存在延长收费期限、完善收费标准、调整政策定位的诉求。选择上述三省调研的主要原因是，江苏省经济发达，交通领域创新做法较多；广东省作为收费公路政策发源地，通车里程最长，收费到期问题突出； 云南省在西部地区具有典型性，面临财政收入不足、政府化债压力较大等问题，是国家加强政府投资项目管控的12个重点省份之一。
三省收费公路定价机制基本情况
（一）在国家法规基础上确定本地公路项目收费期限
收费期限方面，江苏、广东、云南三省都在严格执行《收费公路管理条例》相关规定。云南省按照“国家确定的中西部地区省份政府还贷公路不超过20年、经营性收费公路不超过30年”，广东省和江苏省按照“政府还贷公路不超过15年、经营性收费公路不超过25年”，分别设定收费期限。广东省高速公路收费期限以投资人公开招标确定为主，以单独核定为辅：投资人招标时， 收费期限作为竞争性条款；单独核定时，以项目资本金内部收益率达到合理收益率时的收费期限作为核定的收费期限。如果25年最长收费期限内项目资本金收益率无法达到合理收益率，则按25年核定。
为避免盲目通过项目改扩建换取延长收费期限的投资浪费现象，广东省出台了《广东省交通运输厅关于高速公路改扩建管理的办法》，规范了省内高速公路改扩建行为。2025 年发布的该办法明确年平均日交通量与设计通行能力之比达到80％（含80%）以上，且无直接可替代线路规划的；由于相关路网建设，将导致拟改扩建项目交通量急剧增长，现有公路明显不适应的；省级交通运输主管部门认定或省级及以上规划（建设计划）明确需实施改扩建的其他项目，应及时推进改扩建工作。。
（二）形成了桥隧与路段项目相对独立的收费标准体系
鉴于投资建设成本的差异，江苏、广东、云南三省对以独立的桥梁、隧道工程立项的高速公路项目实行单独定价、按次收费。
云南省自2020年起按照“一路一测、桥隧分开、还本付息、投资回报”原则，综合考虑全省经营性收费公路建设投资、贷款额、车流量和经营成本等因素制定收费标准： 高速公路普通路段基本费率不超过客车0.5元/车·公里、货车0.45元/车·公里，500米以上桥梁隧道基本费率不超过客车1.4元/车·公里、货车1.15元/车·公里。一级公路客货车基本费率不超过0.35元/ 车·公里。
广东省自2001年起执行统一车辆收费标准，四车道高速公路不超过0.45元/车·公里、六车道及以上高速公路不超过0.6元/车·公里；以独立桥梁、隧道工程立项的高速公路项目，基于造价、运营成本及预测交通量等因素测算单车通行成本，通过价格听证的方式确定收费标准。
江苏省2021年明确了主要根据单位投资分档确定收费标准的定价机制，包括高速公路新建项目、改扩建项目、跨江大桥和高速公路隧道四类。其中新建高速公路有0.45元/ 车·公里、0.50元/车·公里、0.55元/车·公里三个收费标准； 改扩建项目可根据投资造价， 在原有收费标准基础上提档定价，但最高不超过0.55元/ 车·公里；跨江大桥收费标准为20—40元/车次；长度1公里以上的高速公路隧道有3元/ 车·公里、4元/车·公里、4.5 元/车·公里三个收费标准。
此外，三省均按照国家相关规定，制定了高速公路差异化收费实施方案，积极落实开展差异化收费政策。
现行收费公路定价机制的主要问题
（一）早期建成的路网骨干项目面临收费集中到期问题
按照现在的收费期限规定，未来5—10年，江苏、广东、云南三省高速公路网中一批早期建成的项目将陆续面临收费到期的问题。
根据江苏、云南、广东三省交通运输厅数据，笔者梳理发现，2025年，江苏省将有16个收费公路路段到期，合计里程1367公里。2025年， 云南省的2条政府还贷公路即将收费到期，合计收费里程158.5公里；2030年，6条经营性公路将到期，合计收费里程512.4公里。2030年，广东省全省将有2905公里高速公路收费到期。这些收费公路项目车流量大，具有较好的财务效益，集中到期意味着统贷统还和区域统筹失去了现金流基础，大量新建路段面临较大资金压力。
此外，到期后的收费公路同时面临着经营和养护成本没有出处的问题。部分省份存在高速项目已到期停止收费， 但因管养资金没有出处，至今管养单位还没有移交的情况， 亟待明确后续处置办法。为了防止陆续到期的收费公路因停止收费引发地方债务风险、因管养资金不足引发道路安全风险等重大问题，一些地方通过改扩建等方式延缓收费到期时间，但是这样做使得车流量不高的项目出现资源浪费的问题。
此外，笔者在调研中还了解到很多因收费期限问题引致的公路建设投融资问题。例如，PPP新机制下项目特许经营期限上调至不超过40年，但因为受到现行《收费公路管理条例》对收费期上限规定的约束，PPP新机制在公路建设投资上的应用被限制。
（二）现行收费标准难以支撑高企的建设成本
《收费公路管理条例》规定“车辆通行费的收费标准， 应当根据公路的技术等级、投资总额、当地物价指数、偿还贷款或者有偿集资款的期限和收回投资的期限以及交通量等因素计算确定”。在实际执行中，收费定价机制的主要问题在于定价调整机制不灵活，在物价上涨的情况下，由于价格听证等程序复杂，一些地方没有及时对定价进行调整。尽管近年来全国高速公路建设、融资、管养等各项成本持续快速增长，但大多数地方车辆通行费收费标准基本维持在几十年前的水平，价格成本倒挂，无法覆盖融资和管养成本。
