赵 峥 陈童语
内容提要：
我国城市治理正处于数字化转型的关键期，以人工智能为代表的数字技术正以前所未有的速度重塑城市治理格局。人工智能赋能城市治理现代化是一场治理要素的系统性变革， 数据与算法共同作用于城市治理效能的提升。同时要看到，当前人工智能赋能城市治理面临数据壁垒、算法歧视、数字鸿沟等困境。面向未来，城市治理需要制定人工智能赋能的适配策略，包括治理理念与技术演进的适配、人才结构与治理需求的适配、政策创新与技术迭代的适配、技术供给与治理场景的适配、技术赋能与人文关怀的适配等。
当前，我国城市治理正处于数字化转型的关键期。以人工智能为代表的数字技术正以前所未有的速度重塑城市治理格局，为破解传统“城市病”提供了全新可能。与此同时，算法歧视、数据泄露、技术过度依赖等新问题也不断凸显，算法治理、数据治理、技术伦理治理等成为城市治理新议题。如何在充分发挥人工智能优势的同时促进技术应用与治理需求、技术赋能与人文关怀等多方面适配，成为推进城市治理现代化必须思考的理论与实践命题。
人工智能赋能城市治理的理论逻辑
城市治理的关键在于人， 城市治理的全领域、全过程始终需要依靠人并最终服务于人。人工智能是具有自主感知、学习、执行和协作能力的智能工具，为以人为中心的城市治理提供了更多选择。人工智能赋能城市治理现代化是一场治理要素的系统性变革，数据成为新型治理资源，算法重塑决策机制，两者共同作用于城市治理效能的提升。这一变革遵循技术驱动、权利重构与制度调适的多元逻辑统一，促进城市治理从经验驱动转向数据驱动、从被动响应转向主动预测、从碎片管理转向系统协同，最终实现城市治理的全域数字化转型。
（一）技术逻辑：数据与算法驱动的智能治理
城市是海量人流、物流、资金流、信息流等要素高度集聚、深度交互的庞大系统， 城市治理具有高度复杂性。人工智能正在重构城市治理的底层逻辑，其借助分布式传感器网络和物联网终端实时采集人流、物流等重要数据，使城市的实时运行状态实现了可视化、可量化，通过算法模型对海量数据进行深度挖掘处理，使城市治理的智能分析能力与科学决策能力不断提高。数据要素的持续积累为算法优化提供了丰富的训练样本，推动算法模型不断改进，算法性能的提升又进一步拓展了人工智能在城市治理中的应用场景，这些新兴应用场景又产生了更多数据。“数据—算法—治理场景—治理能力”的良性循环不仅实现了数据、算法等技术要素的协同演化，更有利于构建持续优化的城市智能治理生态。
从国内外实践看，人工智能可有效提升城市治理智能化、精细化水平。如杭州市“城市大脑”通过数字孪生城市底座，持续迭代“视觉智能中枢”，其中“勘察智护”系统通过全域全时动态监测，精准把控勘察作业态势，实行风险的动态监测预警；通过泄漏巡检车、压力降模型、无人机巡检等技术，有效推动公共安全治理模式从事后应对向事前预防转型。澳大利亚墨尔本运用人工智能等技术，深度挖掘机动车和自行车数量、出行分担率以及事故数据等交通大数据，结合实时监测与预测模型，为交通基础设施的科学规划与建设提供有力支撑，有效缓解了拥堵，优化了出行体验。
（二）权利逻辑：人工智能赋能公众诉求的快速响应
随着城市化进程持续推进，现代城市呈现出前所未有的异质化特征。城市人口规模庞大，不同群体的职业、文化程度、经济水平等存在较大差异，公众利益的多元化特征明显。在此背景下，传统治理模式受到挑战，城市治理必须积极回应不同群体的差异化诉求，才能更好地维护公众权利。城市治理者借助人工智能技术构建智能化公众参与平台，有效解决了诉求识别精准度低、响应速度慢、共识形成难等痛点，拓展了公众参与渠道，保障了公众权利。
人工智能在12345市民服务热线的应用促进了诉求处理质效的“双提升”。如北京市以12345市民服务热线为平台，深入推进接诉即办改革， 推动人工智能等技术在问题分类、智能标签、诉求分析等场景的应用。据《2024年北京12345市民服务热线年度数据分析报告》，2024年受理的2419.5万件市民反映中，诉求解决率和满意率分别高达96.7％和97.0％。2025年广州市积极推进DeepSeek大模型在12345市民服务热线的应用，对来电开展数据分析，精准提炼诉求，并对数据进行标注归类，有效提升了服务的效率与精准度。
