胡 迟
精华速览：
国有经济聚焦主责主业、推进重组整合、布局新兴产业，国有经济布局与结构在战略安全、产业引领、国计民生、公共服务领域的绩效总体达标，在服务国家战略上成效显著。“十五五”时期，国有经济布局优化与结构调整要紧扣四大核心战略使命的功能定位，按照分类来推进国有资本的“三个集中”，构建现代化产业体系，实现从“规模扩张”到“质量引领”的转型。“十五五”时期推进国有资本的“三个集中”应从六个方面着力。
“十五五”规划建议提出，“推进国有经济布局优化和结构调整，增强国有企业核心功能、提升核心竞争力”。四十多年来，我国国有企业改革以搞活整个国有经济为目标，以体制机制改革为抓手，推动国有企业与市场经济体制相融合，激发国有企业的竞争力、创新力、控制力、影响力与抗风险能力，构建现代“四新”国企。“十五五”时期，国有经济布局优化与结构调整要紧扣四大核心战略使命的功能定位，按照分类来推进国有资本的“三个集中”，构建现代化产业体系，实现从“规模扩张”到“质量引领”的转型，更好完成服务国家战略的功能使命。
我国国有企业服务国家战略取得实效
国务院国资委2025 年7 月发布的《建立国有企业履行战略使命评价制度 全面提升服务国家重大战略能力》一文提出，国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，不仅要创造经济效益，更要履行支撑国家战略、保障国家安全、引领产业发展、维护民生稳定等四大核心战略使命。这是迄今为止关于国有企业的使命功能的最完整表述，也是对国有企业四十多年改革成效与经验的全面总结。按照四大核心战略使命的定位要求，国有经济聚焦主责主业、推进重组整合、布局新兴产业， 国有经济布局与结构在战略安全、产业引领、国计民生、公共服务领域的绩效总体达标， 在服务国家战略上成效显著。
（一）国有资产规模与效益稳步增长
根据国务院公布的国有资产最新“ 家底”， 截至2024 年末， 全国国有企业（不含金融企业）资产总额401.7 万亿元、国有资本权益109.4 万亿元。“十四五”期间，国资系统监管企业资产总额从235 万亿元增长到387 万亿元， 年均增长10.5% ； 增加值年均增长5.7%。中央企业资产总额连续跨上70 万亿元、80 万亿元、90 万亿元三个大台阶，2025 年底突破95 万亿元； 效益指标持续改善，“十四五”时期利润总额较“十三五”时期增长56.2%， 成为国企盈利能力持续提升的重要标志； 效率层面， 央企全员劳动生产率年均增长7%，高于全国平均水平1 个百分点； 累计贡献税收近13 万亿元， 完成向社保基金划转国有股权1.2 万亿元。以中央企业为代表的整个国有企业规模实力、价值创造能力和品牌影响力明显增强， 实现了规模扩张与效益提升的同步推进，国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力显著提升。
（二）国有资本通过结构调整向关键领域集中、布局优化，服务国家战略与保障经济安全
国有经济作为我国国民经济的主导力量，在关键领域和重要行业保持控制力。国有经济在国防、能源、交通、通信、金融等关系国家安全和国民经济命脉的领域占主导地位，保障了基础产业稳定运行。例如，中央企业在电网、石油石化、航空航天等领域的集中度超过80%，有效保障国家能源等重点领域的安全与产业链供应链的稳定，支撑了经济稳定与安全。近年来，国资央企先后组建中国航发、国家管网集团、中国星网、中国电气装备、中国雅江集团等一批重要骨干企业，推动多家中央企业战略性重组，促进产业布局不断完善。国有资本的区域布局更趋协调：围绕京津冀协同发展、长三角一体化、粤港澳大湾区建设等重大国家战略，国有资本优化区域配置，助力区域经济高质量发展。国有资本配置和运行效率不断提高，有效增强了国有经济战略使命功能，充分发挥了国有经济在国民经济中的主导作用。
