浙江省发展规划研究院
精华速览：
本文摘自浙江省发展规划研究院编著、中国发展出版社出版的《聚焦“十五五”：经济大省挑大梁》一书（2025 年11 月第1 版）。本文提出，环杭州湾区域是浙江创新要素最集聚、产业能级最高的地区，“十五五”时期，要更加鲜明地提出把发展湾区经济作为区域发展的重中之重，叠加用好“双城”“两带”“三圈一群”等多重战略优势，建设成为具有国际影响力、浙江辨识度的“数字湾区”。
区域协调发展是实现共同富裕的必然要求。湾区经济已成为世界经济版图的主导力量，伴随并引领从工业时代到信息时代的历次全球经济格局调整， 是技术变革与高端要素竞逐的主战场。要在国际竞争中赢得主导权， 需要把环杭州湾作为一个整体来统筹， 纳入区域战略考量。习近平总书记高度重视浙江区域战略实施和区域协调发展， 在担任浙江省委书记期间，曾先后部署了环杭州湾、温台沿海、金衢丽三大产业带和杭州、宁波、温州、金华—义乌四大都市圈等一系列区域重大战略。在“八八战略”指引下，浙江省委、省政府深入学习贯彻习近平总书记关于区域协调发展的重要论述和唱好杭州、宁波“双城记”的重要指示精神，坚持“一张蓝图绘到底”，迭代升级区域战略布局，着力构建优势互补的省域一体化发展格局。以“ 一湾双城” 为引领推进区域一体化发展，既是浙江锚定共同富裕目标、优化生产力布局的现实选择，也是增强全省高质量发展动能、服务全国大局的重要战略举措。
环杭州湾区域是浙江创新要素最集聚、产业能级最高的地区
环杭州湾产业带引领作用凸显。作为浙江湾区经济发展的主阵地，环杭州湾产业带包括杭州、宁波、绍兴、嘉兴、湖州、舟山六市，陆域面积近4.54 万平方公里，占浙江省面积的44%。该区域既是全省科技创新的先导区、先进制造业的核心区，也是高水平开放的湾区经济先行区，可以说是浙江参与全球竞争的桥头堡和主引擎。2024 年， 环杭州湾产业带地区生产总值合计约6.2 万亿元，占全省GDP 的69% ；规模以上工业增加值1.7 万亿元， 占全省的76%。规模以上战略性新兴产业增加值占全省的80% 以上， 数字经济核心产业增加值占全省比重超过83%。科创资源和头部企业高度集聚，研发经费投入强度达3.43%， 区域内高新技术企业数量3.5 万家，占全省的74% 以上，拥有国家实验室1 家、国家重大科技基础设施2 个、“双一流”高校3 所。这些数据表明，环杭州湾产业带已成为全省创新要素最密集、产业能级最高的区域，在浙江全省经济版图中具有举足轻重的地位。
“双城记”协同发展初见成效。在环杭州湾区域内部，杭州和宁波“双城” 作为两大核心引擎，近年来协同发展态势良好。2024 年杭州、宁波两市GDP 总量双双突破4 万亿元，全国城市排名分别上升至第8 位和第11 位。两地创新协同成果显著，累计合作承担省级研发攻关项目82 项，联合攻克10 余项关键“卡脖子”技术。对外开放联动水平不断提高，杭州萧山机场与宁波栎社机场互设“异地货站”，实现航空货运无缝中转。“惠民利企”的一体化举措加快落地， 社会保障卡居民服务实现“一卡通”应用达264 项，杭甬两地还共塑了“湖海对话”等特色文旅品牌。杭州、宁波“双城记”为全省区域合作树立了标杆，其融合发展态势正在形成双向互动、竞相发展的良好局面。
全力建设有国际影响力的“数字湾区”
浙江因湾而兴、向湾而荣。环杭州湾区域是杭甬“双城记”、环杭州湾产业带以及杭州、宁波两大都市圈等区域重大战略的叠加区域，以全省44% 的土地面积集聚了57% 的人口、创造了约70% 的地区生产总值，是全省高质量发展的动力源和核心增长极。在新发展阶段，对标粤港澳大湾区等世界一流湾区，环杭州湾区域在经济密度、产业层次、城市辐射等方面仍有短板弱项。为此，需进一步明确战略方向，增创比较优势，充分发挥湾区经济在区域协调发展中的引领作用。
