浙江省发展规划研究院
内容提要：
本文节选自《城乡融合与区域协调发展：2024年浙江省县域高质量发展报告》一书。县域是国家治理体系的重要一环，县域的繁荣和稳定是经济社会高质量发展的基础，本文分析了提升县城承载能力对城乡与区域协调发展的重要意义，总结了浙江省提升县城承载能力的经验并提出下一步提升县城承载能力需着力做好的七个方面工作。
县城是新型城镇化的重点。2022年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，明确提出“增强县城综合承载能力，提升县城发展质量”。浙江作为全国县域经济最发达的省份之一，紧扣“勇当先行者、谱写新篇章”新定位新使命，将县城承载能力提升纳入“十项重大工程”，统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴，持续缩小“三大差距”，进而推动全省域均衡、协调、高质量发展。
提升县城承载能力对城乡与区域协调发展具有重要意义
郡县治，天下安。县域是我国最稳定、最基本的行政管理单元，具有“量大面广”的典型特征。县城作为县域首善之区，是城市和乡村之间的关键纽带，在推动自身城镇化水平和质量向城市看齐的同时， 也承担着辐射带动周边广大乡村发展的重要任务。因此， 加快提升县城承载能力，是有效缩小城乡与区域差距的关键举措，也是浙江高质量发展建设共同富裕示范区的题中之义。
（一）提升县城人口承载力，有助于缩小人力资源差距
县城是我国城镇体系的重要组成部分，也是农业转移人口就近城镇化的关键承载地。然而，随着大城市虹吸效应日渐增强，县城推动人口尤其是人才集聚面临一定瓶颈，其增长速度已明显落后于整体城镇化发展，与大城市的规模差距也被逐步拉大。在此背景下， 引导提升县城人口承载能力， 以适应农民日益增加的到县城就业安家的需求，同时增加县城对青年人才的吸引力，可以避免人口和各类资源要素过度集中地流向大城市，从而进一步促进大中小城市和小城镇协调发展。
（二）提升县城产业承载力，有助于缩小居民收入差距
缩小居民收入差距，是实现城乡与区域协调发展的一个重要方面，而其关键，就在于做大经济发展的“蛋糕”。产业是经济之本，也是就业的保障，相较于大城市，县城产业容纳力和吸引力有限，特别是具有较强创收能力的新兴产业，更是难以在县城落户，很大程度上阻碍了县域城乡居民收入的提高。由此，提升县城产业承载能力，一方面为本地企业的培育和壮大提供良好的发展环境，另一方面也增强对外部优质企业的投资吸引力， 可以有效改变县城产业结构单一且低端的现状，带动居民就业质量提高，缩小与大城市的薪资水平差距。
（三）提升县城设施承载力，有助于缩小公共服务差距
公共服务设施是保障和改善民生、促进共同富裕的重要载体。伴随人民群众对高品质公共服务设施需求的日益增长，县城与大城市在教育、医疗、养老等方面存在的服务水平差距更加凸显，已成为影响县域居民获得感的关键因素。因此，在推进共同富裕的新征程中，提升县城公共服务设施的承载能力就显得尤为重要。一方面，在县城布局与大城市齐平的优质公共服务资源，能够有效促进基本公共服务均等化，让县城居民同享发展成果。另一方面，依托县城更贴近乡村的优势地位，也可以进一步增强公共服务设施对乡村的辐射覆盖能力，助力缩小城乡公共服务差距。
提升县城承载能力的浙江经验与启示
（一）突出因地制宜，分类引导县城发展方向
浙江共有53个县城（含县级市城区），根据国家在《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》中提出的县城分类，涉及的类型主要有大城市周边县城、专业功能县城、生态功能县城三类。
