徐 利 岳书旭
内容提要：
近年来，青海省大力推进碳达峰碳中和工作，打造国家清洁能源产业高地，推动重点领域节能降碳，以污染防治攻坚夯实绿色低碳发展基础，推进山水林田湖草沙冰保护和系统治理，构建生物多样性保护新格局。青海省在实践中形成了以“互联网+大数据”赋能污染物协同控制与生物多样性保护、统筹发展绿色电力与新质生产力、以生态保护补偿实践为引导筑牢生态屏障、以“人工适度干预+近自然恢复”为引领打造生态修复治理样板、以“中华水塔”保护为目标创新生态建设协同增效新模式等亮点。着眼未来，建议青海省进一步推动生态保护与产业发展协同，以战略性新兴产业的发展撬动产业结构优化升级，强化低碳转型与生态修复支撑，推进生态价值转化机制保障。
重要举措与成效
近年来，青海省采取一系列政策举措大力推进碳达峰碳中和，在实行山水林田湖草沙冰综合治理，筑牢生态环境保护屏障的同时，积极利用资源优势， 打造国家清洁能源产业高地， 以绿色能源发展撬动培育新质生产力，厚植绿色发展底色。
（一）打造国家清洁能源产业高地
一是完善制度设计。青海省人民政府与国家能源局联合印发了《青海打造国家清洁能源产业高地行动方案（2021- 2030年）》，明确了到2030年全省风电、光伏装机容量1亿千瓦以上，清洁能源装机超过1.4亿千瓦的目标。
二是推动清洁能源规模化发展。青海省已建成海南藏族自治州、海西蒙古族藏族自治州两个千万千瓦级清洁能源基地，入选国家大型风电光伏基地项目清单。推进绿电外送和技术创新，建成世界首个新能源远距离输送大通道—青豫特高压直流输电工程。
三是聚力“源网荷储”一体化发展。积极推进储能发展先行示范，以“揭榜挂帅”形式启动新型电化学储能、压缩空气储能、氢能和熔盐储热发电等新型储能示范项目建设。持续完善储能市场，建成国内首个共享储能市场化交易平台。
四是打造清洁能源配套产业链。先后出台《青海省新材料产业2025发展规划》《青海省促进新材料产业发展政策措施》等文件，加快构建锂电、金属合金、光电、光伏制造及电子信息等新材料产业体系， 打通多晶硅、单晶硅等上下游产业链，为打造清洁能源产业高地提供产业支撑。
（二）推动重点领域节能降碳
一是制定严格的能效约束政策。发布《青海省严格能效约束 推动重点领域节能降碳技术改造实施方案（2021— 2025年）》，明确了26个重点领域的节能降碳目标，坚决遏制“两高一低”项目盲目发展。印发《青海省工业领域碳达峰实施方案》，建立全省重点节能项目库，促进传统产业绿色低碳改造升级。
二是推动产业结构绿色低碳转型。印发《青海省推动工业绿色转型实施方案》， 明确盐湖资源综合利用、新能源、新材料、有色冶金、大数据等重点产业绿色转型方案，安排省级节能专项资金，支持钢铁、有色、建材、石化等重点领域的节能降碳技术改造，通过重点产业的绿色发展带动全省产业结构调整和转型升级。
三是促进农业绿色发展及减排增效。开展化肥农药减量行动试点工作，推进草田轮作、间作、套作等多种种植技术和自然烘干技术应用，减少耕地温室气体排放，提升饲草地固碳能力，加快老旧农机报废更新力度。
（三）以污染防治攻坚夯实绿色低碳发展基础
一是持续改善大气环境质量。制定《青海省空气质量持续改善行动计划实施方案》，主要目标是到2025年全省环境空气质量优良天数比例达到96.3%及以上，具体举措包括多污染物协同控制、清洁取暖改造和重点污染源治理等三大类。截至2024年底已安排资金40多亿元，聚焦燃煤、移动源、大气面源等领域，以PM2.5和臭氧协同控制为主线，强化多污染物协同控制。加快推进清洁取暖改造进程，实施北方地区清洁取暖、燃气锅炉低氮改造等项目，助推市州空气质量稳固改善。