（三）制度逻辑：人工智能与公共政策的协同深化
技术与公共政策之间存在动态的协同演化关系。人工智能技术带来的“创造性破坏” 客观上要求公共政策突破原有的路径依赖。反过来，公共政策的动态调整也在影响人工智能的技术演进轨迹与应用范围。这种协同演化过程并非简单的“技术决定论”或“政策主导论”，而是技术变革引致政策创新、政策创新又反过来促进技术发展的循环往复。
实践中，随着人工智能在城市治理中的应用场景日益丰富，各地陆续出台关于算法备案、数据安全评估等领域的政策法规，使新技术、新业态的发展更加有章可循。如2022 年6月，深圳市针对人工智能公交等新业态公布了《深圳经济特区智能网联汽车管理条例》，围绕自动驾驶汽车的道路测试、准入登记、使用管理及法律责任等全链条进行立法，这是我国首部关于智能网联汽车管理的的地方性法规。2025年3月，重庆市发布《重庆市人工智能赋能超大城市现代化治理行动计划（2025— 2027年）》，以超大城市治理大模型为支撑，聚焦城市规划、建设、治理、安全、交通、行政执法、平安稳定、城市文明、公共服务等九个超大城市现代化治理重点领域。澳大利亚为规范人工智能在城市治理等领域的应用，有效应对算法歧视、人脸识别滥用、数据隐私泄露等伦理和社会问题，于2019年发布了《人工智能伦理框架》，有效保障了人工智能使用中的透明性、公平性和安全性。
人工智能赋能城市治理的实践困境
当前，人工智能赋能城市治理面临数据壁垒、算法歧视、数字鸿沟等多重困境。这些困境既反映了人工智能创新应用与治理体系转型的适配难题，也揭示了技术赋能过程中工具理性与价值理性的内在张力。
（一）技术创新性引发政策滞后性风险
人工智能的创新应用与政策规制之间存在“速度差”， 即人工智能的演进具有突破性与颠覆性，而政策则具有相对稳定性，新政策的出台往往需要经过问题识别、议程设置、政策研究、方案设计、利益相关方协商、决策审议等必要的过程。这种技术的快速创新性与政策的稳定性之间必然会产生张力。从全球范围的城市治理实践看，政策滞后与政策超前设限的情况均存在。政策滞后时，要么采用老办法来管理新技术新业态，束缚其发展；要么造成“规则真空”，许多新技术新业态完全脱离监管，进而滋生一系列风险。政策超前设限看似超前， 实则可能提前将新技术新业态扼杀在萌芽状态。因此，如何在人工智能创新性与政策稳定性之间寻求平衡，是对城市治理的一大考验。
自动驾驶这一全新业态正在改变城市交通结构和交通治理模式，而其所面临的法律问题则典型地反映了人工智能在城市治理中可能遭遇的政策困境。近年来，自动驾驶这一全新业态不断发展，如百度旗下的自动驾驶出行平台“萝卜快跑”已在武汉、北京、上海等多个城市落地服务，根据媒体公开报道，截至2025年1月“萝卜快跑”已累计提供超过1000万次出行服务。但自动驾驶的大规模落地仍面临多重政策挑战，其中的一个关键在于，现行《道路交通安全法》针对人类驾驶员设计，其标准体系、责任认定规则、保险设计逻辑均以此为基础。而自动驾驶则颠覆了这一基础，自动驾驶汽车一旦发生交通事故， 汽车所属的企业、自动驾驶系统开发者、汽车制造者等多元主体的责任如何划分，目前还缺乏明确的法律界定。
（二）数据壁垒严重制约协同治理效能
数据要素的高效流通是人工智能赋能城市治理的基础性条件。近年来，我国持续推进政务数据共享工作，成效明显。国家数据局发布的《全国数据资源调查报告（2024 年）》显示，我国建成了全国一体化政务数据共享枢纽，累计支撑调用超过5400亿次，有力支撑了“高效办成一件事” 改革等工作。不过，现实中不同层级和部门间的数据壁垒仍然存在。究其原因，从技术上看，各部门开展政务系统建设时标准未统一，数据标准的不同导致不同系统之间数据互通难或互通成本高；从制度上看，政府数据权属的界定仍然模糊，利益分配机制缺失；从安全责任上看，在《数据安全法》《个人信息保护法》实施背景下，一些部门因数据安全保障责任重大而产生了“多一事不如少一事”的想法，共享数据的积极性不足。