（三）国有企业战略性新兴产业布局不断提速，对我国形成新的竞争优势和实现跨越式发展至关重要
近年来， 特别是“ 十四五” 时期以来， 国有企业战略性新兴产业布局不断提速， 在战略性新兴产业领域的投入与产出成效显著。国有资本不断加大对人工智能、集成电路、新能源、新材料等领域的投入。例如， 近年来中央企业实施了产业焕新行动， 在战略性新兴产业领域年均投资增速超过20%， 近三年对战略性新兴产业投资累计达到7 . 4 万亿元。中央企业战略性新兴产业的投资占总投资比重2019 年为12.8%，2024 年首次突破40%，2024 年中央企业在战略性新兴产业领域的营业收入突破11 万亿元；2025 年中央企业完成战略性新兴产业投资2 . 5 万亿元， 占总投资的41.8%。2024 年， 中央企业在新一代信息技术、高端装备等5 个领域的收入均超过万亿元， 在高端装备、新材料等领域形成集群优势。培育出一批具有核心竞争力的龙头企业， 引领产业转型升级。
（四）国计民生与公共服务功能得到强化，保障有力
在民生领域（ 如供水、供电、公共交通等），国有企业承担了主要的基本公共服务。国企在电力、交通、水利等公共服务领域持续投入，2025 年央企上缴税费2.5 万亿元，完成固定资产投资5.1 万亿元， 带动上下游融通发展。国有经济的抗风险能力持续增强，在重大风险挑战中发挥“压舱石” 作用， 全面落实稳经济一揽子政策措施， 主动降费让利、保障民生供给， 支撑国民经济稳定运行， 充分履行了国有企业的政治责任、经济责任与社会责任。
面临的不足与挑战
从国有企业的功能使命和战略任务来看，国有经济在资源配置效率方面仍有提升空间，需要进一步优化布局、调整结构、增强协同。
从布局层面看， 仍有“ 广而不精” 与资源错配情况。具体表现在两个方面： 一是范围过宽或与主业偏离。部分央企跨界房地产、金融等非核心领域，与主业关联度不高，导致资源分散。一些地方国企存在“小散弱”情况，区县级监管分散，面临债务累积压力。二是同质化竞争与重复建设。中央企业与地方国企、地方各级国企在传统产业领域存在重复建设、同质化竞争情况；部分国企在新兴产业领域盲目布局，在热门领域的“跟跑”环节扎堆，产业引领作用相对不足。
从结构层面看，存在传统产业转型相对较慢与新兴产业布局相对不足的情况。具体表现在五个方面：一是部分领域过度集中与布局缺位并存。例如，传统重化工业国有资本过度集中，占比较高，但高端化不足。二是新兴产业布局有待优化。国有资本主要集中在新能源、AI 等领域，在芯片、核心零部件、生物技术、现代服务业等领域布局不足。核心技术“卡脖子”问题依然突出，前沿技术与原创性突破少。有的地方要求过半实体国企布局新兴产业，存在“铺摊子”风险。三是资本流动性与配置效率不高。国有资本跨行业、跨区域整合难度较大，“僵尸企业”退出机制仍不完善， 沉淀资本难以有效盘活。部分国企盈利能力有待提升。四是部分国有企业功能定位不够清晰，服务国家战略的精准度不足，存在“重投入、轻产出”“重规模、轻效益”现象，战略引领作用未充分发挥。五是在部分地区央企与地方国企协同不足，一些地方国企债务压力较大， 资本效率不高。
“十五五”时期国有经济布局优化与结构调整的方向与着力点
“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期， 国有企业在服务国家战略全局中的定位愈发凸显，要在共同富裕、区域协调发展、绿色转型等领域进一步发挥示范作用，推动经济、社会、环境效益协同提升，加快推进高质量发展。