浙江经验表明，针对不同类型的县城应采取不同的发展方向引导。对于大城市周边县城，一是强化对外道路交通连接，缩小当地与大城市市区通勤时差，提升大城市基础设施和公共服务服务周边区域的能力；二是把握长三角一体化和都市圈同城化机遇，以建立先行合作区、科创飞地等形式招引大城市优质企业和创业团队入驻，打造有竞争力的产业链；三是主动承接大城市人口外溢，深化随迁子女教育、住房保障、社会保障、异地就医等公共服务制度创新。对于专业功能县城，一是重点发展现代化的产业集群，利用好各类产业平台载体，通过链式招商、以商招商等方式大力引进与本地产业相匹配或互补的上游高新技术企业，打造更高能级、更强支撑的产业集群；二是提升专业功能县城对相关产业人才的吸纳能力，同时健全职业教育体系，加强科研平台建设能力；三是按照常住人口的规模、结构、趋势，加强公共服务科学规划，为外来就业人口做好公共服务保障。对于生态功能县城，一是需强化探索经济生态化和生态经济化路径，发挥自身生态环境优势， 充分践行生态产品价值实现机制，深化做强“一县一业”主导产业；二是要把好山好水好风光融入城市，把绿水青山留给居民，同时控制城市开发强度，防止“摊大饼”式扩张， 推动形成绿色低碳的生产生活方式；三是应加大医疗、教育等公共服务能力建设，支持在重点生态功能区县城打造养老综合体，发展智慧医疗，深入推进义务教育均衡建设。
（二）立足现实基础，差别培育县城发展模式
在长期的发展过程中，随着人口、产业、市政基础设施等加快向县城和中心镇集中， 浙江各县（市）的城镇化空间格局逐渐出现分化，形成了“小县大城”和“大城重镇” 两种不同的道路模式。
浙江经验表明，“小县大城”和“大城重镇”都是有利于提升县城承载能力的县域城镇化发展模式，应尊重经济发展的客观规律，鼓励各县（市）立足自身优势基础，选择合适的发展道路。其中， “小县大城”是浙江独具特色的县城发展模式，以“小县域大城区”“小人口大聚集”“小县域大经济”为主要特征。培育“小县大城”模式，一是以建设特色工业园区平台为主要抓手，吸引相关企业在县城集聚，由产业集聚带动人口集聚，实现“以产兴城”；二是打破城乡界限，把村庄规划调整与城镇化进程相结合，推进乡镇撤并、村社规模调整，拉大城市框架，把县城打造成县域最大增长极和带动乡村振兴的龙头；三是实现进城农民同城同待遇，深化教育、医疗、卫生、社保等公共服务制度改革，推进农村产权“确权、活权、保权”，使广大农民“确权到人、带权进城”。“大城重镇”主要以“大镇强镇综合实力强”“同城化发展基础好”“县城主要地位突出”为主要特征。培育“大城重镇”模式，一是中心城区扩容提质，将县城作为新型城镇化的主战场和参与区域竞争的主平台，加强基础设施建设更新与公共服务供给，全面盘活城市老区内部空间；二是大镇强镇能级提升，落实“强镇扩权”，支持部分特大镇全面增强独立发展能力，打造县域副中心；三是强化县城与大镇强镇之间的互联互通，优先改造提升县城和大镇强镇之间的快速交通通道，符合条件的可探索规划新建轨道交通线路，推动县级优质教育、医疗等资源到县城与特大镇连接处布局。
（三）注重城乡融合，协同发挥县城带动作用
县城兴，则乡村兴。浙江高度重视提升县城承载能力与推进城乡融合工作的结合，充分发挥好县城沟通城乡的桥梁作用，以城带乡、以工补农， 提高县城辐射带动乡村能力。
浙江经验表明，发挥好县城对乡村的带动作用，一是要推进县城基础设施向乡村延伸，二是要推进县城公共服务向乡村覆盖。其中，推进县城基础设施向乡村延伸，需提高城乡建设标准的一致性和兼容性，更好实现城乡供水供电、广播电视、宽带网络等的同网同质同价。同时，积极引导数字化基础设施向乡村延伸下沉，加快乡村宽带、5G基站等数字化基础设施的普及覆盖和升级换代，推动乡村农田、水利、公路、电力、气象等的数字化改造。推进县城公共服务向乡村覆盖，需要坚持将县城作为公共服务供给的辐射中心，实行医疗、教育、文化部门人员“县聘乡用”，落实普惠共享。市、镇、村联动，构建包括低保、医保在内的城乡一体社会保障兜底机制。
展望和建议
县域，特别是其中作为首善之区的县城，长期以来是浙江经济的重要组成部分，也是浙江区域经济发展的重要特色之一。提升县城承载能力、推动区域协调发展，是浙江贯彻落实党的二十大和党的二十届三中全会精神、奋力推进“两个先行” 需解答好的重大命题。立足实际，浙江提升县城承载能力需着力做好七个方面工作。
（一）以产业为先导，把增强产业支撑能力作为推动县城人口集聚、促进创业就业的着力点
有产业才有就业岗位，有岗位才能带动人口集聚，从而提升县城的综合承载能力。对此，要分类支持不同类型县城发展适宜产业。推动大城市周边县城加快融入大城市的产业链、供应链及创新链体系，统筹培育本地产业和承接外部产业转移。支持专业功能县城夯实产业平台支撑，发展特色经济和支柱产业，提高就业吸纳能力。鼓励生态功能县城创建生态产品价值实现机制创新平台，做强“一县一业”，加快发展生态康养、历史经典产业，布局抽水蓄能电站等绿色能源产业。