“十五五”时期，要更加鲜明地提出，把发展湾区经济作为区域发展的重中之重，叠加用好“双城”“两带”“三圈一群”等多重战略优势，将环杭州湾区域建设成为具有国际影响力、浙江辨识度的“数字湾区”。经过若干年的努力，争取将其上升到国家战略。实现这一目标，需要强化杭甬“双城”的牵引带动作用，打造高水平创新策源地和对外开放主枢纽，做强杭州、宁波两个都市圈，发挥“双核”极点对全省的辐射作用；提升环杭州湾产业带竞争力，优先布局新质生产力，高标准建设绍兴、嘉兴等“腰部”城市，使湾区发展成为引领浙江未来经济发展、参与国际竞争的高级形态。
湾区经济与区域协同发展存在短板
一是环湾区域经济密度不够。目前环杭州湾区域的经济密度为每平方公里1.34 亿元，仅为粤港澳大湾区的一半左右。从产业能级看，环杭州湾六市与粤港澳大湾区内地九市相关统计数据显示， 2024 年环杭州湾地区规模以上工业总产值、营业收入和利润均只有粤港澳大湾区的50% 左右。“数字湾区”建设所需的高端科技资源仍显不足，区域内国家重大科技基础设施数量仅为粤港澳大湾区的约1/7。在产业链创新链融合方面也存在短板，规上工业产值等核心指标与粤港澳大湾区仍有较大差距。总体而言，环杭州湾区域作为浙江省最发达区域，其单位面积产出和要素承载效率有待进一步提升，“经济加密”的文章仍需深入做好。
二是杭甬两大都市圈能级不足。横向对比国内外先进都市圈，杭州、宁波都市圈在规模总量、产业实力、辐射带动等方面均存在一定差距。我国城市统计公报及维基百科相关统计数据显示， 从经济规模看，2024 年杭州都市圈GDP 为3.59 万亿元、宁波都市圈GDP 为2.77 万亿元，不及深圳都市圈的5.52 万亿元和苏锡常都市圈的5.08 万亿元；杭州都市圈人均GDP 虽与深圳相当， 但都市圈整体经济密度（杭州1.63 亿元/ 平方公里，宁波1.25 亿元/ 平方公里）明显低于苏锡常都市圈（2.87 亿元/ 平方公里）。从创新和开放实力看，杭州都市圈内仅有杭州进入全国创新型城市前10 位（排名第4 位），宁波等其余城市均在前20 名开外； 杭州都市圈汇聚世界500 强企业9 家、国家级先进制造业集群4 个，宁波都市圈则尚无世界500 强企业、国家级先进制造业集群只有2 个。相比之下， 深圳都市圈拥有11 家世界500 强企业、5 个国家级先进制造业集群，纽约都市圈更是拥有18 家世界500 强企业。此外，杭甬双城之间的同城化合作仍有提升空间，科技合作、产业协同尚未形成足够合力，一些跨市域重大事项缺乏省级层面的统筹协调。总体来看，杭州、宁波都市圈作为全省经济“双核”，其带动全省的辐射能级尚需进一步增强，与打造高质量发展主引擎的要求仍有差距。
三是“腰部”城市实力不“硬”。相关城市统计公报数据显示，环杭州湾区域内部的绍兴、嘉兴两市是全省经济总量排名第4 位、第5 位的“腰部”城市， 但与先进地区同级别城市相比差距明显。2024 年绍兴地区生产总值为8369 亿元、嘉兴为7570 亿元，而江苏的南通、常州已分别突破1.2 万亿元和1 万亿元，广东的东莞地区生产总值也逾1.2 万亿元，远高于绍兴。从增速看，绍兴、嘉兴近年来虽保持平稳增长，但无论是经济总量还是人口规模，在长三角城市群中竞争力仍显不足。作为连接杭州、宁波都市圈的重要支点城市，绍兴、嘉兴等“腰部”城市的综合实力亟待提升， 否则将影响环杭州湾区域整体竞争力的提高。
四是南北板块发展不够均衡。与环杭州湾区域的快速崛起相比，浙江南部和浙中地区的发展仍相对滞后。一方面，温州都市圈等南部地区发展能级不高。温州作为浙南中心城市，近年来与杭州、宁波的差距有所拉大，温州地区生产总值占全省比重由2005 年的约18% 下降到2024 年的约17%，其经济总量相当于杭州的44%、宁波的54%，显著低于2005 年时的64%、74%。温州民营经济增加值占全省比重也由2005 年的13% 降至2024 年的12% 左右，“四千精神” 等传统发展优势有待进一步激发。金华— 义乌都市圈等浙中地区的经济规模更小， 2024 年地区生产总值仅约0.73 万亿元， 不足杭州都市圈的1/5。整体来看，南部和浙中板块对周边区域的辐射带动能力有限，全省区域发展格局中“北强南弱”“东强西弱”的现象仍然存在。因此浙江在推动“一湾双城”引领发展的同时，也要加快提升温州、金华等区域中心城市的能级，促进全省范围内的均衡协调发展。
