赵 峥
内容提要：
持续推进城市更新行动，推动智慧城市建设，本质上是城市发展逻辑的一次深刻的范式转变。城市更新为智慧城市建设提供了物理空间重构和基础设施升级的时空契机；智慧城市的核心技术要素则为城市更新注入了智慧化内核。在推动城市更新的具体行动中，需要持续促进基础设施的智能化升级、数据要素的全域流通、服务模式的精准变革以及资金投入的持续保障。
城市更新是突破城市发展空间限制、充分激活城市存量资源潜力的关键举措，其理论和实践内涵已远超简单的物理空间改造范畴，肩负着重塑城市空间形态、优化城市产业结构、创新城市治理模式以及转换城市发展动能等多项重要使命。中共中央办公厅、国务院办公厅2025年5月印发《关于持续推进城市更新行动的意见》，明确将“打造宜居、韧性、智慧城市”树立为城市更新行动的战略目标，这为城市更新行动确立了清晰的发展方向。
持续推进城市更新行动， 推动智慧城市建设，本质上是城市发展逻辑的一次深刻的范式转变—从过去依赖土地增量扩张的“外延式”增长，转变为依靠科技赋能、数据驱动的“内涵式”提升。在这一逻辑下，通过城市更新推进智慧城市建设，并非仅仅是新技术的简单叠加或拼接，而是要紧扣高质量发展、高品质生活、高效能治理，对城市这一复杂巨系统进行系统性、整体性、协同性的重构，使城市真正具备“思考”能力，变得更加“聪明”，有机成长为“会思考的智慧生命体”。
从实现路径来看，为确保城市更新行动的持续推进，建设智慧城市，应坚定不移地秉持以人民为中心的发展理念， 充分把握技术变革的态势、城市更新与建设的需求，推进“以智促城”与“以城促智” 的有机结合。充分利用智慧技术赋能城市更新，使城市决策更科学、服务更贴心、运行更高效、发展更具可持续性。同时，借助城市更新行动为智慧技术提供广阔的城市应用场景和物理载体，以真实有效的城市需求为导向，驱动技术的迭代创新。这一过程中，基础设施、要素资源、服务模式和资金保障等重点领域尤为重要， 需要在推动城市更新的具体行动中持续促进基础设施的智能化升级、数据要素的全域流通、服务模式的精准变革以及资金投入的持续保障。
数字基建：构建城市“感知神经”
从复杂系统理论的视角来看，城市是由物理空间、经济社会系统、信息网络等深度交织而成的动态有机复合体。城市更新是这一复合体成长发展到一定阶段后对其进行的渐进式改善过程。在此过程中，城市更新为智慧城市建设提供了物理空间重构和基础设施升级的时空契机；而智慧城市的核心技术要素，如传感器、物联网、人工智能算法等，则为城市更新注入了智慧化内核，赋予其强大的实时感知、精准反馈、动态调适能力，极大丰富了城市的“感知神经”，使城市变得更加“耳聪目明”。然而，我国在城市更新实践中， 推进城市智慧化改造仍面临着诸多现实障碍。例如，历史遗留问题导致老旧城区网络覆盖薄弱、设备陈旧老化、管线承载能力不足等现象大量存在； 顶层统筹规划不足引发的“碎片化”建设造成基础设施功能割裂、标准不一、难以互通的资源浪费；前瞻性缺失使得部分城市更新项目仅着眼于基础功能修补，未预留足够的传感器布设空间，通信管道容量和电力冗余，为未来的智能化升级留下“二次开挖”的隐患。
持续推动城市更新，建设智慧城市，需要在城市更新中注重“以技术赋能空间”， 发挥我国数字技术和数字产业的创新优势，瞄准城市更新的丰富场景，聚焦“基础重构”“技术融合”“弹性预留”，加速构建泛在连接、全域感知、智能融合、绿色安全的数字城市基础设施体系。
一是聚焦“基础重构”， 统筹城市更新与城市全域数字化转型。将数字基础设施建设作为城市更新的基础性、先导性工程，进行一体化规划部署。依据城市的功能定位、产业布局、人口密度与发展愿景，统筹规划并适度超前建设综合性智能信息基础设施。强化规划的刚性约束与融合，将数字基建要求深度融入城市更新的总体规划、详细规划及专项规划。在城市更新项目的立项之初，同步考虑数字基建需求，实现物理空间改造与数字空间构建的同频共振。同时， 优先补齐老旧区域的短板，在城市更新中重点突破老旧城区、小区的数字基建瓶颈，系统性解决网络覆盖、管线承载、电力扩容等基础性问题。
