刘云中
内容提要：
东北是我国重要的工业和农业基地，在全国战略全局中的定位十分重要，具有维护国家国防安全、粮食安全、生态安全、能源安全、产业安全的战略作用。东北振兴战略实施二十多年来，在诸多方面取得重要成效。本文对东北地区经济长期发展逻辑变化进行梳理，总结推进东北振兴战略取得的重要成效及宝贵经验，提出新时代推动东北全面振兴新突破要从战略支撑、内外联通、区域协调、产业优势、央企布局、民企高质量发展等方面着手。
2003年10月，中共中央、国务院印发《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，标志着东北地区等老工业基地振兴战略正式启动实施。2007年国务院批复同意的《东北地区振兴规划》，确定的规划范围包括辽宁省、吉林省、黑龙江省和内蒙古自治区呼伦贝尔市、兴安盟、通辽市、赤峰市和锡林郭勒盟（蒙东地区），土地面积145万平方公里，占全国的15.1% ，地理意义上相当于广义概念的东北地区；狭义范围指的是通常所说的东北三省，土地面积78.7万平方公里，占全国的8.2%。鉴于数据收集整理情况， 本文讨论的东北地区经济社会数据主要是指东北三省，但对于政策和措施的讨论面向整个东北地区规划范围。
东北地区经济长期发展逻辑变化使得东北振兴任务艰巨
改革开放之初，东北地区的经济发展水平较为靠前， 甚至略微领先东南沿海地区。根据中经网数据库收录数据， 1978年，辽宁、吉林、黑龙江人均GDP分别为680元、381元、546元；东南沿海的广东、浙江、江苏人均GDP分别为337元、330元、997元。2003年东北振兴战略启动之时，辽宁、吉林、黑龙江人均GDP水平分别为14041元、7925元、9464元；而广东、浙江、江苏三省人均GDP水平分别为17940元、20200元、16700元，东北地区的经济发展水平已明显落后于东南沿海地区。鉴于东北地区的发展水平已然落后，而且面临较大困境，中央提出东北地区等老工业基地振兴战略。东北地区的经济发展水平从20世纪80年代的略微领先到东北振兴战略提出之时的相对落后，对这一问题的分析起点在于，东北地区20世纪80年代获得略微领先的经济发展水平的长期逻辑能否继续成立。
东北地区经济产业结构具有“战时、战备、赶超”特征。近代东北地区工业的发展根植于当时的国际环境，历史上受俄、日的影响非常大，经济依附明显，具有典型的殖民地工业特征。鸦片战争之后， 中俄、中日签订了一系列不平等条约，俄日等帝国主义由此大肆掠夺东北的资源，强行在东北地区植入资本主义生产方式，开采矿山、修筑铁路、投资设厂，对东北的产业及经济发展产生了重大影响。尤其是在二战期间， 东北地区的经济产业发展被日本本土战略高度支配，东北地区沦为日本达到战争目的的工具，无论是其企业的管控方式还是产业结构都是畸形的。
新中国成立后，东北地区是国家重点发展的工业基地， 大量资金投入东北支持其工业化建设，如“一五”期间， 全国共安排156个重点建设项目，东北地区占57项，其中辽宁24项，吉林省11项，黑龙江22项，投资额占全部投资总额的37.3% ，并围绕这57个重点项目建设了上千个配套项目。这些项目以重工业为主，主要有石油、钢铁、机械和化学工业等，冀望在较短的时间内建成相对完整的工业体系。虽然到1957年，东北地区已经基本建成体系较为完整、规模较大的重化工业基地，但其“赶超”特征也很明显。1952— 1978年，东北地区工业产值增长了10多倍，为全国各地区提供了大量的资源和工业产品， 承担了支援全国建设的重任， 成为全国最大的重工业基地。
东北地区经济发展存在严重的资源依赖。东北地区自然资源丰富，煤炭、石油、油页岩、石墨、白云石、滑石、铁、锰等矿产资源储量在全国占有重要地位。丰富的矿藏在为重工业的发展提供优越资源条件的同时，也使东北地区成为严重依赖矿产资源的区域，走上了资源依赖型的工业化道路，形成了鲜明的资源指向型产业结构，长期以来，主要产业都是以机械、石化、冶金、化工、煤炭等为代表的重化工业。