2026 年《政府工作报告》提出，制定和实施进一步深化国资国企改革方案，推进国有经济布局优化和结构调整。“十五五”时期，国有经济布局优化要紧扣“国家战略执行者、现代化产业体系引领者、民生保障支撑者”的定位，聚焦战略安全、产业引领、国计民生、公共服务四个核心功能，按照分类来推进国有资本的“三个集中”：一是向国家安全、命脉领域集中，强化能源、军工、粮食、供应链等领域控制力，推动战略资源整合，防范“卡脖子”风险。二是向国计民生、公共服务领域集中，加大公共卫生、应急保障、基础设施投入， 提升公益类国企服务能力与可持续性。三是向前瞻性战略性新兴产业集中，布局AI、生物制造、低空经济、量子科技等未来赛道，打造新兴支柱产业，建设现代化产业体系，实现从“规模扩张” 到“质量引领”的转型，实现更好服务于国家战略的功能使命。
“十五五”规划纲要提出，制定实施国有经济布局优化和结构调整指引目录。总体方向上，国有资本要以指引目录为依据，推动以“三个集中”为核心的结构调整，并实现功能升级。应加快建立国有企业履行战略使命评价制度、深化分类改革和完善分类考核评价体系，以更加精准地评估国有经济履行使命功能、服务国家战略的绩效水平，进而更加有效地调整国有资本的“三个集中”实施方向与力度。
国务院国资委主要负责同志在今年全国两会期间表示，“十五五”时期要努力改变国有经济布局战线长、分布广但高端化不足、低端化较多的情况，尽可能把中央企业的资产和88% 以上的营业收入集中到国民经济97 个行业大类中的20 个重点行业，进一步强化国有经济保障国家产业链供应链安全、推动科技自立自强、服务国家重大战略的核心能力。
着眼于国有经济布局与结构调整的战略目标，“十五五”时期推进国有资本的“三个集中”应从六个方面着力。
一是企业层面， 要以企业为主体， 运用市场化手段，突出主业，聚焦实业， 更加注重做强和做专，深化供给侧结构性改革，继续大力推进战略性重组与专业化整合。从横向专业化看，对同类业务、同质化竞争领域实施战略性重组， 破除行业“内卷”，推动资源向优势企业、主业企业集中，提升规模效应与协同效应。从纵向产业链看，围绕重点产业链，推进上下游企业整合，打造“链主企业”，提升产业链供应链韧性与安全水平，构建自主可控、安全高效的现代化产业链体系。通过战略性重组布局前瞻性战略性新兴产业，加大新一代信息技术、人工智能、新能源、新材料、生物技术、绿色环保等产业投资力度。从着力方向看，坚持“有进有退”的双向专业化整合，盘活存量资产。从“进” 的角度看，要精准推进：加大对核心功能领域、科技创新、新兴产业的增量投入，通过产业基金、股权投资等方式引导资本流向关键环节。从“退”的角度看，要果断（有序）退出不具备竞争优势的一般性竞争领域， 逐步处置“ 两非”“两资”（非主业、非优势业务和低效、无效资产），处置“僵尸企业”，压缩管理层级，推动大型企业扁平化改造， 提升资本运营效率。
二是产业层面，要大力构建现代化产业体系，坚持两端发力、双轮驱动。一方面是抓好传统产业的强基转型，国有企业要加快制造业高端化、智能化、绿色化进程，深化“人工智能+”专项， 推动数字技术与传统产业融合， 降低“两金”占比，提升高端供给能力。特别是在钢铁、石化、建材等传统行业推动数字化、智能化改造。通过构建智能车间、智能工厂， 加快工业互联网等新一代信息技术的部署应用，实现产业效率和质量的双提升。另一方面是抓好新兴产业的战略布局，深入实施央企产业焕新行动和未来产业启航行动， 健全新兴产业培育机制， 不断催生新产业、新模式、新动能， 加快构建未来发展新优势。引领绿色转型和数字融合。大力发展绿色制造、绿色交通、绿色能源等领域， 推动国有企业在节能降碳、资源循环利用等方面发挥示范带动作用。进一步推动数字经济与实体经济深度融合，支持数字技术全面赋能生产、研发、运营等环节，打造数实融合发展新格局。
三是区域层面，要结合国家区域发展战略，推进区域布局优化与协同发展。央企要聚焦国家重大战略实施，地方国企要紧扣区域产业禀赋精准发力。央地国资要协同布局，实现产业升级同频共振，优化国有资本区域配置。进一步推动东部国企向高端环节升级，中西部国企聚焦资源转化与特色产业，建立跨区域利益共享机制，引导国有资本向城市群与重点区域集聚，推动国有资本在关键领域、核心产业形成规模效应与协同效应，切实提升国有资本配置效率与产业引领能力。在全球布局方面，落实好“一带一路”倡议，规范有序“走出去”。聚焦能源资源、关键技术、物流枢纽等领域，建设全球战略支点，提升国际竞争力，同时强化境外风险防控，保障海外资产安全。
