◇ 赵 峥
精华速览：
经过四十余年的高速城镇化，我国城市发展已全面迈入存量提质的下半场。2026 年5 月，国务院印发《城市更新“十五五”规划》。立足“十五五”时期新型城镇化与城市更新规划的战略部署，需要统筹经济效益、社会效益、安全效益， 推动城市更新从碎片化改造转向全域统筹、从工程建设转向系统治理、从短期整治转向长效运营，全面激活城市存量空间活力与内生发展动能。
城市是否也会衰老？ 答案是肯定的。但城市不同于一般生命体，它可以通过持续更新实现永续迭代。纵观全球城镇化发展脉络，城市建设普遍经历外延扩张、增量建设向内涵提质的迭代跃迁。经过四十余年的高速城镇化，我国城市发展已全面迈入存量提质的下半场。2026 年5 月， 国务院印发《城市更新“十五五”规划》，立足新发展阶段、紧扣高质量发展主题，对新时代城市更新工作进行系统部署，明确了产业动能培育、人居环境提质、安全韧性筑牢、历史文脉传承、绿色低碳转型、治理效能提升六大核心任务，同步完善投融资、土地利用、技术标准、实施机制等配套支撑体系。这意味着，城市更新已从碎片化的民生整治工程，升级为统筹经济转型、民生改善、生态优化、文化传承、安全保障与基层治理的战略性制度安排， 成为“十五五”时期建设现代化人民城市的核心抓手。
如何让城市在存量时代常新？需要准确把握城市更新的转型逻辑，厘清城市更新的时代必然性、现实问题与实践路径，构建系统化、长效化、可持续的城市更新体系。
城市更新是从增量扩张到存量提质的必然选择
城市是中国式现代化建设的核心空间载体，是集聚产业要素、承载人口活动、保障民生福祉的战略枢纽。长期以来，我国依托土地、人口和资本红利， 以增量开发为主要路径， 快速完成了城市空间拓展与城镇化跨越， 取得了举世瞩目的建设成就。但粗放式发展的长期延续，也累积了空间错配、设施老化、财政结构单一等深层矛盾。进入新阶段， 人口结构、物理载体、经济模式等核心变量发生根本性变革， 多重矛盾交织叠加，倒逼城市发展模式深度重构。在此背景下，城市更新不是可做可不做的“选修课”，而是一道绕不过去的“必答题”。
（一）适配人口结构迭代，以更新重塑人本宜居城市空间
城市空间的本质是服务人的生产生活，人口结构变迁是驱动空间优化的底层逻辑。我国传统规划建设体系依托人口持续增长、青年人口净流入的预判构建，形成了重规模拓展、轻品质提升的格局。当前，这一基础预设已发生系统性逆转。据国家统计局2025 年数据， 我国总人口连续第八年自然负增长，全年净减少339 万人，60 周岁及以上老年人口占比升至23.0%，人口老龄化进程持续加快。人口空间格局总体呈现总量收缩、年龄结构老化、集聚分化特征， 部分三四线城市已面临人口达峰甚至收缩。
人口结构的深刻变革，催生两类空间供需矛盾。一方面，老旧城区适老化配套短板凸显。二十世纪八九十年代批量建成的多层砖混住宅，普遍缺失电梯、无障碍通道和就近养老设施，随着原居住群体陆续步入老年，“出行难、康养难、社交难”情况凸显。另一方面，老城品质配套难以适配青年群体和新市民需求。青年群体往往更加关注居住品质、智慧配套和社交空间，但一些老旧片区因车位紧缺、充电桩缺位、管网老化、绿地不足，引留青年人才困难，造成当地人口外流，影响当地消费扩容及产业发展。
高质量城市更新是适配人口结构迭代、补齐民生短板、激活老城活力的核心抓手。通过精准化空间改造、功能补位、品质升级，既能系统性完善适老化、康养化配套体系，保障老年群体安居宜居，筑牢民生保障底线；又能精准补齐青年群体、新市民亟需的便民服务、智慧配套、生态休闲设施，持续增强城市人口承载力与人才吸引力。依托人本导向的存量更新，推动城市空间供给逻辑从“适配规模扩张”向“服务人本宜居” 全面转型，持续提升城市包容性与宜居度， 为现代化人民城市建设夯实民生根基。