东北地区这种由国际势力以不平等方式植入又以“战时、战备、赶超”为导向的重工业超前发展模式，显然不再具有可持续性。随着1978年我国实行改革开放政策，国际经济秩序发生巨大变化，原来具有优势的东北亚地区的国际势力不再处于优势地位，以“战时、战备、赶超”为导向的重工业体系不再具备竞争优势， 到20世纪90年代后期，东北的矿产资源经过多年开采，也不再具有资源储量和开采成本优势，东北地区的长期发展逻辑发生根本性变化，不得不寻求新的发展路径。
东北地区的发展转变和探索充满着不确定性。正如著名经济学家、哈佛大学教授格莱泽在其2005年论文中所论述的，一个地区或城市的增长和衰退具有不对称性，即一个地区或城市的增长要比衰退来得快，而该地区或城市一旦发生衰退，则会持续很久，背后的逻辑是经济和产业衰退、人口流失、资产价格下降之间的恶性循环。在实践中，美国的“锈带”地区，自20世纪70年代显现衰退迹象，经过四五十年的发展也未完全恢复。我国东北地区的发展过程并没有挣脱一个地区或城市衰退的理论逻辑，可以看到东北地区经济和产业衰退、人口变动、资产价格下降之间的循环，看到东北地区的人口流失，尤其是高素质人口和劳动力的流失。此外，东北地区的发展在这一理论逻辑上又叠加了区域的特殊性，例如拥有边境城市、距离国际市场中心较远、天气较为寒冷导致的生产和运输成本偏高、原来的人口规模和人口密度偏高，等等，东北振兴任务艰巨，也可能较为漫长。
推进东北振兴战略的重要成效及宝贵经验
在2003年正式启动东北地区等老工业基地振兴战略前， 东北地区等老工业基地的发展困境已经受到广泛关注，比如1995年国务院决定将辽宁作为“九五”时期老工业基地调整改造试点，同时，不断加大对黑龙江、吉林等东北地区老工业城市的投入和扶持力度。2003年东北振兴战略正式启动时，东北地区亟待解决的紧迫问题较多，主要包括：东北发展过程中的历史欠账问题，企业的税负、债务和“企业办社会”的负担都很重，需要从根本上改变；经济产业结构有待调整，亟待改变原来过度依赖资源、缺乏竞争力的重工业结构，发展现代农业和现代服务业，培育新兴产业；体制机制问题，部分国有企业要政策性破产，部分国有企业要实行公司制股份制改革，建立现代企业制度；民生问题，由于企业发展陷入困境带来的失业或隐性失业严重，由此产生的社会问题迫切需要解决，以确保“零就业家庭”至少一人就业；此外，从城市和区域整体发展的角度来看，推进资源型城市管理方式转型任务艰巨。东北振兴战略实施二十多年来，上述问题得到基本解决， 并在诸多方面取得重要成效。
10 月24 日，以“聚全球英才，创振兴未来”为主题的2024 东北亚（沈阳）人才交流大会在中国工业博物馆开幕。
图/ 中新社
（一）实施东北振兴战略取得的重要成效
经济实力明显提升。2003—2023年东北三省地区生产总值从11657亿元增加到59624亿元，名义增长了4.1 倍，实际增加了2.9倍，20年间平均实际增长率达到5.5%， 略低于全国6.8%的增速。辽宁、吉林和黑龙江三省的人均GDP水平分别由2003年的14041元、7925元和9464元增加到72107元、57739元和51563元，人均GDP增速高于地区生产总值的增速。
新型产业集群不断形成。原有优势产业如汽车产业集群化发展，中国一汽着力打造世界一流企业，奥迪一汽新能源汽车转型升级，华晨宝马新能源汽车工厂投产。战略性新兴产业集群涌现，如沈阳新松机器人及智能制造产业集群主导产业产值超过1000亿元，大连光洋五轴联动高端数控机床实现量产。产业自主可控程度提高，如中国一重核反应堆压力容器实现全部自主化设计、国产化制造，哈电集团研制的单机容量世界最大功率百万千瓦机组在白鹤滩水电站成功运行。产业链价值链不断优化， 如石化行业从炼油向下游延伸，提高资源深加工比重，中国石油吉林石化公司120万吨乙烯转型升级项目已全面启动。
