刘 康
内容提要：
随着我国对外开放水平不断提高，沿边陆路口岸作为“一带一路”六大经济走廊的关键节点作用日益显著。本文在研究政策性金融支持沿边陆路口岸通道经济和产业经济发展逻辑的基础上，从地缘政治、基础设施和服务体系、发展规划、项目和主体四个角度分析沿边陆路口岸发展面临的挑战，进而提出强化“政银企”合作、规划先行、关注重点口岸重点项目、推动产业发展、设计综合性金融支持方案等建议。
2024年中央经济工作会议指出，“扩大高水平对外开放”，“推动高质量共建‘一带一路’走深走实”。随着共建“一带一路”的深入推进， 广西、云南、西藏、新疆、甘肃、内蒙古、黑龙江、吉林和辽宁九个沿边省区日渐成为我国高水平对外开放、深度融入和推动世界经济发展的战略前沿。沿边陆路口岸则是“一带一路”六大经济走廊的重要枢纽，是对外经贸往来和要素流动的桥梁，直接或间接联通西亚、中东、欧洲、非洲、大洋洲等超60个发展中国家和地区。沿边陆路口岸经济的高质量发展是深入推进共建“一带一路” 的重要内容。沿边陆路口岸的区位优势和资源禀赋，形成了“通道经济”和“产业经济”协同的独特口岸经济发展模式。
政策性金融是现代金融体系的重要组成部分，以服务国家重大战略和重点领域为宗旨，对贯彻党和国家重大决策部署、落实重要政策举措、实现政府发展目标和经济逆周期调节具有不可替代的作用。政策性金融有效放大了国家信用的融资作用，以发行政策性金融债为主要资金来源，主动管理负债端的成本、期限和规模，为重大项目、重点领域提供大额、长期、稳定、低成本的融资和优质高效的金融服务。沿边陆路口岸经济发展，一方面依托通道经济所需的综合交通体系、市政、仓储物流、国门通道等基础设施，另一方面依托产业经济不同发展阶段涉及的能源、园区道路、管廊、供排水、厂房等产业配套基础设施。基础设施项目存在投资规模大、周期长、收益较低等短板，部分项目难以实现融资自平衡， 是商业性金融支持意愿低的领域。因此， 政策性金融能较好满足基础设施类项目的融资需求，是沿边陆路口岸经济发展的重要基础。
政策性金融强化通道经济和振兴产业经济的支持逻辑
政策性金融重点支持沿边陆路口岸的通道经济和产业经济发展的重点领域，与商业性金融支持领域形成互补互促（见图1）。
（一）强化通道经济基础功能
沿边陆路口岸承担货物进出口以及劳动力、技术、资金等资源要素流动的贸易通道功能。沿边陆路口岸与载体城市的发展休戚与共，载体城市基础设施、连接内陆的综合交通体系是贸易通道功能发挥的关键，直接影响货物通关效率、跨境结算、要素集聚、服务体系完善、综合物流网互联互通等功能。
政策性金融为沿边陆路口岸通道经济发展所必需的基础设施提供长期、大规模、低成本的融资，并与地方政府、市场主体形成合力，深度参与通道经济整体规划和构建。一是强化口岸贸易通关功能。在境内关外、边民互市、保税区等特殊贸易政策区，重点支持口岸国门的货运通道、口岸公路、能源、大型检验检疫货场和监管货仓等传统基础设施建设，以及通信基站、数据中心等新型基础设施改扩建和提质升级， 并支持通关设施、检验检疫设备、智能识别系统等口岸设施设备更新，提升口岸整体运行效能和过货查验能力。二是加强与内陆的联通功能，重点支持沿边高速和国道、高等级铁路等综合交通基础设施新建改扩建，在具备良好贸易条件的口岸支持重点物流枢纽、冷链仓储等综合物流体系建设。三是夯实载体城市要素承载功能。载体城市的高质量发展有利于集聚贸易中的各类资源要素，并促进载体城市进一步发展，要重点支持城市路网、地下综合管廊、供排水、保障房等传统市政基础设施提质增效，以及通信、算力、数据中心等新型基础设施新建改扩建。