（二）补齐设施老化短板，以更新筑牢城市安全韧性底座
城市建筑、市政管网、公共设施具有固定生命周期，存量设施的运维迭代能力，直接决定城市安全韧性水平与人居品质。我国二十世纪九十年代至二十一世纪初集中建设的一批城市设施， 受当时建设理念、技术标准、成本管控约束，存在建设标准、配套体系、运维管护等方面的局限，目前已进入功能衰退、隐患累积的集中老化周期。
从城市安全运行维度来看，老旧地下管线、高层老旧建筑是当前城市安全的薄弱环节。老旧供排水、燃气、热力管网长期缺乏系统性检修、修复与更新，管壁锈蚀、管线渗漏、功能失效等问题普遍存在， 不仅造成水资源、能源资源的低效损耗，更易在极端降雨、高温冰冻等恶劣天气下诱发城市内涝、路面塌陷、燃气泄漏等安全事故。大量早期高层住宅存在外墙保温层风化脱落、电梯等特种设备超期服役、消防管网锈蚀失压、消防通道挤占堵塞等隐患， 防灾避险、应急处置能力不足。此类隐蔽性、累积性安全隐患常态化潜伏于城市运行体系中，一旦遭遇灾害冲击，极易引发连锁次生风险，击穿城市安全底线。
高质量城市更新是守护城市公共安全、提升城市综合韧性的抢救性、基础性工程。通过对老旧管网、老旧建筑、公共安全设施开展系统性排查、结构加固、功能改造与迭代升级，能够从源头化解存量设施安全隐患，补齐城市防灾减灾、应急避险、风险抵御短板，系统性提升城市抗风险、快恢复、可适配的综合韧性。这既是守住公共安全红线、保障群众安居乐业的底线要求，也为城市永续安全运行筑牢了硬件屏障。
（三）倒逼发展模式转型，以更新激活城市存量内生动能
长期以来，我国城市发展形成了以土地增量开发、土地出让收益为核心的增长模式，地方政府通过城郊土地收储、基础设施配套、土地市场化出让获取收益、撬动社会融资，为城市基建升级、公共服务供给提供了核心资金支撑，快速推动了城市硬件设施跨越式发展。近年来在我国房地产市场供需格局调整、“房住不炒”长效机制落地等因素作用下， 土地增量开发的增长空间全面收窄，依赖土地财政、外延扩张的传统城市发展模式难以为继。
财政部2025 年统计数据显示，全国国有土地使用权出让收入已连续四年下滑，当年同比降幅达14.7%，地方政府性基金预算收入同比下降8.2%，地方增量土地收益持续收缩。与此同时，城市设施运维、民生保障、生态治理、公共服务等刚性财政支出逐年攀升，地方财政收支紧平衡态势持续加剧。部分地区远郊新城土地流拍、产业空置、资源低效利用等问题凸显，增量开发边际效益持续递减，粗放式外延扩张的发展路径遭遇瓶颈。
一些城市核心区大量旧厂房、低效仓储、城中村占据优质区位，但利用强度偏低、产业附加值偏弱。高质量城市更新通过系统腾退低效业态、盘活存量资源，精准导入科创研发、数字经济、文化创意等优质业态，能够持续提升单位土地产出效率与持续税收贡献，推动城市收益模式从一次性土地出让红利， 转向长期性产业增值、人才集聚、品质溢价、消费提振的复合红利。这一过程推动地方政府转型，优化财政收入结构，有效突破发展瓶颈，培育长效内生增长动能。
城市更新应重点关注的现实问题