二是聚焦“技术融合”， 实现全域感知与全周期“智治”。优先在城市更新区域部署低成本、高可靠的感知网络，对燃气压力和泄漏、供水水质和漏损、排水淤堵、桥梁隧道结构健康、老旧房屋沉降和裂缝、消防设施水压及通道等城市生命线进行实时监测与智能预警。推动建筑信息模型（BIM）、地理信息系统（GIS）、物联网（IoT）技术的深度集成与应用，打造“BIM+GIS+IoT”融合智能平台。借助该平台的多源数据， 精准诊断城市更新现状，科学划定城市更新单元，优化城市更新方案设计，推动智能建造、智慧运维与循环更新，加强城市更新项目的全生命周期管理。
三是聚焦“弹性预留”， 前瞻布局未来发展空间。加强对技术趋势和城市发展态势的前瞻性研究，建立“无预留不审批”的刚性机制。制定数字基建预留空间标准导则，涵盖通信管道容量（管孔）、设备安装空间尺寸、电力负荷冗余等方面。将预留要求作为规划条件、土地出让前置条件以及项目规划许可、施工许可的核心要件。强化“同步预埋” 隐蔽工程，在城市更新项目的设计、施工、验收全环节，强制要求将光纤网络、传感器线槽、预留接口等与主体工程同步设计、同步敷设、同步验收。构建预留资源动态管理库，对城市更新规划预留空间和已实施的预埋工程进行数字化建档和动态管理，形成可查询、可利用的空间资源地图。
要素资源：消除数据 “孤岛、藩篱”
数据作为建设智慧城市的核心要素资源，其价值的释放依赖于跨地域、跨领域的全域流通。在城市更新中实现建设智慧城市的目标，优化数据资源配置显得尤为重要。具体而言，城市老旧小区的人口密度、建筑结构、能耗模式等数据是评估城市更新需求、优化资源配置、提升公共服务精准度的基础；而文旅客流热力、停车泊位动态等数据则具有显著的资产属性，能够通过开发转化产生经济效益。同时，数据也是推动城市更新从“经验决策”向“数据驱动治理”转变的关键因素。然而，在城市更新实践中， “数据孤岛”“数据藩篱”现象依然存在，严重制约了数据价值的释放。在数据权属层面，部分公共数据资源归属不明确，一些部门“数据领地意识”浓厚；在规则层面，数据流通标准不统一，权限开放规则缺失，安全责任边界模糊； 在技术与管理层面，系统异构、接口封闭、数据质量参差不齐，尤其是部分老旧小区数据缺失、失真、时效滞后等问题依然突出。这些“数据孤岛”“数据藩篱”对推动城市更新与智慧城市建设易产生不利影响。例如，城市更新规划可能因未能精准识别危旧房集中区的数据而出现偏差， 智慧化改造项目的审批可能因跨部门数据壁垒而效率低下，施工建设过程中可能因地下各类管线信息割裂而引发事故。
数据已成为城市发展最具战略意义的核心资源之一。持续推动城市更新，建设智慧城市，需要充分释放数据要素潜能，进一步促进数据要素的全域流通，优化数据资源配置， 打破数据“孤岛、藩篱”，利用数据要素提升城市更新品质和组织效能。
一是构建城市级可信数据空间。完善数据全链条标准规范，制定并实施覆盖各类城市更新项目的数据采集、编码、存储、传输、质量、元数据管理、共享接口、开放格式的全流程标准体系，重点提升城市公共数据（特别是老旧小区基础数据）的归集、共享、应用、流通及开放水平。推动城市公共数据、企业数据和个人数据融合应用，打造一批适应城市更新需要的数据产品和服务。
二是通过数字化转型提升城市更新组织效能。聚焦服务城市更新重大项目，充分利用数字技术（尤其是人工智能技术）自动调取和分析规划、住建、交通、应急等多系统数据，促进各类数据的规范流转与高效应用，实现各类数据的有效归集与按需共享，推动跨层级、跨地域、跨系统的业务协同与流程重构，提升城市更新相关部门的协作能力。