国家粮食安全“压舱石” 地位更加牢固。2015年起，国家开始实施“东北黑土地保护利用试点”；2022年8月， 《中华人民共和国黑土地保护法》正式施行，东北地区大力实施黑土地保护工程，新建高标准农田，全面提升粮食综合生产能力。近年来，东北三省粮食总产量占全国的1/5，商品粮总量占1/4，粮食调出量占1/3。农业现代化建设加快推进，2023年，辽宁、吉林和黑龙江主要农作物耕种收综合机械化率分别为80%、94%和99%，远超全国平均74%的水平，其中，黑龙江稳居全国首位。
重点领域和关键环节改革取得突破。以“一网通办”再造政府流程，以“一网统管” 创新社会治理，大力推进“最多跑一次”，推行告知承诺制，实行“双随机、一公开” 监管，东北地区营商环境不断改善、持续优化。深入推进国企改革，国有企业改革重组取得重要进展，国有企业实施公司制、股份制改造，百余家大型骨干企业实现战略性重组， 国企改革成效显著，国有企业“三供一业”分离移交、厂办大集体改革任务基本完成，国有林场、林区改革全面完成。
绿色、协调、共享发展有效推进。坚持绿色低碳发展， 稳妥有序推进碳达峰碳中和行动，推进钢铁、有色金属、石化、建材等重点行业节能技术改造，“两高”项目得到有效遏制。2022年，辽宁省空气优良天数比例为90.0%，创历史最高水平；吉林省地级及以上城市空气优良天数比例为93.4%； 黑龙江省空气优良天数比例达95.9%。辽河干流劣V类水质断面全面消除，渤海辽宁段水质明显改善，东北虎豹国家公园中虎豹定居数量稳定增加， 北方生态安全屏障持续巩固。脱贫攻坚取得决定性胜利，东北地区58个国家级贫困县全部摘帽，建档立卡贫困人口全部脱贫。公共教育、就业创业、医疗卫生、社会保障等公共服务工程扎实开展，多层次养老服务体系加快形成，从制度全覆盖跨越到全民覆盖，退休人员养老金按时足额支付。
（二）推进东北振兴战略的宝贵经验
坚持“全国一盘棋”。在推进东北振兴战略时，从全局高度出发，统筹规划、协调推进，强调地区之间的互补性和协同性，通过合理配置资源， 发挥优势地区的引领和帮扶作用，实现区域协调发展。东北是我国重要的工业和农业基地，在全国战略全局中的定位十分重要，具有维护国家国防安全、粮食安全、生态安全、能源安全、产业安全的战略作用。在推动东北振兴时，需要围绕其战略定位实施各项政策和措施。通过国家层面统筹规划，制定和实施专项规划，明确发展目标和重点任务，在财政、税收、金融等方面给予东北地区政策支持，确保东北振兴战略的落地。推动东北地区与京津冀、长三角、粤港澳大湾区等地区的合作与交流，实现优势互补、协同发展。
坚持统筹兼顾处理重大关系。一是处理好政府与市场的关系。东北振兴体制机制改革的重点就是正确处理政府与市场的关系，推动政府和市场更好结合。二是处理好中央“输血”与地方“造血”的关系。东北振兴既需要中央加强统筹指导，更需要发挥地方的积极性、主动性。对东北地区面临的全局性问题，中央积极给予“输血”帮助，支持重点领域先行先试，同时，注重落实地方主体责任，发挥“东北三省一区”的积极性、主动性和创造性，激发内生动力，健全“自我造血”机制。
坚持做好打持久战的准备。德国鲁尔地区、美国“锈带”地区的转型过程表明老工业基地的转型和振兴是世界级难题。东北振兴任务仍然艰巨，还有较长的路要走。推进东北全面振兴，必须保持战略定力，要有打持久战的准备。从过往二十多年的历程看，东北振兴较好地把握了统筹规划、分步实施的原则，扎实推进，取得一定成效。未来，要充分认识东北振兴的艰巨性、复杂性和长期性，始终坚持长远眼光，尊重客观发展规律， 保持耐心。
新时代推动东北全面振兴的重要着力点
第一，准确把握东北振兴的发展阶段，强化东北的战略支撑作用。德国鲁尔地区从20世纪60年代末开始转型，到20世纪90年代初见成效；美国“锈带”地区也是从20世纪60年代开始，到了20世纪90年代中后期转型走出低谷。东北振兴战略实施20多年来取得了巨大成就， 根据上述地区转型过程，当前我国东北地区的经济发展应该已经度过低谷和艰难时期，内生动力和对外吸引力趋于恢复，并逐步转强。新时代，必须从东北地区切实履行好维护国家“五大安全”政治责任的高度来推进东北全面振兴。