四是完善国资监督管理体制机制， 提升监管效能。要深化以管资本为主的国资监管体制改革，把“放得活”与“管得好”结合起来，不断提高监管效能。一是充分释放活力。坚持政企分开、政资分开，充分尊重和维护企业法人财产权和经营自主权，充分尊重基层首创精神，在守住安全底线的前提下，鼓励企业开展个性化、差异化改革探索。二是切实加强监管。压实压紧国有资产保值增值责任，完善分类监管、分类考核体系，将服务国家战略、突破关键技术、保障产业链安全等纳入考核评价体系； 强化穿透式监管，运用大数据、人工智能、区块链等技术构建智能化监测预警体系，加强对重大投资、并购重组、境外经营等重点环节的监督；健全违规经营投资责任追究机制，让国资监管既有力度又有温度，既防范国有资产流失， 又充分激发企业创新活力。三是国资监管机构之间要加强战略协同，增强同各有关管理部门的政策协调和信息共享，不断提升政策精准性、科学性、一致性， 健全经营性国有资产集中统一监管制度， 发挥好专业化、体系化、法治化、高效化监管优势。
五是充分发挥国有资本投资、运营公司作用。进一步明晰国有资本投资、运营公司（两类公司）的功能定位。“两类公司”应成为国有资本布局新经济的“主操盘手”和市场化运作的专业平台， 要充分发挥其资本运作、产业培育、资源整合的核心作用和资本运作优势，打造市场化资本运作平台，通过并购重组、基金投资等市场化手段，引导推动国有资本向国家重点领域、战略性新兴产业合理流动、优化配置，同时发挥其在培育整合新兴产业、盘活存量国有资产中的工具作用，通过国有资本优化布局， 提升资本配置效率，实现保值增值，引导社会资本参与重点产业和领域。国务院国资委应明确其在新经济领域的功能定位和投资指引，赋予其更大的投资决策自主权。推动“两类公司”设立聚焦于“五类经济”的产业引导基金、创业投资基金和并购基金，通过“直投+ 基金”模式进行前瞻性、战略性股权投资， 培育一批具有全球竞争力的“专精特新” 企业和未来产业。
六是国企与民企共生互补、协同共进。“十五五”规划纲要提出，充分激发各类经营主体活力。坚持和落实“两个毫不动摇”。国有企业和民营企业以市场化方式规范开展股权合作、战略协作、资源整合， 在重点行业和关键领域形成国有资本引领、多种所有制资本协同发展的格局， 既发挥国有资本的战略支撑作用， 又激发各类市场主体的活力。
民营企业是国有企业实现四大核心功能的重要参与者、支撑者、合作者。在战略安全方面，民企是产业链安全的重要组成部分。从分工看，国企抓顶层、关键、重资产、“卡脖子”环节（例如芯片材料、大装置、基础软件、能源资源、国防军工总装等）；民企抓细分配套、零部件、工艺、材料、专精特新。民企的配套能力、成本优势、快速迭代等助力国企的“ 链长” 功能更好地落地。在产业引领方面， 民企是创新与效率的重要来源。从分工看， 国企擅长长周期、重投入、高风险、强外部性的基础研究与重大攻关。民企擅长市场化试错、快速产业化、应用创新、模式创新。很多新技术、新业态、新场景最先由民企突破。民企可以帮国企降低创新成本， 加快成果转化， 提升市场适配性， 形成“国企引领—民企跟进—整体跃升” 的产业生态。在国计民生方面， 民企是就业、消费、基层供给的主体。在公共服务方面， 民企是市场化供给的重要补充。在公益与准公共产品方面， 政府托底、多元供给。从分工看，国企保基本、保公平、保底线，民企补品质、补效率、补覆盖。
作者为 国务院国有资产监督管理委员会研究中心研究员
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