三是构建韧性数字安全体系。在贯彻落实《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》等相关法律法规的基础上，进一步明确数据伦理、算法伦理、人工智能伦理等技术伦理规范。推动政府部门数据的“可用不可见”，推广联邦学习、多方安全计算、差分隐私等方法，实现数据价值的安全释放。强化数据脱敏与访问控制，对共享开放的数据实施严格脱敏，利用区块链技术记录关键数据操作日志，确保来源可溯、过程可查、责任可究。同时，培育安全合规的数据文化，加强对公职人员、企业员工、个人的数据安全与隐私保护培训，提升其在推动和参与城市更新智慧化项目中的数字素养与风险防范意识。
数字服务：秉持“人本逻辑”
城市是人民生活与工作的空间载体，人民的需求与体验是衡量城市更新效果的根本标准。我国城市更新始终将人民群众的利益置于首位。建设好房子、好小区、好社区、好城区，最终目的都是以人为本，为人服务。通过城市更新推动智慧城市建设同样如此。然而，在城市更新具体实践中，一方面，服务需求错配现象时有发生。个别地方过度强调“技术本位”，过于追求先进技术的应用，忽视了不同群体的差异化需求。例如，有的社区盲目追求“高大上”，安装操作复杂的智能人脸识别门禁，却未考虑部分老年人对新技术的适应能力，导致他们遭遇“数字鸿沟”下的“技术排斥”，出行反而受阻。还有些城市在老旧小区改造中投入大量资金部署智能监测设备，但生成的数据未能有效转化为居民可感知、可获益的实质性服务。另一方面，公众参与度有待提高。这既源于公众对城市更新中智慧化改造项目认知和理解不足，也与地方政府在项目规划实施过程中沟通渠道不畅有关。例如，一些老旧社区的智慧化升级方案在制定过程中缺乏对本地居民生活习惯、文化偏好及特殊需求的深入调研和充分尊重。有的规划信息过于专业晦涩，公众参与活动流于形式，造成部分居民对改造项目认同感低、满意度差。
城市更新的灵魂在于人， 智慧城市的“智慧”最终应体现为“人民满意的智慧”。持续推动城市更新，建设智慧城市，既要注重硬设施建设，更要不断提升“软服务”质量， 提高各类公共服务的便捷性和精准性，增强城市居民的获得感和幸福感。
一是拓展场景，构建智慧生活服务圈。以完整社区建设为依托，深度整合政务、医疗、养老、托幼、文化、商业等公共服务资源，打造“15分钟智慧生活服务圈”。重点嵌入易用、普惠、适老的智能微设施，为城市社区配备简易操作界面的智能健康驿站、具备紧急呼叫和活动监测功能的适老化智能设备、安全便捷的智能托幼看护系统等，为城市居民提供更多触手可及、品质优良的微服务。
二是精准画像，实现需求响应智能化。建立“大数据洞察”与“小数据深耕”相结合的城市居民公共服务需求识别机制。一方面，利用城市大数据平台广泛收集分析城市更新中居民在交通、环境、安全、服务等方面的诉求和行为数据；另一方面，深入社区， 通过网格员走访、精细化问卷调查、居民议事会等形式，获取城市居民的城市更新需求， 特别是老年群体、残障人士、低收入家庭等弱势群体的真实需求。依托人工智能算法等技术手段，动态分析居民需求热点，优化城市公共服务设施的布局和服务半径，实现服务供给的动态调整和精准匹配。
三是赋能参与，共绘智慧城市“同心圆”。通过接地气的社区讲座、多渠道的媒体宣传等方式，系统性提升公众对城市更新政策、智慧技术应用及其潜在效益的认识和理解。通过引入沉浸式体验、参与式设计工作坊、设置社区数字规划师角色等创新方式，激发居民参与热情。完善线上线下公众参与平台，全过程公开城市更新智慧化改造项目规划、设计、施工、验收信息。建立健全居民意见“收集—处理—反馈—公示”的闭环机制，让居民真正成为城市更新和智慧城市建设的“合伙人”而非“旁观者”。