2024 年8 月22 日，由黑龙江省始发的 “一单制”铁海快线班列货物正在营口港进行班轮换装作业，发往广州新沙港。 图/ 中新社
第二，立足东北区位条件，打造联通内外的核心枢纽。把握国际秩序与世界格局调整这一重大历史机遇，发挥地缘区位和交通物流优势， 将东北地区打造成为我国面向东北亚开放的战略门户、推动东北亚区域经济一体化的重要支点以及联通国内东北亚市场双循环的核心枢纽。一是转换观念，东北地区处于对外开放前沿，而不是一个对外开放较为落后的地区；二是发挥沿海、沿边的区位优势，深度融入“一带一路”建设，推动东北亚高质量合作，积极参与中蒙俄经济走廊建设，推动中日韩经贸合作，充分发挥产业优势，发展对俄经贸和战略合作；三是加强与东北亚国家基础设施互联互通，加速实现基础设施的硬联通和规则标准的软联通，建成海陆互通、东西贯通、南北畅达的国际运输通道；四是在既有陆路货物运输能力基础上，联合海参崴、罗津等境外口岸，拓展东北内贸货运网络空间， 并借助“内贸货物跨境运输” 模式，进一步加强东北与京津冀、长三角等国内市场的联系，推动货物南运降本增效。
第三，加强区域之间的横向协作。根据东北地区人口向外迁徙规模较大的现实，发挥“全国一盘棋”的体制优势， 充分利用已外迁人口资源，加强区域之间的横向协作，尤其是加强与东北地区人口的流入地——长三角、珠三角等地区的对口联系。除了通常意义上的对口援助之外，还能更好地保持东北地区外流人口与东北地区在情感和经济上的联系，为未来人口回流埋下伏笔。同时，强化东北地区在包括教育、医疗和养老等在内的公共服务和民生保障，健全鼓励人口生育政策，降低生育、养育、教育成本，稳定人口数量，提高人口素质，以人口高质量发展支撑东北全面振兴。
第四，放大东北地区产业优势。瞄准东北地区在全国具有优势的汽车、化工、航空航天、装备制造等行业需求， 强化有组织的科研创新攻关， 提高产业附加值，放大产业优势。发挥中国一汽、中国一重、鞍钢股份、中国石油吉林石化公司、哈电集团等龙头企业的作用，着眼提升龙头企业本地配套率，联合高校、科研机构等建立创新联盟、搭建创新平台，建设一批高水平的产业技术创新中心，为行业提供共性技术研发、成果转化等服务，推动产学研深度融合，提高科技成果的本地转化率和科技型企业增长率。抓住东北地区对外吸引力逐步恢复、转强的时机，加大对国内尤其是东南沿海地区资本的引资力度， 放大东北地区优势产业的辐射带动作用，提升产业链价值。发挥东北地区研究型大学和国家级研究机构实力雄厚的优势，大力促进教育、科技和人才三者紧密结合，增加人才吸引力，支持东北地区留住人才、引好人才、用好人才；大力发展基础教育，加大对东北高校办学支持力度，提高人口整体素质。
第五，在空间上加强重点城市的建设。加强以沈阳、大连、哈尔滨、长春为中心城市的都市圈建设，推动中心城市与周边地区的融合发展， 进一步夯实哈大、沿海重点经济带，构筑东北经济高质量发展轴。在沈阳、长春、哈尔滨和大连等中心城市之外，还应重点发展一些以地级市中心城区为代表的区域性中心城市， 逐步提升东北地区的整体发展水平。
第六，加大央企在东北地区的布局力度。目前总部在东北地区的央企有5家，分别是中国一重、哈电集团、鞍钢股份、中国一汽和中国华录，这5家企业都处于竞争较为充分的行业，迫切需要国家尤其是国资委加大优势资源的布局和注入，展现央企、国企的责任担当。
第七，大力支持民营企业高质量发展。实施民营经济经营主体培育计划，落实有关税收优惠政策,鼓励民营资本参与国有企业混改，支持民营企业在产业链关键环节重组整合，加强与行业龙头企业协作配套，积极主动为民营企业排忧解难，提高企业竞争力。
（部分参考文献略）
作者为国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员。本文感谢浙江大学博士庄嘉莉、饶美仙和吉林大学黄楚翘同学的帮助。
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