数据壁垒增加了城市的治理成本，制约了治理效能。2025年5月17日《新华每日电讯》的一则报道反映出基层干部“为表所困”的情况，其中一个主要原因是“部门存壁垒，信息难交互”。该新闻媒体记者调查发现，一些地方部门间存在壁垒，填报系统不同，常以数据涉密、保护隐私等为由，不愿打通系统，一些数据成为“一次性”材料。
（三）算法歧视引发社会公平性质疑
城市治理中，人工智能的算法依赖于对社交平台讨论、新闻报道、学术论文等历史数据开展训练，而历史数据中隐含的性别歧视、种族歧视、地域歧视等会被算法放大，进而影响治理决策。算法歧视必定会侵犯部分群体的切身利益， 而这显然与城市治理的公平性价值追求相悖。
算法歧视引发了社会的广泛质疑与担忧。美国司法部门运用“罪犯矫正替代性制裁分析管理系统”（COMPAS） 来评估罪犯再次犯罪的风险， 以便辅助开展保释、量刑等工作。但是，2016年著名非盈利新闻机构ProPublica的调查显示，该系统的算法在预测再犯罪风险时，将黑人被告错误地标记为高风险的可能性比白人被告高出近两倍。据媒体报道，2018年美国麻省理工学院的研究人员对几家前沿科技公司的面部识别系统分别进行测试，发现这些系统对浅色皮肤男性的平均识别错误率不超过1%，对浅色皮肤女性的平均识别错误率约为7%，而对深色皮肤男性的平均识别错误率约为12%，对深色皮肤女性的平均识别错误率则达35%。
（四）数字鸿沟与治理公共性之间存在冲突
公共性是城市治理的核心价值之一，强调公共服务的普及性、包容性，主张通过制度设计来破除性别、年龄、健康状况、经济状况等因素造成的服务壁垒，促进全民共享城市发展成果。当前，随着城市治理数字化转型的加速，大量医疗、交通、教育等城市服务依托线上办理，公共性价值正面临挑战。
我国老年人口规模庞大、老龄化速度加快。据国家统计局数据，截至2024年，我国60岁及以上老年人口达3.1亿人，占全国总人口的22.0%， 其中65岁及以上人口2. 2 亿人，占全国人口的15.6%。部分老年群体面临着没有智能手机、数字技能不足等问题。中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的第55次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2024年12月， 我国非网民规模为3.01亿人， 其中60岁及以上非网民群体占非网民总体的比例为46.8%。这些老年人存在可能无法享受到部分公共服务的问题，这意味着城市治理仍将面临非常大的数字包容性挑战。
（五）技术依赖性衍生系统脆弱性风险
在城市数字化转型过程中，人工智能已渗透至城市运行的大量关键环节，成为城市治理的核心支撑之一。但正是由于治理体系对于人工智能的过度依赖，极易引发系统性风险。在以人工智能为技术支持的治理生态中，某个单一技术节点的失效可能会引发连锁反应，进而演变成整个治理系统的风险。同时，数字基础设施一旦因地震、洪灾、火灾等遭到破坏，可能直接导致治理系统瘫痪。另外，过度依赖人工智能算法的预测与决策功能会强化决策者在认知层面对技术的依赖性，人的自主性可能遭到削弱，从而在城市治理决策中完全被算法“牵着鼻子走”。
美国微软公司曾发生的系统故障，暴露了现代城市治理中技术赋能带来的效率提升与技术依赖导致的风险累积之间的张力。2024年7月，微软公司旗下部分应用和服务出现访问延迟、功能不全或蓝屏无法访问等问题，对多国包括航空、铁路、银行、企业、媒体等在内的多领域造成影响，美国超过两千架次航班被取消，大量公共服务中断或瘫痪。
人工智能赋能城市治理的适配策略