以“一湾双城”引领浙江区域一体化
（一）重点发展思路
“十五五”时期大力发展湾区经济， 是习近平经济思想在浙江的时代演绎， 是浙江锚定高质量发展蓝图的战略定力的体现， 更是浙江高水平参与全球经济竞争的重要战略选择。立足浙江省委“132”工作部署下的“双城”“两带”“ 三圈一群”等区域战略框架，应进一步强化战略牵引、协同联动，推动杭甬“双城”引领环杭州湾产业带一体化发展，加快建设全球一流的“数字湾区”，成为我国湾区经济发展的新标杆。为此，要在若干关键领域率先取得突破： 率先形成人工智能牵引的新技术变革力量，确保数字经济核心产业增加值突破1.5 万亿元；率先培育形成若干世界级先进产业集群，推动规模以上工业增加值突破2.5 万亿元；率先营造高端科技人才集聚生态，引进培育顶尖人才350 名以上；率先探索出杭甬“双城”引领全省协同发展的实践路径，使山区海岛等欠发达地区分享更多湾区发展红利， 每年促成全省80% 的山海协作产业项目落地到这些地区。围绕上述目标， 需实施以下重点举措。
一是强化六大战略性新兴产业和未来产业布局。把推进世界级产业集群发展作为重中之重，聚焦人工智能、集成电路、低空经济、人形机器人等战略性新兴产业和未来产业，优化全省产业布局。目前浙江已成功创建纺织服装、工业母机等8 个国家先进制造业集群，数量居全国第2 位。接下来要进一步壮大集群规模，力争在新能源智能汽车、生命健康、新材料等领域培育形成新的世界级产业集群，增强湾区产业的全球竞争力。
二是强化科技创新策源。主动对接国家战略科技力量布局，支持杭州、宁波共创综合性区域科技创新中心，打造具有全球影响力的创新策源地。在环杭州湾区域布局建设大科学装置集群，集中共建高水平实验室和科研平台。深化杭州市城西科创大走廊、宁波甬江科创大走廊、绍兴科创走廊等创新廊道协同建设， 合力提升环杭州湾高新技术产业带能级，夯实湾区经济发展的科技根基。当前，杭州在全国创新型城市排名中居第4 位，但宁波、绍兴等环湾城市排名均在20 名开外，应以此为动力， 进一步加强区域内创新资源共享和梯度布局，推动科研成果在湾区内优先转化， 增强整体创新实力。
三是强化平台载体支撑。深化区域一体化发展平台建设，发挥重大产业平台对接国内外资源的门户作用。推动杭州钱塘新区、绍兴滨海新区、宁波前湾新区三大新区协同联动，联合共建杭州湾制造业“金南翼”产业集群。高标准建设一批跨市合作功能区，持续推进杭州—绍兴、杭州—嘉兴、嘉兴—湖州、宁波—舟山、宁波—嘉兴、宁波—台州六个一体化合作先行区建设，在更大范围内打破行政壁垒，推动要素自由流动和产业对接。同时，加快提升各类国家级开发区、高新区和综合保税区能级， 打造一批特色鲜明的产业园区， 形成错位发展、互补共赢的园区网络体系。通过以上举措，夯实湾区经济的发展基础，增强对高端要素和项目的承载能力。
四是强化基础设施融通。围绕现代化基础设施体系建设，编织湾区一体化的硬件网络。加快数字基础设施布局， 建设长三角算力网络枢纽节点，推进平湖润泽科技、桐乡乌镇之光等大规模算力中心项目建设，夯实“数字湾区”的数据基础设施。打造智能高效的综合交通网络，加快杭绍甬智慧高速公路等跨区域智慧快速通道建设，同步推进杭州中环、望江门过江隧道等都市圈内部通道建设。进一步打破湾区对外联系瓶颈， 加快建设杭州至宁波铁路二通道、沪乍杭高铁等重大铁路项目，构建湾区一小时交通圈。同时，统筹能源、水利等基础设施互联互通，建设跨区域智能电网和能源互联网，形成安全高效的能源保障网络。在港航设施方面，共建江海联运的智慧港口群，促进宁波舟山港与上海港、温州港的协同联动，打造面向全球的双枢纽门户港和近洋航运中心。通过以上举措，全面提升湾区基础设施的整体竞争力和一体化水平。