资金机制：锻造持续“造血功能”
城市更新是一项长期工程，智慧城市建设同样无法一蹴而就。具体来看，在城市更新中推进智慧化改造项目，前期涉及硬件采购、平台开发、系统集成等，往往需要巨额投入。项目后期涵盖设备维护、系统升级、数据安全、专业人才、能源消耗等，运维成本也不容忽视。老旧小区、城区由于基础条件薄弱，智慧化改造的成本压力尤为突出。因此，不仅要考虑资金的使用问题，更要解决资金的来源问题，需要构建稳健、多元、可持续的资金保障体系。目前，我国城市推进城市更新、开展智慧化改造项目的资金来源主要是政府财政投入和银行贷款。有的城市财政压力较大，导致不少项目因后续资金难以为继而进展缓慢甚至停滞。同时，部分项目由于盈利模式不清晰、回报周期长、风险分担机制不健全，社会资本参与其中的积极性不高。
探索建立可持续的城市更新机制是城市更新行动的重要保障。持续推动城市更新， 建设智慧城市，需要兼顾城市发展的短期需求与长期可持续性，以创新思维拓宽资金渠道，着力培育城市更新项目自身的“造血”功能，实现投入与产出的良性循环。
一是精准分类智慧化改造项目。依据项目的公共属性、受益范围和市场化程度，实施差异化投融资策略。对于纯公共产品属性的项目，如城市级基础性、支撑性平台以及涉及核心公共利益与安全的系统等，具有强非排他性和非竞争性，应由政府财政保障投入。对于准公共产品属性的项目，如智慧停车、社区安防监控等，具有一定的排他性或收费基础，应大力推广政府与社会资本合作（PPP）、特许经营（BOT/TOT）等模式。关键在于设计对于各合作方均公平合理的风险分担框架。完善可持续的投资回报机制，如使用者付费、政府可行性缺口补助、捆绑资源开发权等。对于市场化项目，如商业楼宇、产业园区、文旅街区、零售空间的智慧化升级，应完全交由市场主导，政府通过标准引导、营造环境激发市场投资内生动力。
二是充分利用城市更新政策红利。地方政府应紧紧抓住国家持续推动城市更新行动的机遇，精心筛选智慧化改造项目，突出项目的综合效益， 确保其紧密契合国家政策导向。积极争取中央财政专项资金补助和超长期特别国债项目。在债务风险可控的前提下，对符合条件的城市更新项目发行地方政府专项债券。同时，完善市场化投融资模式，吸引社会资本参与城市更新中的智慧化改造项目，推动符合条件的项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）、资产证券化产品、公司信用类债券等。结合城市更新中的空间腾退、功能置换，探索利用存量低效土地或物业配建智慧基础设施或数据中心。创新运用容积率奖励、地价优惠、税收减免等政策工具，激励市场主体在开发项目中主动配套建设智慧化设施或开放数据接口。
三是通过“智慧体检” 建立全生命周期视角的成本效益管控机制。对城市更新中的智慧化改造项目实施常态化的精细体检与评估。体检和评估的内容除了硬件设施外，更要聚焦智慧基础设施与平台的实际利用率、数据资源的共享开放度与应用深度、智慧服务的覆盖率和用户满意度、智慧化改造项目运维成本占比和投入产出比等关键指标。刚性运用体检和评估结果，将其作为财政预算科学安排、项目优先级动态调整、后续投资决策优化以及合作方绩效付费的核心依据。对于评估发现的闲置、低效、高耗项目， 建立预警和退出机制，及时调整资源投入方向。通过体检和评估，引导地方政府在推进城市更新、建设智慧城市过程中做到尽力而为、量力而行， 并为因地制宜制定城市更新和智慧城市建设方案提供有力依据。
作者为国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所综合研究室主任、研究员
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