近年来，各地深入贯彻落实国家战略部署，统筹推进老旧小区、老旧厂区、老旧街区、城中村“三区一村”改造， 取得阶段性成效。住房城乡建设部数据显示，“十四五” 时期， 各地累计改造了城镇老旧小区24 万多个，惠及居民群众约1.1 亿人，电梯加装、管网更新、适老化改造等民生工程落地见效；同时， 各地积极盘活工业遗存、闲置楼宇，培育形成文创街区、科创园区等发展新增长点，上海、广州、深圳、成都等先行地区率先出台地方性城市更新条例，在土地混合利用、审批流程再造、多元主体参与、存量资产盘活等方面积累了可复制、可推广的制度经验。总体来看， 城市更新在稳投资、扩内需、惠民生、保安全、传文脉、提品质、促转型方面的综合效益持续释放。但对照《城市更新“十五五”规划》要求，当前城市更新工作仍存在一些需要重点关注的现实问题。
（一）技术标准体系与存量场景存在适配差距，精准更新与安全提质能力有待提升
当前城市更新过程中适配存量场景的常态化体检机制、差异化技术标准体系尚未完全建立，精细化、靶向化更新支撑能力不足。从前期谋划来看，部分地区“先体检、后更新”的落实程度不一，城市体检的前置约束性、指导性有待增强，项目谋划多依赖经验研判，缺乏对片区安全隐患、设施病害、人口结构、公共服务、生态文脉等问题的全方位、深层次摸排，项目储备精准度不足， 重复改造、无效投入、资源浪费等现象时有发生，靶向补齐城市发展短板的效果有待提升。
从技术管控层面来看，现有建筑消防、日照间距、绿地配比等强制性标准均适配净地新建场景， 针对老旧街区、历史街巷、城中村等存量片区的弹性管控机制尚在探索。由于老城固有街巷肌理、建筑尺度、用地边界形成客观空间局限，无法完全达到新建工程规范标准，部分地区审核验收仍沿用新建标准， 性能化设计、等效安全替代等柔性管控模式的应用范围有限，智慧监测、局部加固、应急补防等补偿性技术措施的推广力度不足。刚性标准与存量场景的适配差距， 导致部分低成本、便民化的小微更新、院落整治、功能修补项目推进受阻，与有机微更新的政策导向存在偏差。
（二）投融资体系尚不健全，多元可持续的资金循环机制有待理顺
城市更新兼具公共公益属性与市场经营属性，普遍具有前期投入大、建设周期长、回本速度慢、公益板块占比高、综合收益多元化的特征，与市场化资本短期逐利、稳健避险的投资逻辑存在结构性差异。当前部分市场化更新项目经营性盈利空间狭窄，老旧小区整治、管网更新、生态修复、公共服务配套等纯公益性项目对财政资金的依赖度较高。一方面，地方土地财政持续承压、专项债额度较少、财政收支矛盾突出，政府全额兜底的传统投入模式面临可持续性压力；另一方面，传统银行信贷产品主要适配短周期新建地产项目，适配城市更新长周期、微盈利、重运营特征的专属金融产品供给不足，保险、养老等低成本长线资本的准入渠道、合作模式尚处于探索阶段。
同时， 城市更新REITs（ 不动产投资信托基金）、资产证券化等资本化退出工具落地门槛较高、试点范围有限、申报条件较为严格，大量具备稳定租金收益的存量更新项目难以实现资产盘活与资本退出，社会资本投、融、管、退完整闭环尚未有效打通， 市场主体参与意愿有待提升。资金约束仍是制约成片系统更新、持续迭代更新的重要瓶颈。
（三）存量土地制度约束较为突出， 空间复合利用与立体开发效能有待提升
现行土地规划、权属管理与激励制度成型于增量开发阶段，与存量时代产城融合、立体开发、高效集约的更新需求存在适配差距，存量空间资源价值有待进一步释放。从平面用地管控来看， 传统单一用地性质、刚性功能分区的管控模式对存量产业空间的业态兼容形成一定限制，老旧工业厂区、低效产业用地灵活适配研发孵化、中试服务、人才配套、产住研融合等新业态、新模式的制度通道不够顺畅，产业转型成本偏高、空间活力不足。