（二）激发产业经济发展动能
沿边陆路口岸产业经济发展是在通道经济发展的基础上，充分结合地理区位优势、资源要素禀赋进行的口岸经济模式升级，要构建具有比较优势的产业体系，遵循“产业导入—产业聚集—产业升级”的发展路径，为口岸经济发展提供持久动能。
政策性金融根据职能定位，为产业发展的不同阶段提供所需的融资和金融服务。一是通过规划合作贷款、前期贷款等特色金融产品，重点支持产业导入阶段的工程设备采购、勘探、可研论证等前期工程。二是在产业聚集阶段，重点支持产业园区规划建设、用地集中连片和“三通一平”， 以及园区标准厂房、能源、管网、路网、垃圾污水处理设施等产业基础设施。三是在产业升级阶段，重点支持精深加工、冷链仓储等核心产业环节延伸所需的基础设施建设，并支持关联产业横向拓展的融资需求。
沿边陆路口岸经济发展面临多重挑战
（一）地缘政治不确定性制约通道经济发展
与我国接壤的国家在贸易政策、营商环境、法治体系等方面有较大差异。个别国家受西方资本主义势力影响较大，缺乏经贸合作的基础。地缘政治不确定性对沿边陆路口岸通道经济发展也造成了一定影响。
（二）基础设施和服务体系滞后制约产业经济发展
我国沿边陆路口岸过去较为依赖贸易通道功能，产业发展起步晚，基础设施和服务体系滞后。一是产业基础设施投资面临较大的外部不确定性，缺乏系统性规划，市场主体投资意愿弱。二是缺乏配套产业服务体系，沿边口岸载体城市产业发展水平滞后，难以吸引生产性服务主体落地。三是支持产业发展所需的货运通道、路网、能源、保障房等传统基础设施，以及新能源充电桩、数据中心、工业互联网、信息通讯基站等新型基础设施建设普遍较为滞后。四是货物通关、检验检疫、来华务工审批等环节流程不够简洁， 智能化水平不高， 整体通关效率较低；教育、医疗、养老等公共服务体系有待完善。
（三）通道经济与产业经济协同发展不足
一是部分口岸仅承担国门通道作用，有效通行时间有限，受自然环境和资源禀赋约束大，不具备发展产业经济的条件。二是口岸贸易通道、产业园区等功能区划缺乏整体规划，两者联结不紧密，通道经济的发展难以有效支持产业经济。三是口岸及载体城市与产业资源主产区、区域中心城市联结不紧密，缺乏高效的物流体系， 对产业经济发展难以形成有效支撑。
（四）项目和主体难以达到政策性金融支持条件
政策性金融支持的主要形式为“保本微利”的信贷融资，在政策导向的前提下， 兼顾项目收益稳定性、流动性和安全性等目标，并关注项目抵质押担保条件、偿债覆盖率等评估指标。但一方面，部分口岸和载体城市的基础设施项目存在回报率低、不确定性大的问题。比如部分口岸基础设施建设难度大，导致项目投资额大、周期长，回报率低；载体城市经济发展滞后，财政资金向口岸经济发展倾斜力度有限；受地缘政治影响，投资收益不确定性大。另一方面，项目主体综合实力弱，难以达到准入门槛。比如沿边陆路口岸项目开发主体多为区县级国企，综合实力较弱，现金流、市场化经营管理能力有限；产业主体多以东部劳动密集型转移产业、进口资源落地加工产业等为主，综合实力相对较弱，且产业发展基础条件不充分。
政策性金融赋能沿边陆路口岸经济高质量发展的建议
政策性金融要发挥“融资+ 融智+ 融制” 优势， 强化“政银企”合作机制，规划先行、明确主次、整体统筹，通过综合性金融方案支持沿边陆路口岸经济高质量发展。
（一）强化“政银企”合作机制