二是多举措加大水生态治理保护。截至2024年底，累计安排中央和省级水污染防治资金90多亿元，实施160个重点生态治理项目，长江、黄河干流、澜沧江出省境断面平均水质保持在Ⅱ类及以上，湟水河出省境断面水质由2015年（基准年）的Ⅳ类提升为Ⅲ类。
三是强化土壤污染源头控制。突出重点区域、行业和污染物，对农用地、牧草地、建设用地实施分类、分区、分用途科学管控与治理，2024年受污染耕地安全利用率达到99.53%、超出国家目标6个百分点。
（四）推进山水林田湖草沙冰保护和系统治理
一是科学开展国土绿化扩绿提质增效。依托三江源、祁连山、三北防护林等重点生态工程，深入实施《青海省国土绿化巩固提升三年行动计划（2020—2022年）》，完成国土绿化1730.7万亩，全省森林覆盖率、草原综合植被盖度不断提高，沙化、荒漠化土地面积持续“双缩减”，环境承载力持续增强，人居环境明显改善。启动实施大规模国土绿化行动，2023年、2024年分别完成国土绿化任务454.72 万亩、624.82万亩，青海国土绿化工作在国家相应年度考核中连续两年获突出表彰。
二是提升生态系统稳定性和固碳能力。研究编制《青海省国土空间生态修复规划（2021—2035年）》《青海省生态系统碳汇能力巩固提升实施方案（2021—2030年）》， 进一步推进一体化保护修复， 增强生态系统质量和稳定性， 有效发挥森林、草原、湿地、土壤、冻土的固碳作用，提升生态系统碳汇增量。
三是加强大江大河治理。编制完成长江源通天河、湟水流域、青海湖流域、柴达木盆地东部等生态保护修复项目实施方案，并申请纳入中央重点生态保护修复资金项目储备库。
四是加大废旧矿山整治力度。全面完成三江源、祁连山自然保护区相关矿业权的退出和恢复治理，全力开展历史遗留废弃矿山治理工作。
（五）构建生物多样性保护新格局
一是建章立制。出台有关森林、草原、湿地、野生动植物保护、有害生物防控等方面的法律法规和政策文件。如青海省委办公厅、青海省人民政府办公厅印发了《关于进一步加强生物多样性保护的实施意见》等文件，使生物多样性保护和管理有法可依、有章可循。
二是完善生态保护网络。优化整合各类自然保护地、实施生态系统保护修复、高质量建设国家公园，全面加强珍稀濒危野生动植物及其栖息地保护。
三是实施野生动植物保护工程。建立了以野生动物园、植物园、野生动物救护繁育中心、种质资源库、国有林场等为依托的迁地保护体系，开展野外濒危物种拯救工程，濒危野生动植物种群得到有效保护和恢复。
四是将保险机制引入野生动物致害赔偿。青海省启动陆生野生动物造成人身财产损失保险赔偿试点工作，并成为全国首个赔付区域最广、赔偿类型最全面的省份。截至2024 年底，我国特有物种普氏原羚数量已由保护初期的不足300 只增加到3400余只；黑颈鹤种群数量为2600余只，较十年前增加1400余只；青海湖裸鲤蕴藏量恢复到12.75万吨。
创新与亮点
青海省作为生态保护与可再生能源发展的前沿地区， 创新性运用“ 互联网+ 大数据”赋能污染物控制与生物多样性保护，打造清洁供暖和生态监测平台。创新性推动绿色电力与算力转化，构建100% 清洁能源数据中心。通过生态补偿、人工修复和乡村振兴协同增效，形成了生态治理的独特亮点。
（一）以“互联网+大数据”赋能污染物协同控制与生物多样性保护
一是构建了“互联网+清洁供暖”模式。开发了三江源清洁供暖大数据分析及智能管控平台，做到广域感知、远程诊断与能效优化。