五是强化省域辐射联动。立足全省统筹，处理好湾区与腹地的关系，形成南北呼应、陆海联动的格局。依托甬舟温台沿海产业带，深化湾区与温台地区重点湾区的协作，推动温州湾、乐清湾等纳入环杭州湾一体化布局，实现湾区与沿海地区的联动发展。重点培育壮大温州都市圈，发挥温州在浙南的中心城市作用。围绕“大港口开发、大产业培育、大都市集聚”的要求，依托温州港和金丽温开放大通道建设，全面提升温州综合承载和辐射能力，形成与环杭州湾区域南北呼应的发展极。与此同时， 推动绍兴、嘉兴、湖州、舟山、台州等环杭州湾区域周边城市深度融入杭州、宁波两个都市圈。通过产业对接、交通衔接和公共服务共享，促进这些城市与杭州湾核心区一体化发展、同频共振， 进一步扩大“一湾双城”战略的受益范围和带动力。
（二）政策建议
建设“一湾双城”引领的区域一体化格局，是浙江顺应时代大势、服务国家战略的系统工程，必须在更高层面上加强统筹协调和政策保障。为确保各项战略目标如期实现，提出以下政策建议。
一是加强统筹协调， 健全推进机制。“一湾双城”建设牵涉部门众多、领域广泛，需要建立高效的协调推进机制。建议借鉴成渝地区双城经济圈经验，赋予杭州、宁波两市更加明确的主体责任，建立“双城记”常态化协同推进制度。通过省级层面的统筹督导，及时协商解决跨市重大事项，破除体制机制梗阻，形成上下联动、左右协同的工作格局。同时注重发挥绍兴“金扁担”作用， 支持杭甬两地与绍兴在产业、交通、创新等方面共建共享，加强干部人才双向交流挂职，以更紧密的合作推动“双城” 错位发展、竞合共赢。
二是凝聚发展合力，争取更大支持。“一湾双城”战略的实施不仅关乎浙江一省，更关系到长三角一体化和国家区域发展大局。应积极向国家层面建言，争取将环杭州湾数字湾区建设上升为国家战略，在规划布局、项目审批、要素配置等方面获得更大支持。紧扣共同富裕和高质量发展要求，浙江还应主动对接国家区域协调发展政策，如长三角一体化发展、国家科技创新布局、重大生产力布局等，在更大范围内整合资源要素。特别是作为全国共同富裕示范区，浙江要勇挑重担，通过湾区建设引领促进城乡差距、区域差距、收入差距缩小，为全国提供可复制可推广的经验。建议出台专项政策支持“一湾双城”引领的区域协同发展，在财政转移支付、用地指标、产业布局等方面给予倾斜，形成上下同欲、各方支持的良好局面。
三是打造功能载体，找准战略抓手。一体化战略最终要落实到具体项目和载体上。建议围绕前述重点举措，制定项目清单和行动计划，实施一批具有标志性、带动性的重大工程。例如，在基础设施领域，以杭甬两市合作为抓手，共建沪甬跨海通道、杭温高铁二期等项目； 在产业发展领域，联合推进5G 高端器件、生物医药、大数据中心等跨区域产业平台建设；在科技创新领域，争取国家重大科技基础设施和大科学装置优先布局杭州湾区域。通过这些重大项目建设，促进“一湾双城”从战略蓝图加快转化为现实景象。同时，要建立项目推进的督查评估机制，省级层面定期跟踪各项任务完成情况，及时总结经验、推广典型，形成比学赶超的良性竞争氛围， 确保战略实施有力有序。
四是久久为功，确保取得实效。区域一体化发展是一项长期性、复杂性的事业，需保持战略定力和历史耐心，防止急功近利。各部门应树立“一盘棋” 思想，强化“一张蓝图绘到底”的执行力，坚持一届接着一届干，做到“久久为功”，将战略蓝图转化为发展实景。针对实施过程中出现的新情况、新问题， 要及时研究制定相应的举措，增强政策的灵活性和适应性。通过不断完善和动态优化，“一湾双城”引领的区域一体化格局将愈加成熟定型，环杭州湾数字湾区将有望早日建成具有全球影响力的增长极和创新高地，成为引领浙江高质量发展、助推全国区域协调发展的鲜活范例。
本文摘自《聚焦“十五五”：经济大省挑大梁》（浙江省发展规划研究院编著，中国发展出版社2025 年11 月第1 版）
执笔：王艺 张杰