董彦岭
内容提要：
区域合作是推动黄河流域生态保护和高质量发展的一个重要维度。在黄河重大国家战略的推动下，区域合作在黄河流域生态保护和高质量发展省际合作联席会议制度下广泛展开，重点领域和重点地区的合作取得一定进展。但黄河流域区域合作在系统性、多元性和平衡性等方面还存在瓶颈制约，下一步应逐步突破，并在陆海大通道建设、毗邻地区合作及产业发展等方面实现重点突破，将黄河流域区域合作推进到新的更高水平。
区域合作在黄河重大国家战略中的重要性
在习近平总书记的亲自擘画和推动下，2021年10月8日， 中共中央、国务院印发《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》）。黄河流域生态保护和高质量发展是重大国家战略， 这一国家战略的实施，既需要顶层设计，也需要流域省份之间的区域合作。2023年4月1日起开始施行的《中华人民共和国黄河保护法》， 为黄河流域区域合作提供了法律遵循。区域合作既要遵循顶层设计的目标和框架，又要根据实际情况创造性地确定合作对象、方向和领域。区域合作既可以在多边展开，也可以在双边展开；既可以是综合的合作，又可以是特定领域的合作。与顶层设计的刚性不同， 区域合作更多体现互惠互利和市场原则，以达成更广泛的生态保护和高质量发展目标。
黄河流域的区域合作， 是黄河重大国家战略的应有之义，也是《规划纲要》重点推动的事项之一。首先，区域合作可以在一定程度上解决政策碎片化和流域治理的整体性矛盾。流域以水为纽带， 连接上中下游复杂生态和社会系统，整个流域的生态保护和高质量发展，需要流域流经的省份作为一个整体来行动。而流域行政区划则会带来价值整合、资源与权力分配以及政策制定的碎片化问题。《规划纲要》提出，要完善黄河流域管理体系，健全区域间开放合作机制，健全生态产品价值实现机制。考虑到黄河流域上中下游的经济社会发展差距和生态问题全域性等特点，区域合作成为实现《规划纲要》目标的重要方面。通过黄河流域内各级行政主体尤其是在省际生态保护方面开展广泛合作，发挥流域整体协同作用，实现黄河流域生态保护的整体性和系统性。
其次，区域合作有利于发掘产业潜力，将差异性转化为互补性，实现合作共赢。相较长江流域，黄河流域整体发展基础相对薄弱，上中下游之间的发展差距也比较明显， 主要表现为上中下游的产业之间缺乏协同，协同水平较低。但是，黄河流域资源丰富，其发展潜力需要通过区域合作来激发。由于黄河河道本身并不能作为经济联系纽带，因此， 黄河流域的区域合作需要流域省份创造性地拓展合作渠道， 通过区域合作，进一步释放流域高质量发展和高水平开放潜力。
山东济南加快跨黄河通道建设，图为11 月18 日拍摄的济南黄河大桥。 图/ 中新社
黄河流域区域合作的初步成果
《规划纲要》发布以来， 黄河流域区域合作取得一定成果。例如，建立了黄河流域生态保护和高质量发展省际合作联席会议制度并召开了多场会议，开放合作的沿黄陆海大通道建设取得一定进展，文旅合作、生态协同和省际毗邻地区合作正有序展开。
（一）多边合作持续深化， 黄河流域生态保护和高质量发展省际合作联席会议制度形成
黄河流域生态保护和高质量发展省际合作联席会议制度有效运行，并先后举行了四次会议，就黄河流域生态保护和高质量发展省际合作的重要领域和事项达成共识。
2022年1月7日，由内蒙古自治区主办的黄河流域生态保护和高质量发展省际合作联席会以视频会议形式召开。会议主题是“共谋新发展、打造幸福河”，通过了黄河流域生态保护和高质量发展省际合作联席会议主报告和会议制度，并提出各方将在加强生态环境保护、强化水安全保障能力、推进黄河流域城市群建设、推动基础设施互联互通、拓展产业合作新空间、促进科技创新协作、推动黄河文化保护传承弘扬七个方面共谋发展。