二是建成“青海生态之窗” 远程网络视频观测系统。实现了对自然保护区生态景观和物种多样性的实时监测全覆盖， 完善部门间共建共享机制，给生态保护装上“千里眼”“顺风耳”，成为向世界展示美丽中国建设成果的重要窗口。
三是建设全省生态环境监测大数据平台。初步实现了全省各类水资源、大气和噪声监测数据的统一管理和分析预警。探索建立重点行业挥发性有机物排放动态监管体系，为加强环境监管提供有力保障。
（二）统筹发展绿色电力与新质生产力
一是大力发展绿色算力产业。率先发布绿色算力地方标准，推进绿色电力向绿色算力转化。海东市河湟新区建成全国首个100%清洁能源可溯源绿色大数据中心，通过风、光、水清洁能源互补，保障数据中心100%清洁能源供应， 在“东数西算”背景下为全国一体化算力网赋能增绿。
二是加速构建向外输送绿电网络。近年来，青海电力事业发展态势迅猛，外送清洁能源通道不断扩容。截至2024 年底，青海省电力总装机突破7100万千瓦，清洁能源和新能源装机占比分别达94.6%和70%，在全国率先实现新能源装机和发电量占比“双主体”。2020—2024年全省累计外送电量1168.95亿千瓦时，其中新能源外送电量占比达56.37%。
三是逐步扩大绿色电力交易市场。2024年全省电力市场共组织完成绿电交易39.9亿千瓦时，其中省内绿电交易和省间绿电交易分别完成8.4亿千瓦时和31.5亿千瓦时。
（三）以生态保护补偿实践为引导，筑牢生态屏障
一是加强草原生态补偿。建立州县联动、部门横向协作的奖补工作机制，促进草原禁牧和草畜平衡制度落实，初步遏制草原退化态势。
二是将水环境质量与生态补偿力度挂钩。兼顾水源涵养和水资源管理，充分发挥流域生态保护补偿资金的引导作用，逐步提高省域内国家考核断面水质优良比例。
三是推进自然保护区矿业权退出补偿。比如，积极开展祁连山国家公园自然保护区矿业权退出补偿工作，截至2023年底恢复地质环境约4476公顷。
（四）以“人工适度干预+近自然恢复”为引领，打造生态修复治理样板
一是统筹自然恢复与人工修复。在青海省黄南藏族自治州河南蒙古族自治县克其合滩12万亩极度退化高寒草地开展修复治理以及精准管护，构建“一控二补三调” 的退化草地综合治理体系，生态、社会和经济效益明显。
二是加强生态保护与治理关键技术研发。探索开展三江源“黑土山”退化草地生态系统修复、祁连山天然草地保护、高寒矿区生态修复技术示范研究。
三是推动区域生态修复应用示范。设立祁连山黑河流域河源区生态保护修复试点，对石棉矿山部分斑秃地域进行补植后围栏封育管护，消除导致自然退化的人为因素，让人工修复为自然恢复创造条件。在河道整治中模拟自然生态系统的结构种植树苗， 解决祁连山“山碎、林退、水减、田瘠、湖缩”等问题。
（五）以“中华水塔”保护为目标，创新生态建设协同增效新模式
一是依托国家公园体系创建生态旅游特色品牌。全省国家公园面积占自然保护地总面积的75.85%，通过科考研学、雪豹等珍稀物种观察项目，打造具有高原特色和国际影响力的旅游目的地。
二是推动土壤污染防治与生态农牧业协同增效。强化重金属污染源头管控，提升土壤环境质量，培育特色农畜产业，建成牦牛、藏羊原产地可追溯体系，打造绿色有机农畜产品输出地。
三是探索生态保护与乡村振兴相互促进的生态绿色发展新路。截至2024年底，青海省设置了草原、森林、湿地等生态护林员岗位8.94万个。其中，三江源国家公园实施“一户一岗”模式，1.7万名牧民由草原利用者转变为生态守护者和获益者，对促进当地就业发挥了积极作用。
困难与挑战
（一）高质量绿色发展与高水平保护的关系有待理顺