人工智能在为城市治理现代化注入新动能的同时，也带来了多维度的适配挑战。面向未来的城市治理既要避免技术应用的形式化，又要防范工具理性对人文价值的侵蚀；既要激发技术创新活力，又要保障公共服务的公共性与包容性。只有协同推进理念更新、人才培育、政策创新、场景优化和价值重塑等策略，才能更好地实现城市治理效能与人民获得感的双重提升。
（一）促进治理理念与技术演进的适配
现阶段，我国城市治理已进入全域数字化转型的新阶段。人工智能在城市治理中的应用正从单一领域向全领域拓展，这一进程绝非简单的技术叠加或信息系统升级，而是对城市治理体系的系统性、结构性重构。面对这一深刻变革， 城市治理理念亟须尽快从管理导向向服务导向转变、从经验驱动型决策向数据驱动型决策转变、从被动响应向主动预防转变。
同时，要辩证理性看待技术的作用，认识到技术的创新性与局限性，既不能陷入“技术万能论”的盲目乐观，把人工智能当成解决所有城市治理问题的“灵丹妙药”，也要避免盲目抵制人工智能创新应用的“卢德主义”保守倾向。
（二）促进人才结构与治理需求的适配
当前，城市治理面临的一个突出挑战是传统单一型人才供给与智能化治理需求之间的结构性失衡，既懂城市治理规律又掌握人工智能技术的复合型人才严重短缺。尤其是随着大模型等新一代人工智能技术的深度应用，城市治理人才的能力框架将发生深刻变革。
未来，亟须健全与城市治理需求相匹配的人才培养体系，强化实践导向，加强城市治理人才的数据思维、人工智能工具使用等数字能力培训， 培养更多既精通人工智能技术又善于解决复杂难题的“技术+治理”复合型人才，为城市智能化治理提供坚实的人才支撑与智力保障。
（三）促进政策创新与技术迭代的适配
人工智能在城市治理中创新应用的技术路线、应用场景与治理效果还存在相当程度的不可预测性。现阶段，亟须构建具有前瞻性、包容性的政策创新体系，以破解技术快速迭代与政策相对稳定之间的结构性矛盾。政策创新与技术迭代的弹性匹配，既要在前沿领域实施分类分级监管， 为人工智能的发展与应用预留容错空间，激发创新活力； 又要坚持底线思维，压实数据安全保护等责任，强化风险防范，确保人工智能应用始终在安全可控的轨道上运行，形成技术赋能和政策规制的良性互动格局。
当然，政策与技术的适配不是一劳永逸的，而是需要定期动态研判人工智能发展趋势，持续更新政策工具，促进政策供给与技术迭代的同频共振，为城市智能化治理提供持续、稳定、可靠的制度保障。
（四）促进技术供给与治理场景的适配
在人工智能赋能城市治理的过程中，存在技术供给与治理场景错配的现象。有些城市盲目追求各种“高大上”的技术展示，投入巨资建设“形象工程”，而这些设施在有效解决实际治理问题方面作用有限。这种技术悬浮于治理需求之上的现象，是典型的“为技术而技术”，易造成人力、物力、财力等宝贵治理资源的浪费。
因此，城市治理在深化技术应用时，应坚持治理需求导向，强化技术论证，通过需求精准识别、技术精准匹配、效果精准评估等机制，确保人工智能技术真正服务于城市治理的实际需求。
（五）促进技术赋能与人文关怀的适配
有些城市在治理过程中存在工具理性过度膨胀而价值理性式微的现象。如有些部门过于追求智慧政务的线上办结率，将线下办理渠道关闭， 且未配备足够的人员指导线上办理，导致一些老年人在办理业务时无所适从。技术赋能与人文关怀的价值适配不是简单的技术改良，而是在城市治理的各个层面实现从“技术本位”向“科技向善”转变，实现工具理性与价值理性的有机统一。
积极倡导“科技向善” 的技术理念，将包容性理念嵌入算法，积极开发适老化、无障碍的公共服务智能应用界面，并建立算法伦理审查机制，确保技术不损害老年人等数字弱势群体利益。只有实现技术赋能与人文关怀的辩证统一，才能让城市治理现代化的成果惠及所有群体，真正体现“以人民为中心”的城市治理理念。
作者单位：国务院发展研究中心；澳大利亚墨尔本大学
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