从立体空间盘活来看，我国地上、地表、地下分层确权、登记、流转制度尚在完善， 地铁上盖物业、地下商业街、综合管廊等立体设施权属界定不够清晰，独立不动产登记的办理存在障碍，抵押融资、市场化流转与资本化盘活的操作路径不够明确， 部分优质立体存量资产处于闲置或低效利用状态， 高密度城市集约开发、复合增效的潜力有待进一步挖掘。从激励机制来看， 市场主体参与公益性配套建设、历史风貌保护、老城提质更新的激励政策体系尚不完善，容积率奖励、指标倾斜、异地流转等机制的实际落地效果有限， 历史风貌街区因无法就地扩容， 利益平衡机制不够健全， 社会力量参与公益性、保护性城市更新的主动性有待激发。
（四）基层治理机制仍需完善，多元主体协同参与格局有待形成
当前城市更新仍以政府主导推进为主，市场化主体、社会组织、居民群众的协同参与机制尚在培育，多主体共建共治共享的治理格局有待成熟，更新过程的民生性、包容性、持续性有待增强。从风险防控来看，部分连片改造项目前期社会稳定风险评估的深度不足，对原住民居住习惯、就业结构、生活诉求的摸排不够细致，回迁安置、过渡期保障、就业帮扶等配套举措的完善程度不一， 粗放改造、简单搬迁等现象仍有发生， 对原有社区肌理与熟人社会可能产生一定影响。
从社会发展的角度来看，片区提质升级后租金上涨、业态迭代，低收入群体、基层从业者、青年创业者可能面临新的适应压力。保障性租赁住房配建落实与要求存在差距，便民基础业态的留存力度不足，城市业态多样性与包容性有待增强，城市“烟火气”和“人情味” 的维系面临一定挑战。从构建协同共治长效机制的要求来看，公众参与渠道较为分散、阶段性特征明显，覆盖项目立项、方案设计、施工建设、长效运维的全周期参与体系尚未形成，社区规划师、专家智库赋能机制的常态化程度不高， 邻里分歧、改造争议的协商化解机制有待完善。
构建适配新阶段的高质量城市更新实施体系
城市更新不是一场轰轰烈烈的推倒重来，而是一场静水深流的制度重构与空间再生。立足“十五五”时期新型城镇化与城市更新规划的战略部署，需要彻底跳出传统大拆大建的工程化改造思维， 构建系统化更新体系， 统筹经济效益、社会效益、安全效益， 推动城市更新从碎片化改造转向全域统筹、从工程建设转向系统治理、从短期整治转向长效运营，全面激活城市存量空间活力与内生发展动能。
（一）以城市体检为先导，完善精准适配的技术标准体系
健全常态化城市体检前置机制。严格落实国家“先体检后更新、先评估后实施”的要求，将城市体检作为城市更新项目立项、储备、实施的法定前置程序。全面拓展体检评估维度， 既聚焦建筑安全、设施病害、管网隐患等物理空间短板， 也系统研判人口结构变迁、公共服务缺口、文脉保护不足等深层次结构性问题，建立动态更新、分类分级、全域覆盖的城市更新项目储备库。根据城市体检情况， 实行差异化更新策略。老龄化群体集中片区重点推进适老化改造、无障碍建设、养老医疗配套提质；新市民、青年人集聚片区重点补齐保障性租赁住房、普惠托育、智慧便民、休闲游憩配套短板；老旧产业片区重点推进空间提质、业态转型、科创赋能； 历史风貌片区重点聚焦肌理保护、文脉活化、风貌修复， 从源头杜绝盲目改造、重复建设、无效投入， 全面提升城市更新的精准性、针对性和实效性。
优化弹性技术管控标准，推行底线安全与等效适配机制。加快城市基础设施生命线安全工程建设，严守建筑结构安全、消防安全、防灾减灾、公共安全四大底线，坚决守住城市运行和群众居住安全红线。针对老旧街区、历史街巷、城中村、老旧院落等存量更新特殊场景， 推动实施性能化设计、等效安全替代、差异化管控模式。针对受客观空间条件限制、无法完全达到新建规范的更新项目， 通过增设微型消防站点、智慧消防预警系统、应急疏散通道、局部结构加固、智能化监测等补偿性技术措施，实现整体安全性能等效达标。
