刘云中
内容提要：
近十年来，我国的区域发展差距呈现缩小趋势，但区域发展差距有波动，还需高度重视居民收入和社会保障的区域差距。建议加大省际交界地区的发展力度、加大财政对区域协调发展的支持、加强区域战略的协同融合，增强区域长期发展能力。
持续着力缩小区域发展差距
近十年来，我国区域发展差距呈缩小趋势。根据《中国统计年鉴》相关年份数据计算得出，2010年按人口加权的省级人均GDP变异系数为0.447，2023年为0.374，缩小幅度不小，但区域发展差距缩小的任务依然很重。主要表现如下：一是区域发展差距有波动，以人口加权的省级人均GDP变异系数在个别年份如2014年、2015年和2021年出现了上升；二是表征人均可支配收入区域差距的部分指标有扩大迹象，如城镇居民可支配收入的最大最小比由2010年的2.325上升到2023年2.452；三是农村居民的可支配收入差距持续大于城镇居民的可支配收入差距，表明农村居民收入差距缩小的任务更为艰巨。
数据来源：根据《中国统计年鉴》相关年份数据计算得到。
社会保障是居民收入的重要组成部分。目前我国社会保障已经实现了省级统筹，但省级之间差距较大。根据《中国统计年鉴2024年》数据，2023年全国职工人均基本养老金是城乡居民人均基本养老金的16.8 倍，各省的倍数在3.43—38.1之间；2023年全国职工人均基本医疗支出是城乡居民人均基本医疗支出的4.4倍，各省的倍数在2.5—8.2之间（见表1），职工和居民之间的社会保障水平有着较大差异。而在31个省份之间， 职工基本养老金的最大最小比为3.74、居民基本养老金为11.46、职工基本医疗支出为2.2、居民基本医疗支出为3.44，这几个指标数值差距比各省份之间的可支配收入差距要大。
表1 2023 年各省（自治区、直辖市）职工和居民间社会保障的差异
数据来源：根据《中国统计年鉴2024》数据计算得到。
缩小区域发展差距，推进区域协调发展，不是简单要求各地区在经济发展上达到同一水平，而是要根据各地区的条件，走合理分工、优化发展的路子。但应看到，无论是在理论讨论，还是对实际区域发展运行和考核的实际中，区域协调发展都出现了难以操作的困境，或者陷入空间经济学的空间均衡概念，即认为在均衡状态下，无论处于何地，其效用是无差异的。这种从空间均衡的角度来理解区域发展缺乏对行动和政策的指导；或者可能陷入极为复杂的多维观察， 包括经济增长、公共服务、要素流动、生活保障、生态环境等，虽然可以多维度地反映区域协调发展的状况，但过于繁杂，对实践也难以有明确的指导意义。需要强调的是，区域战略、区域政策和区域发展的最终结果应该是行为主体尤其是居民的选择能力差异的缩小，而居民选择能力的形成主要取决于居民收入、劳动技能和身体健康这三方面，最为基础的仍然是居民收入，因此居民收入和社会保障的区域差距需要给予高度重视。
加大省际交界地区的发展力度
区域发展条件的变化使得部分省际交界地区从经济区的“断裂点”转变为多重经济扩散力量的“重叠区”，有望成为新的经济增长点。我国的省际交界地区一直是发展的难点地区，在自然地理条件方面，省际交界地区往往位于山地、丘陵或高原等复杂地形区域，开发难度较大，建设成本高；在行政管理方面，省际交界地区受行政区划限制，容易出现政策、资源、市场的分割和碎片化，难以形成有竞争力的产业链；在交通区位方面， 距离中心城市或经济发达地区较远，通常较难获得中心城市的辐射带动，而本地的资源和人才向中心城市流动较多。但经过多年发展，省际交界地区的发展条件发生了明显变化。首先，在交通基础设施和数字基础设施建设方面取得显著进展，包括高速公路、铁路、航空、宽带网络、数据中心等多种设施的完善，提高了省际交界地区交通的便利性和通达性，也可以便捷地接入数字基础设施，为省际交界地区的转型发展提供了有力支撑。其次，通过培育除省会城市之外的重点城市发展，带动省域经济协同发展，也为省际交界地区带来了发展机遇，使得中心城市此前无法辐射到的地区演变为多个省域重点城市辐射带动的交叉重叠地区，汇聚多重优势。因此，有必要把粤湘赣、苏鲁豫皖、晋陕豫黄河金三角、粤桂、湘赣、川渝、闽浙赣、晋陕蒙等有条件的省际交界地区，打造成新的区域增长极，积累省际合作经验，促进经济发展，提高区域发展的平衡性、协调性和包容性。
省际交界地区的发展需要细致的政策设计。一是探索完善区域产业合作机制。可以推广借鉴广东不同城市共建产业园、浙江山海协作等经验做法，同时在较为发达和不够发达的城市共建产业园区，按照协商比例分享税收和产值，鼓励产业转出地和承接地合作共建园区的新发展路径。二是要着力推动交界区域要素市场一体化。推动交界区域高质量发展，需要建立统一高效、优势互补的要素市场， 如人才的资格互认、发展规划和空间规划的省际协调等。三是对省际交界地区的发展提供财政金融等政策支持。如设立财政专项支持资金以及省际交界区域合作发展种子基金等。
2023 年12 月，京雄高速实现全线通车运营，图为京雄大桥。 图/ 中新社
加大财政对区域协调发展的支持