调研了解到，广东省高速公路收费定价机制形成于上世纪90年代，后续虽然不断完善，但是基本费率、定价模式等一直未做调整。近年来， 随着征地拆迁费用、建筑材料、工人工资以及公路建设、运营及管理养护成本持续快速增长，加上规划路网所在区域普遍桥隧比例大、建设难度高，新建高速公路工程平均造价上涨严重。中国公路学会2024年发布的研究报告显示，我国高速公路平均每公里年养护成本达85万元，全国高速公路系统年养护总支出约1460亿元。
（三）现行定价机制难以适应路网资源配置和综合治理需要
收费公路政策不仅是为高等级公路的建设和养护提供资金保障的筹融资工具，也应该成为重要的路网管理和资源配置工具。
早期建成的路网骨干路段未来1 0 年内到期停止收费，不仅会降低地方通行费收入， 也会对路网流量均衡、安全运行产生冲击。同时，根据项目收回投资并有合理回报的原则，按照项目单位造价分档确定收费标准， 新建路桥项目的收费标准将高于老项目。新老路段项目提供了几乎相同的服务，但收费标准却有较大差异，特别是相邻、平行等具有一定替代性的新老项目间收费标准难以统筹，不仅不利于路网流量的合理分布，而且极易引发争议。
对江苏的调研发现，随着跨江运输需求增长迅猛，部分过江通道如江阴大桥、苏通大桥常年处于饱和流量运行和拥堵状态，瓶颈制约十分突出， 由于过江通道无法实施原址扩容改造，迫切需要加快复线分流通道建设。新老项目的收费期限和收费标准存在差异的问题随之产生。路网形成早期投资建设的通道收费标准低、交通流量大、经济效益好，但收费期限临近到期。新建复线分流通道造价成本高，单独核定收费标准将高于老通道，分流作用难以充分发挥，老通道到期停止收费后，更大的价差将进一步削弱分流效果。
扩容改造是未来很长一段时间内我国高速公路建设的主要投资方向，且地方实践多采用“改扩建+复线”模式。复线建设能否形成有效投资， 越来越取决于收费定价制度的有效性，以平衡新老项目之间的交通流管理和财务效益。因此，现行收费公路定价机制改革需发挥使用者付费以促进有效投资的资源配置功能。总体上看，鉴于现行定价机制的缺陷，地方对延长收费期限、完善收费标准、调整政策定位的需求十分急迫。
推进收费公路定价机制改革的思考
随着早期建设的高速公路收费期限陆续到期，收费公路制度改革已进入“逆水行舟、不进则退”的关键历史节点， 建议紧紧围绕收费期限和收费标准，加快推进收费公路定价机制改革。
（一）重新界定公路收费的政策内涵
在新发展阶段，公路收费的政策内涵应与时俱进，调整基本定位，将通行费定价从单一筹融资功能转向资源配置和综合治理，并同运输结构调整、城市交通管理等政策相协同。建议收费公路的定价机制在补偿建设成本、养护成本的基础上，进一步探索拥堵成本定价，统筹解决车流分配和筹融资难题。
在一些纳入交通强国建设试点的高速公路复线项目统筹收费创新实践中，先行引入拥堵成本定价，统筹解决新建项目筹融资和交通流管理难题。
（二）重新审视收费期限和经营期限
建议重新审视对公路收费期限的限定，不再区分偿还建设债务本息收费和公路养护管理收费，将收取的车辆通行费统筹用于本地区政府收费公路的建设、债务偿还、养护管理及普通公路建设与养护管理。
经营性收费公路收费期限应与PPP新机制、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》中“原则上不超过40年，投资规模大、回报周期长的项目可以根据实际情况适当延长”的规定保持一致。可借鉴日本等国家公路收费期限延长的做法，把收费期限暂定到40年以上的收费年限。这样亦便于同我国特许经营制度的年限规定等相衔接。
（三）建立灵活弹性的收费标准
借鉴其他公共服务定调价机制，充分运用收费公路统计调查成果和联网收费数据等信息，完善收费公路定价机制， 建立收费政策定期评估调整机制和收费标准动态调整机制。随着公路用地和材料价格、施工难度的增长以及新增安全、智能等领域设备的投入，公路的造价和建设养护标准在不断提升。应根据建设成本和运营成本的变动情况动态调整收费期限和收费标准，确保其财务健康可持续。
在定价管理机制上可探索推动收费公路的政府定价向政府指导价的弹性定价机制转变，给予经营主体更多定价自主权。如政府确定一个基准，经营主体的具体收费标准可围绕基准在一定范围内上下浮动。
高速公路差异化收费机制是运用通行费价格杠杆来引导车流，以提高路网资源配置效率。允许收费主体根据区域经济发展、路网变化及交通流量流向等因素，灵活调整收费标准，以价格杠杆动态引导交通流量，实现路网流量的有效平衡。
（四）加强政策之间的联动
打好调整收费期限与收费标准的“组合拳”。在降低物流成本的同时，可选择“长期限、低费率”策略。加强价格政策与投资政策之间的协同。要通过使用者付费加强融资对投资的约束限制。充分发挥使用者付费的资源配置功能， 强化公路有效投资。协调降低物流成本与优化收费公路政策之间的关系。降低物流成本是相关部门出台差异化收费政策的初衷，但不应当作为实行差异化收费政策的主要目的。建议实行“有降有增” 的差异化收费政策，引导货车选择非高峰时段或路段错峰行驶，获得减少通行费支出、降低物流成本的效益，同时亦不牺牲公路运营企业的总体收入。
作者单位：中国宏观经济研究院综合运输研究所
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