（二）以开放为引领，把全面融入重大战略作为推动县城放大协同效应、抱团合作的着力点
人口与产业向具有规模优势的大城市和都市圈集聚是经济发展的客观规律，县域光靠单打独斗将难以在后续的区域竞争格局中脱颖而出。对此，各县（市）尤其是坐落于大城市周边的县（市）应该以县城为重要载体布局建设开放合作平台，加快融入浙江四大都市区建设，积极融入长三角一体化发展。鼓励嘉善、德清等省际、市际边界县（市）规划建设省际毗邻区、省内一体化合作先行区等。支持嵊州— 新昌、义乌—东阳—浦江、龙港—平阳—苍南等邻接县城共享设施配套、相向融合发展。推动生态功能县城到沿海经济发达地区布局建设一批“科创飞地”“消薄飞地”等。
（三）以硬件为支撑，把新型基础设施建设作为提升县城设施运行能力、智慧水平的着力点
新型基础设施是经济社会高质量发展的赋能引擎，而相比起大城市，县城在这一方面还尤为欠缺。对此，要强化县城市政公用设施“最后一公里”供给，加强燃气、供水、污水等老旧市政管网和设施更新改造。加快打造智慧县城， 全面开展县城地下市政基础设施普查，持续推进城市运行安全在线系统和市政基础设施综合管理信息平台建设。推动大城市周边县城加快融入大城市轨道交通网，强化省际边界地区县城的交通枢纽建设。推进专业功能县城依托交通场站健全物流设施服务。
（四）以人为核心，把强化公共服务供给能力作为满足县城人民追求美好生活的着力点
县域内公共服务的供给能力是体现城镇化“以人为本”的关键指标。当前，浙江不少县城公共服务供给总量仍不足、质量也不高。对此，要加快以医疗卫生“山海”提升工程等推进县城医疗卫生体系建设，推动有条件的县城创建三级医院。实施县城公共卫生防控救治设施补短板工程。持续推动全国义务教育优质均衡发展县创建工作，持续深化县域城乡义务教育共同体（以下简称“教共体”）以及山海协作“教共体”建设，推进落实“县中崛起”行动计划。加快打造“浙里康养”金名片，支持在生态功能县城打造养老综合体。完善县域“浙有善育” 体系。统筹省级部门对公共服务的单一要求，解决资源的错配问题。
（五）以文化为标识，把推动历史与生态文化发展作为提升县城文化实力与生态张力的着力点
城镇化，既要大厦也要文化，更要生态。浙江各县城大都拥有得天独厚的山水风光， 同时在长期历史发展过程中产生了丰厚的文化积淀，这些都是其城镇化区别于别处的重要标识。对此，要实施县城文物保护利用重点工程，加强历史文化名城、名镇、名村以及历史建筑保护利用，深化“千年古城”复兴计划，实施文化基因解码工程，推动县城参与重大文化交流平台建设。统筹推进大花园示范县、诗路文化带建设，支持县城深化打造“耀眼明珠”。加快县城“无废城市”建设，开展“零碳”示范县创建。
（六）以融合为导向，把促进县乡功能衔接互补作为激活县城连接城市、服务乡村能力的着力点
县城位于“城尾乡头”， 是连接城市、服务乡村的天然载体。对此，为深化县域城乡融合发展，加快实现全体人民共同富裕，要以县城建设为引领统筹推进城乡空间布局优化、公共服务均等化和基础设施建管一体化。因地制宜推广“大搬快聚富民安居”工程， 实施撤乡并村强镇行动。实施农村人居环境整治提升五年行动，持续深化“千万工程” 及“五美联创”，推动未来乡村、数字乡村由点及面发展。推进乡村产业“一县一平台”，深入推进城乡产业协调发展平台建设。
（七）以创新为动力，把全面深化“人地钱”体制机制改革作为增效赋能县城承载能力提升的着力点
浙江省县城承载能力提升工作在“人地钱”等方面依旧面临较大的体制机制障碍。对此，要创新开展农业转移人口市民化集成改革试点，推动县城率先建立基本公共服务常住人口全覆盖机制。引导社会资金参与县城建设，全面盘活县城国有存量优质资产，规范推广政府和社会资本合作模式。系统探索宅基地“三权分置” 的有效实现形式，按照国家统一部署，稳妥推进农村集体经营性建设用地入市，完善县城存量低效建设用地再开发机制，加快构建城乡统一的建设用地市场。
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