2022年11月29日，由宁夏回族自治区主办的黄河流域生态保护和高质量发展省际合作联席会议以视频会议形式召开。这次会议的核心内容是“把抓落实作为重中之重”。在省际合作方面，强调加快完善规划政策体系和守住能源安全底线。同时，审定通过了《黄河流域生态保护和高质量发展省际合作联席会议合作共识》。
2023年9月22日，由甘肃省主办的黄河流域生态保护和高质量发展省际合作联席会议在兰州召开。以“守护母亲河、共促新发展”为合作主题，确定了未来省际合作的重点任务。具体包括：共建黄河国家文化公园，打造具有国际影响力的黄河文化旅游带和红色文化旅游走廊；开展祁连山生态修复和黄河上游冰川保护，晋陕共同推进晋陕大峡谷水土流失治理，豫鲁加快推进黄河下游生态廊道建设，开展滩区生态环境综合整治；加强兰白、西安、成都、郑洛新、山东半岛等国家自主创新示范区合作，建立科技成果信息、创新平台基地、高端人才智库共建共享机制；等等。
2024年7月5日，由四川省举办的黄河流域生态保护和高质量发展省际合作联席会议在成都举行。这次联席会议达成一系列合作共识，其中包括推进产业发展、深化区域分工协作等。例如，中上游省区加强特色农牧业合作发展，共建优质奶源基地、现代牧业基地、优质饲草料基地；加快陇电入鲁、陇电入川、陕电入豫等输电通道建设，推进跨省区电力互济合作，提升清洁能源消纳外送能力和保障水平等。
（二）基础设施开放合作取得进展，黄河流域陆海大通道建设加快
一直以来，与长江流域相比，黄河流域缺少高效畅通的陆海通道，这被视为制约黄河流域内资源配置与区域经济整体竞争力的一大掣肘。
鲁豫两省在沿黄陆海大通道建设中先行先试。2023年， 山东、河南两省共同签署《关于加强交通互联互通 服务支撑黄河流域生态保护和高质量发展的合作协议》，明确两省将充分发挥山东作为黄河流域出海口省份和河南郑州国际航空货运枢纽、全国铁路枢纽的引领作用，共建沿黄陆海大通道，以交通基础设施互联互通推动山东半岛城市群和中原城市群协同发展。
2024年5月25日，在济南召开的2024 • 服务黄河流域高质量发展研讨会上，沿黄九省共同发起《关于共建沿黄陆海大通道，融入全国统一大市场的倡议》，推动共建沿黄陆海大通道，合力打造国家和区域物流枢纽，畅通连接日韩、欧亚、东南亚的陆海联动大通道。会上还宣布山东第50个内陆港、第100条班列在济南设立、开通，释放出沿黄陆海大通道扩张提速的强烈信号。此外，在国际层面，2024年5 月，第九次中日韩领导人会议提出深化经贸互联互通，维护产业链供应链稳定畅通，尽早恢复并完成中日韩自贸协定谈判。中日韩深化经贸合作将为沿黄省份拓展与日韩合作空间、推动沿黄陆海大通道向日韩延伸创造机遇。
总体来看，构建沿黄陆海大通道有助于促进沿黄地区经济发展，激发整个区域的经济协同效应，增强地区经济结构的多样性。通过优化、升级连接重要内陆城市与山东港口的铁路、高速公路和内河航道等基础设施，可以提高内陆与沿海地区之间的交通效率，使沿黄省份能够更好地整合资源， 提高区域产业链竞争力，推动区域经济高质量发展。
（三）发挥文旅资源丰富及互补性强的优势，广泛开展文旅合作
近年来，沿黄九省区以黄河为纽带，以文化为灵魂，推动建立区域间文化旅游合作机制， 推进黄河文化旅游带建设。
为加强跨区域协调与联动发展，文化和旅游部串点成线、连线成廊，发布了10条以中华文明探源、黄河生态文化、黄河安澜文化、中国石窟文化、黄河非遗等为主题的跨区域黄河主题国家级旅游线路，为黄河流域文旅合作提供了指引。
涉及文化和旅游多方面的跨省域合作持续开展。在河南省郑州市成立的黄河流域博物馆联盟，联合推出黄河文明系列巡回展；在山西省太原市成立的黄河文化石窟寺联盟，在黄河流域石窟寺保护利用、研究展示、对外交流、文旅融合等方面开展广泛合作；在山东省济南市成立的沿黄九省区戏曲发展联盟，成为地方戏曲艺术创作、实践、展演、科研、交流、合作的重要渠道。