（二）创新投融资机制，构建多元共担的资金循环链条
搭建政府引导、市场主导、社会参与的投融资新格局。强化财政资金杠杆撬动功能， 统筹设立省市两级城市更新专项引导基金， 精准对接保险、养老等长期稳健资本； 优化专项债、政策性贷款使用范围， 重点向老旧小区改造、管网更新、安全韧性提升等公益性项目倾斜， 降低融资成本。稳步扩容城市更新REITs、资产证券化试点，优先支持具备稳定现金流的科创园区、保障性租赁住房、便民商业等项目开展资本化运作，打通社会资本投、融、管、退全链条。
严格落实片区综合更新要求，打破单一项目自求平衡局限。以完整街区、功能单元为核算单元，将高收益产业楼宇与低收益老旧小区整治、公共空间提质打包联动，以经营性收益反哺公益性投入。建立片区价值增值留存机制，将更新带来的土地增值、税收增量适度留存，专项用于后续运维与迭代，形成自我投入、自我增值、长效循环的经济平衡模式，持续激发社会资本深度参与的积极性。
（三）深化土地制度改革，释放存量空间复合利用潜力
适配产住研融合发展趋势，打破单一用地性质束缚。坚守实体经济底线， 深化新型产业用地改革，允许老旧工业厂区在符合规划前提下适度兼容研发办公、企业孵化、人才公寓等复合业态， 降低产业转型成本，推动老旧工业区向科创高地转型，因地制宜发展新质生产力，提升城市产业创新活力。
加快完善空间分层供应制度。细化地上、地表、地下分层建设用地使用权管理规则，落地立体化不动产登记体系， 明确地铁上盖物业、地下商业街、综合管廊的独立产权认定标准，实现立体空间资产可确权、可抵押、可流转，破解立体开发融资难题，释放高密度城市集约利用潜力。
完善规划激励机制。对市场主体主动配建养老托育设施、无障碍空间、口袋公园、保障性租赁住房，依规给予容积率奖励和规划指标倾斜；针对历史文化街区等无法就地扩容的地块，推行市域异地开发权转移制度，允许结余指标跨区域流转，平衡历史保护与市场开发利益，调动社会力量参与公益更新的积极性。
（四）坚守民生底线，构建多主体协同参与机制
加强社会稳定风险评估。针对大规模连片改造项目，全面摸排居民居住现状、收入结构与就业需求，精准制定回迁安置、过渡期保障、就业帮扶等配套举措，坚决杜绝盲目大拆大建和强制易地搬迁。
健全包容缓冲机制。严格落实成片更新项目保障性租赁住房配建要求，定向安置原住民与新市民；对国企统租改造房源设定合理租金涨幅上限，稳定居住成本；划定专属临街便民商铺，低价保留生鲜零售、养老托育等基础业态， 维系城市业态多样性与阶层包容性，留住城市烟火气息。
完善全流程公众参与机制。构建贯穿立项、设计、施工、运维全周期的参与体系，常态化推行社区规划师制度， 搭建居民、街道、企业、专家多元协商平台，高效化解电梯加装、车位规划等邻里分歧。以更新为契机规范业主自治机制，提升专业化物业服务，同步推进空间改造与基层治理升级，推动社区从政府兜底管理向居民自主运维、多元协同共治转型，实现空间更新与治理现代化双向赋能。
作者为国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所综合研究室主任、研究员
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