加大对社会保障水平区域间协调的调整力度。前已叙及，有必要缩小社会保障在不同种类和区域间存在的较大差异，并提高居民的基本养老和基本医疗保障水平。按照财政部公布的财政收支情况，2023 年和2024年社会保障及就业支出分别占到当年全国一般公共预算支出的14.5%和14.8%， 略有上升。需要继续增加社会保障支出，提高其占一般公共预算支出的比重，并向保障水平较低、职工和居民保障程度差异较大的省份加大转移支付，提高社会保障水平。
加大对城镇化和城市建设的支持力度，提高城市集聚经济效率。从表1的数据中可以看出，无论是职工与城乡居民人均基本养老金的倍数还是职工与城乡居民基本医疗支出的倍数，与所在省份的城镇化率都存在负相关关系。这说明提高城镇化率有助于缩小不同社会保障种类之间的差距。此外，城镇居民可支配收入之间的差距并不是一直下降的，而是有波动的，说明城市之间的收入差距有时候是扩大的，这可能表征国内部分城市集聚经济的效率提升不够， 存在“贫瘠的集聚”（Sterile Agglomeration）现象，即城市规模虽扩大、密度也在提高， 但集聚并没有带来相应的效率提高，集聚所增加的产出被投入和成本所抵消。因此，需要加大财政对城镇化和城市基础设施的改造支持，提高城市的便捷、宜居和宜业程度，改变部分城市集聚经济的状况。
加大对区域重大战略的支持力度。根据区域发展战略的需求，扩大财政支出规模，增加对重点领域和关键项目的投入。如对于推进京津冀协同发展，应继续加大对该区域交通基础设施建设的投入，加快推进雄安新区建设，提升区域的协同发展能力。对于推进长江经济带发展，应加大对长江黄金水道的整治和提升，加强港口、航道等基础设施建设，提高长江黄金水道的运输能力， 同时，还应加强铁路、公路、航空等多种运输方式的衔接， 构建综合交通运输体系，促进区域间的互联互通。在推进长三角一体化和粤港澳大湾区建设过程中，应加大对科技创新的投入，设立科技创新专项资金，鼓励企业加大研发投入， 对高新技术企业给予税收优惠、财政补贴等支持，还应加强科技创新平台建设，促进科技成果转化和产业化。对于推进黄河流域生态保护和高质量发展，应加大对黄河流域生态修复、水污染治理、水土流失防治等方面的投入，改善黄河流域的生态环境，同时，还应加大对生态环保产业的减免税和财政投入，推动绿色发展。
加强区域战略的协同融合
增强区域战略和区域政策的综合性。对于如何促进区域发展，政策上一直有“基于人”（people-based policy） 和“ 基于地方” （ p l a c e – based policy）的争议。前者主要是直接向个人提供转移支付、补贴或培训赋能，鼓励个人有能力流动；后者旨在增加特定地区的基础设施和产业投资，改善其环境，增强其竞争能力。但区域发展是综合性的，区域战略和区域政策也是综合性的，主要体现在三个方面：基于人和基于地方的政策的综合性；基础设施、产业廊道或产业园区等硬件环境与对人群技能和创业团队以及经营环境进行补充性“软”投资的综合性；自上而下体现战略意图与自下而上反映地方特色的政策设计的综合性。
细分区域政策单元，促进区域多元化发展。我国的经济发展水平大幅上升，区域发展阶段已发生变化，人均收入水平提高，自下而上的地区发展更具特色，从而要求细分区域政策空间，准确识别制约区域发展的因素，在较小的区域内，发现地方性、独特性和非系统性的因素，以确保区域政策的作用对象更加精准。需要改变常用的相对单一的富裕与贫穷、发达与不发达、具备或不具备发展能力的区域划分方式，在空间细分的基础上，动态看待区域经济发展，确定好区位定位，推进区域发展的整体性、多元化和丰富性。
提高区域发展战略的协同融合水平。区域发展战略要更好地服务“一带一路”倡议，将中西部地区重点城市的发展更加紧密地与重大经济走廊建设结合，丰富重点城市的国际交往功能，夯实经济走廊的战略节点功能。区域发展战略要更好地服务国家创新战略，发挥新型举国体制优势，聚合多部门力量，加强京津冀、粤港澳大湾区、长三角区域间科技创新和产业转化的协同，增强国际竞争力和国际影响力，同时加强国家重要科技创新平台在中西部地区的布局。加强区域发展战略和新型城镇化战略的协同，完善支撑都市圈发展的基础设施，让都市圈发挥更大作用，成为促进区域发展的重要空间形态。加强区域发展战略和主体功能区战略的协同，适时优化调整区域主体功能，综合考虑复合功能，做好不同空间尺度主体功能的连接和传导。加强区域协调发展战略和区域重大战略的协同，长江经济带发展战略以及黄河流域生态保护和高质量发展战略均以全流域为空间主体范围，贯穿了东中西部，空间差异大，协调任务重， 需要进一步厘清焦点问题，统筹影响全流域的生态环保、连接性基础设施以及重大产业项目布局，增强地方执行力，为当地居民提供更适宜的公共服务。（部分参考文献略）
作者为国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员
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