2022年，位于晋陕大峡谷的黄河壶口瀑布旅游区成为两省共创的跨省域国家5A级旅游景区，两地统一门票、统一名称、统一地名格式、统一标识，共同担当保护、传承、弘扬黄河文化的使命。2023年2月， 由山东、甘肃两省文化和旅游厅共同主办的“好客山东 • 如意甘肃”双向游启动，共同推进文旅资源共享、政策互惠、客源互送、宣传互联，联合打造黄河上下游“好客山东 • 如意甘肃”文旅协作品牌。2024年6月，山东省文化和旅游厅与河南省文化和旅游厅在河南郑州签署鲁豫两省深化文旅交流合作框架协议，进一步深化两省文旅交流与合作，发挥沿黄省份联动优势，携手推动两省文旅协同高质量发展。
（三）省际毗邻地区合作发展是黄河流域区域合作的发力点
省际毗邻地区经济相融、文化相近、人员相亲，一般具有源远流长的合作发展史。省际毗邻地区合作，领域广、动力足，是流域区域合作重要的切入点，可以作为深化省际合作的桥梁。
晋陕豫黄河金三角的区域合作就是例子。黄河流出晋陕大峡谷后，形成宽缓的晋陕豫三角地带，山西运城、临汾，陕西渭南，河南三门峡坐落于此，称为晋陕豫黄河金三角。早在1986年，晋陕豫三省就成立了“晋陕豫黄河金三角经济协作区”，2008年启动申报“晋陕豫黄河金三角区域协调发展综合试验区”，2012年国家发展改革委批准设立承接产业转移示范区。自2014年国务院批复《晋陕豫黄河金三角区域合作规划》以来，晋陕豫三省四市通力合作推动产业发展复苏、生态环境联防联治， 至2021年底，连续举办了八届投资合作交流大会，累计签约项目265个，总投资超4000亿元。黄河重大国家战略实施后，晋陕豫黄河金三角区域合作进入快车道。2021年12月， 山西省运城市召开的晋陕豫黄河金三角区域合作第五届省级协调领导小组会议暨四市联席会议共商晋陕豫黄河金三角区域合作路径，公布了“晋陕豫黄河金三角区域合作2021— 2022年十大任务清单”，将晋陕豫黄河金三角区域合作推进至新的阶段。
另一个例子是鲁豫毗邻地区合作。2024年1月，鲁豫两省政府办公厅联合印发《鲁豫毗邻地区合作发展实施方案》，深化鲁豫毗邻地区交流合作。根据这一实施方案，该地区包括山东省聊城市、菏泽市全域以及梁山县、东平县，河南省开封市、商丘市、濮阳市全域以及长垣市，面积4.54 万平方公里。黄河干支流流经的东明县、兰考县等13个县区，以及黄河故道沿线曹县、商丘市梁园区等5个县区为核心区，面积2.16万平方公里。《鲁豫毗邻地区合作发展实施方案》明确了9大合作领域， 包括合力保障黄河长久安澜、共建生态保护治理示范带、协同推进水资源集约节约利用、加强基础设施互联互通、强化产业协调联动、共同打造乡村振兴样板、携手保护传承弘扬黄河文化、共享高品质公共服务、创新区域合作体制机制； 提出了实施黄河下游防洪工程、蓄滞洪区治理提升工程、城乡防洪排涝治理工程等28项合作任务。
图为山西省运城市万荣县境内黄河夕阳美景与沿岸景区。 图/ 中新社
黄河流域区域合作的瓶颈
只有坚持绿色、开放、合作的理念，开展充分的区域合作，才能打造良性的发展链条和生态，实现更广泛的分工和协作，增强地域防风险能力， 实现单个、孤立的市场和行政区域无法达到的发展效应。但流域合作需要一定的基础条件，如规划设计、法律规范、基础设施等。黄河流域的发展虽然有了系统规划，但相关法律建设、分水方案等，尚难适应新时代流域合作的需求，流域内省区碎片化、同质化发展问题较突出。行政壁垒依然存在，政府、市场主体、社区、公民等多元化参与机制尚未形成，高质量的区域合作仍有障碍。
（一）黄河流域区域合作的系统性和深度有待加强
虽然黄河流域九省区展开了相对丰富多样的合作，但就合作机制而言，主要集中在操作层面灵活多样的合作实践，制度化、组织化的合作相对缺乏，碎片化、浅层化特征明显。同时， 黄河国家战略尚在起步阶段，虽然各省区积极开展各种合作， 但黄河流域整体经济发展基础较弱，内部发展不平衡，高水平全面合作的基础也比较薄弱。以省际合作联席会议制度为例， 更侧重交流信息和形成共识， 共识性、意向性成果较多，合作的落地性、项目化不足。