一是用水矛盾突出。地方经济社会发展带来青海省水资源刚性需求增长，但由于生态基流保障、黄河灌区用水保障等相关要求，之于青海而言， 流域剩余用水指标空间不大， 流域内一批民生改善、生态保护等相关水利项目难以立项。
二是沙漠化治理与产业发展协同潜力有待开发。现有沙化土地封禁保护区生态制度下，相关区域的新能源建设开发受限，影响光伏园区促进沙化植被恢复，即“光进沙退” 的生态效能发挥，也制约了电力供应绿色转型。
三是盐湖资源开发与保护之间存在矛盾。青海省盐湖资源得天独厚，但水资源和能源消耗大、盐湖综合资源开发能力不足的中小企业占比较高， 盐湖开采区生态环境修复和保护任务较重。
（二）产业转型升级基础薄弱
一是低碳转型的技术支撑不足。传统产业仍处于价值链中低端，科技创新基础和能力薄弱，在推动传统产业绿色化、智能化和高端化转型过程中， 面临技术改造和设备更新瓶颈。
二是“双碳”人才基础薄弱。部分行业和领域业务人员“双碳”知识储备不足，人才培养体系尚不完善，领军人才和高技能人才缺乏，亟待改善。
三是产业规模不足、关联度低。产业发展资源依赖性较强，多数企业在产业关键领域及关键环节研发投入不多，产业链较短。战略性新兴产业规模、产业发展关联度、协同性需要提升，产业集聚效应尚未真正形成。
（三）生态本底脆弱与生态保护战略需求矛盾突出
一是青海省生态系统高度复杂脆弱。三江源地处高海拔寒冷地区，高寒草甸、湿地等生态系统均表现出特有的复杂性和脆弱性，存在水土流失、土地荒漠化、草地退化等问题。青海省委、青海省人民政府2023 年印发的《青海省加快打造全国乃至国际生态文明高地总体规划》提到，青藏高原气候暖湿化趋势愈发明显，近60年青海省气温增幅超过全国平均水平1.5倍，“亚洲水塔”加速液化和失衡，江河源区冰川已退缩15%—20%。自然生态本底特征致使生态修复“硬骨头”多， 保护修复难度大、成本高。
二是随着生态保护提标升级，生态人工修复任务逐步加重。绿色有机农畜产品产地环境治理要求不断提高，但高海拔分散地区垃圾、污水收集处理方式和运营管理模式尚不能满足实际需求。青海湖流域新生生态环境问题凸显，生态环境质量反弹风险依然存在。
三是生态保护与建设成效不稳固。在生态本底脆弱和极端气候事件频发条件下， 加之资源依赖型传统产业低级化规模化扩张，致使部分生态保护重点区域生态修复成效不稳定，因而进一步加剧了生态修复难度。同时，高寒草甸等不同类型草原退化成因复杂， 草原治理基础研究不足，草原修复项目方案编制面临诸多困难，生态修复方案落地实践也遇到不少挑战，保护与建设成效有待提高。
（四）生态保护与修复资金投入与需求缺口较大
一是生态保护补偿经费不足。地方政府用于生态保护补偿的经费有限，且主要依靠中央财政转移支付，市场化投入不足，难以满足日益增长的生态保护需求。
二是相关生态保护类补贴政策及分配方法有待完善。由于新增户、分户等原因，部分牧户未纳入政策补贴范围，有的地方不得不将综合补贴资金按户在全村平均分配，降低了每户补贴标准，影响了生态补偿政策实施效果。
三是生态保护修复配套政策和保障机制有待完善。草原禁牧配套政策还不完善，牧民退出后，本人和其子女缺乏稳定的转产就业渠道，有的不得不重返原居住地放牧，重操旧业。社会资本对参与生态保护修复的收益和政策预期不稳， 多元化投入机制有待完善。
政策建议
（一）推动生态保护与产业发展协同
一是强化分区分类保护治理。落实精准分区、灵活施策的差异化举措，转变“一刀切”模式，统筹防沙治沙、沙地造林育草与产业发展，积极探索“光伏+治沙+产业”发展模式，加强光伏产业园区的生态效能评估，推动零碳产业园区建设。根据细颗粒物和污染物区域、季节性传输特征，强化分区分时分类、差异化、精细化协同管控。