深化省级有关部门和口岸城市地方政府、政策性金融机构、重点企业三方合作机制。一是三方共商共建共享口岸经济发展重大项目信息库， 及时动态调整项目信息，主动了解重点客户的项目融资需求，对接重点项目并纳入年度评审落地项目清单。二是针对重点口岸，建立“政银企”工作专班，厘清口岸和载体城市区位优势、要素禀赋、产业基础条件、潜在可盘活资源等，明确需重点攻关的口岸经济发展梗阻，制定科学的工作计划和任务时序清单。三是推动三方干部挂职交流机制，建立项目对接桥梁纽带，发挥“融制” 作用，主动向口岸所在地方政府和企业宣介政策性金融支持政策。
（二）规划先行，深度参与口岸经济布局和项目策划
一是发挥政策性金融“融智”优势，为地方经济社会发展“十五五”规划提供智力支持，将通道经济与产业经济发展紧密结合。二是因地制宜分类施策，针对口岸经济发展所处不同阶段，针对性配置“融资”资源。三是积极参与载体城市和口岸基础设施提质增效、口岸产业体系发展的整体布局，如帮助地方政府和融资主体的项目谋划、倒排项目开工时序和重点任务顺序等。
（三）关注重点口岸重点项目，以点带链扩网
优先支持重点口岸和载体城市的重大基础设施项目建设，并由点带链横向支持辐射范围内的口岸，以口岸链拉动地区经济网协同发展。一是重点支持口岸及载体城市的沿边高速和国道、货运通道、城市路网等交通基础设施改扩建，形成辐射范围内的边境口岸互联互通格局。二是支持分布式光伏、分散式风电等能源基础设施，以及城市供排水管网和污水厂网、电网、通讯等新型城市基础设施的新建改扩建，同时推进“三大工程”建设。三是支持口岸城市现代设施农业、高标准农田、农业装备产业园等农业农村基础设施建设，促进乡村振兴与口岸经济协同发展。
（四）立足主责主业，助力口岸产业发展
重点支持具备资源禀赋、区位优势、通道经济基础良好等产业发展条件的沿边陆路口岸，推动产业基础设施建设和提质升级。一是以沿边产业园区为抓手，重点支持标准化厂房、园区通道、电网等园区基础设施建设。二是以自由贸易试验区、“境内关外”、边民互市等特殊政策区为支撑，支持智慧物流枢纽、冷链仓储、信息科技等产业链延伸拓展。三是支持重点口岸产业升级，通过“研发贷款”“规划贷款”等多样化金融产品，在产业聚集的基础上服务产业升级。支持基于沿边陆路口岸特色产业进行口岸文旅、康养等产业横向拓展，以及高标准农田、现代设施农业等特色农业主产区向上游延伸的基础设施提质升级。
（五）着眼区域整体开发，设计综合性金融支持方案
口岸和载体城市的基础设施项目可以依托区域和产业整体发展带来的综合收益以实现融资平衡，因此要引入综合实力较强的主体，以重点口岸整体区域开发为着眼点设计综合性金融支持方案。一是推动综合实力强的央企、省属国企与州市级国企成立合资项目主体。对口岸项目进行系统性统筹规划，推进重点口岸区域整体开发，将区域内不同收益属性、不同业务分类的项目“打包打捆”“肥瘦搭配”，并按照政策性金融、商业性金融的范畴分类分级，根据开发时序的不同形成不同阶段的项目集合，在口岸区域整体层面实现资金平衡。二是争取差异化政策支持，补充多元化融资来源。积极争取中央预算内投资、省级和州市级补助资金、地方政府专项债等财政性资金支持， 将专项债用作口岸基础设施开发项目资本金， 争取国家级和省级投资基金支持口岸重点基础设施、产业基础设施，以及高原特色农业和现代物流等项目。三是加强同业合作，形成金融同业“一盘棋”。推动不同类型金融机构共同支持口岸区域整体开发，根据重点口岸整体区域开发的不同业务性质项目集合，发挥政策性金融撬动作用，组建银行服务团，通过贷款拼盘、银团贷款等合作形式，分类分时支持，将口岸整体的收益作为自由现金流还款来源。
作者单位：国家开发银行云南省分行
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