（二）黄河流域区域合作中多元互动不足
目前黄河流域区域合作的社会参与不够充分，除政府部门外，民众、企业、市场等力量有待充分挖掘。区域合作是一个庞大的社会集合系统， 社会要素的全方位参与可有效克服单纯依靠行政力量推动的不足。当前，黄河流域区域合作依然处于政府主导阶段，缺乏多元主体的参与，协同发展的市场机制和社会机制尚未建立，区域合作的网络化结构不明显。未来要启动更多市场合作、民间合作等“微、细”合作，形成政府和民间合作协同共进的良好局面，由“独角戏”变成“大合唱”。
（三）黄河流域区域合作发展具有不平衡性
由于黄河流域省域间发展差距较大，各省生态保护和高质量发展的合作需求存在差异，从全流域角度看，经济的相融性还不强，在区域合作的开展上也存在较大差异。总体而言，中下游经济相对活跃的省份开展合作较多，上中游经济活跃度低的省份开展合作较少；中下游的中枢省份、口岸省份和下游沿海发达省份， 合作的动力、强度较高；中游省份主动发起的合作项目也呈上升趋势。上中下游在生态、能源、产业等更广泛领域的合作，潜力更大，有待进一步开拓。
未来黄河流域区域合作方向
（一）进一步加强黄河流域区域合作的系统性和深度
升级黄河流域生态保护和高质量发展省际合作联席会议制度，可以从信息沟通和共识形成的机制，逐步转变为有约束力的实质性工作机构，由省（自治区）政府主要领导参加，协调每年重点推动事项， 由浅入深地推动黄河流域区域合作。黄河流域省份之间形成的双边和多边合作的文件，由各省（自治区）主管黄河重大国家战略的机构组织推进，防止出现议而不决、虚大于实的情况，使会议和文件更具权威性和约束力。
（二）推动形成多层次多元化黄河流域区域合作格局
推动形成政府推动、市场主导、多元参与的黄河流域区域合作格局。譬如，企业之间、环保志愿者组织之间、商协会之间、高校和科研机构之间的合作有待拓展。从合作形式上看，要实现从科层结构、联盟结构到网络结构的多形式合作。从政府层面、框架层面的合作交流，推进到民间层面、技术层面、企业层面的合作交流；从国家规划框架下的合作向自主互惠的创造性合作推进。
（三）搭建互联互通的立体交通网络
相比于长江流域，黄河流域缺乏水路交通支撑，所以要构建铁路、公路和航空运输相互补充的立体交通体系，织密交通网络，提升交通效能。从以省际物流联系为主，转向以人才、科技和产业等的广泛联系。黄河流域是当代陆上丝绸之路的重要承载区域，要以“一带一路”倡议作为黄河流域区域开放合作的重要纽带，以合作带动开放，以开放驱动合作。
（四）鼓励开展多层次的毗邻区域合作
目前黄河流域省际毗邻区域合作，还基本局限于特定的区域和领域，发展也具有不平衡性。例如，晋陕豫黄河金三角区域合作历史悠久，鲁豫毗邻地区的合作规划有待进一步落实。毗邻地区的合作，要由浅入深、由小到大，循序渐进。鼓励更多省份在毗邻地区开展具有地区特色的合作。通过毗邻地区合作，积累合作成果和经验，有效地推动流域内的全面合作。
（五）发展新质生产力， 将产业作为重要的合作领域
生态保护和高质量发展， 是黄河重大国家战略设定的两个重要目标。相比于长江流域， 黄河流域生态联系较强，经济产业联系较弱。但实际上，黄河流域上下游之间产业联系的前景非常广阔。中上游地区矿产能源资源丰富，产业基础相对薄弱， 而下游地区产业发展水平较高， 目前，已经有很多企业层面的合作。未来要以发展新质生产力为契机，推动上中下游产业转移、人才和技术流动，形成新的产业分工，在全流域发展各具特色、互补共赢的产业，以产业现代化、绿色化夯实黄河流域生态保护的根基，推动黄河流域经济高质量发展。
（本文系山东财经大学服务黄河重大国家战略项目《黄河流域城市生态软实力建设研究》阶段性成果）
作者为山东财经大学区域经济研究院院长、教授。
Visits: 8