二是完善流域内水资源统筹保障与发展规划。考虑到青海省产业“四地”建设要求， 与时俱进完善流域内用水规划，调整生产和生活用水等相关指标，推动青海水利工程项目谋划与可行性研究，切实解决工程性和生活性缺水难题。
三是制定完善盐湖资源开发利用和保护总体规划。规范盐湖资源开发利用秩序，加强盐湖资源和周边地区生态环境保护和监管，坚守生态保护底线和红线，逐步关停盐湖资源开采技术差、对生态破坏大的开采企业，不断提高盐湖资源综合开发利用效率，推动盐湖资源的绿色可持续开发。
（二）以战略性新兴产业发展撬动产业结构优化升级
一是提升产业链竞争力。加快实施锂电、光伏光热制造等产业集群培育工程， 推动新能源、新材料、盐湖资源综合利用产业向高质化、高端化发展，通过内抓培育、外抓招商，力争重大延链补链项目落地建设，不断增强产业发展后劲。
二是加快重点地区和园区循环化改造。鼓励工业园区、企业和数据中心等，利用可再生能源，促进建成绿色工业园区、绿色企业、绿色数据中心等，构建低消耗、低排放、高效率、高产出的循环产业集群。
三是依托风电、光伏项目基地打造绿氢产业基地。完善氢能产业链及上下游协同发展政策体系，强化政策激励效果，引导企业加大研发力度，以合理的价格激励机制促进氢能应用场景不断扩大。
（三）强化低碳转型与生态修复支撑
一是加大绿色技术研发力度。政府层面应保障绿色低碳技术研发投入，加快成熟绿色技术示范、推广和应用。引导高碳重点行业加快推进低碳重大科技联合攻关。加大科研创新平台建设，大力发展熔盐储热技术、碳捕集储存利用等绿色技术，着力解决高寒高海拔地区生态环境治理技术和设备等关键问题。激励企业加大绿色技术研发和使用推广积极性，推动科技成果转化应用。
二是完善促进绿色公平转型政策。新能源是青海省突出的资源优势，出实招打通新能源出省大通道，优化新能源价格形成机制，完善储能激励政策，建立健全绿色能源消费促进机制，将新能源资源优势真正变为竞争优势。考虑牧民分户等因素，进一步完善草原禁牧的后续就业配套与补贴政策。因地制宜，科学设定影响因素指标与权重，进一步深化研究并完善生态保护补偿类相关支持政策，最大限度发挥好政策在加强生态保护、改善民生、引导支持当地经济发展的最大公约数作用。
三是加大人力资本开发力度。鼓励以人才柔性引进、人员外聘等方式，吸引科研、金融、国际合作、碳资产管理等各类优秀人才向青海汇聚，为青海高质量发展贡献才智。设立专门机构长期研究、从事碳市场、碳资产管理等相关领域工作，为更好融入国内和国际碳市场提供有力支持和保障。
（四）推进生态价值转化机制建设
一是建立生态产品价值核算体系。支持开展森林、草原、湿地、土壤、冻土、盐碱土等碳汇本底调查、碳储量评估、潜力分析等工作，在遵循普遍规律前提下，研究建立体现青海资源特点的生态产品价值核算方法。
二是建设多元化的生态保护修复投入机制。推动湿地、碳汇、水权等生态权益交易市场建设，指导开展生态碳汇价值实现长效机制探索试点研究，多渠道吸引社会资本进入生态领域，促进生态保护修复与相关产业融合发展。
三是完善生态产品认证和质量追溯机制。结合打造绿色有机农畜产品输出地，建立健全绿色有机生态产品认证和溯源机制，积极培育新的绿色经济增长点，促进构建生态保护与农畜产业发展新模式。
（注：本文数据除已标注来源的，均由青海省相关职能部门提供；本文仅代表作者个人观点）
作者单位：财政部国际财金合作司；国家应对气候变化战略研究和国际合作中心
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