熊 珊
内容提要：
以县城为重要载体推进新型城镇化建设不能一概而论、平均用力。山区县域城镇化有其典型特征，在推进县域就地就近城镇化进程中面临“县域不经济”、人口不断流出、各级政府引人聚人竞争等困境。但从内生动力机制来看，县城具有吸引农民进城的天然优势。为进一步推进山区县域城镇化，需要根据人口流动趋势优化完善县城公共服务功能，通过产业富民带动农民增收，统筹优化政策提高农民就业技能，改善农村与县城的交通基础设施建设，为县域城镇化提供便利。
党的二十届三中全会提出完善城乡融合发展体制机制，要构建产业升级、人口集聚、城镇发展良性互动机制。如何结合自身实际更好地推进以县城为载体的城镇化建设， 实现产业、人口、城镇良性发展，是各县域在落实中央政策过程中需要把握的重点和方向。推进以县城为重要载体的城镇化，其核心在于农民要进县城，以及县城要能满足农民的需要。但对我国城镇体系而言，吸引农民进“城”的不仅有县城、中心镇，还有地级市和省会城市。在各层级城镇吸引人口的竞争中，县域城镇化的重点和难点是如何更好发挥连接城乡的作用、让农民能够在县城安居乐业。从现有研究来看，关于县域城镇化的研究多聚焦于国家宏观层面的探讨，针对山区县域城镇化的研究不多。近年来中部地区城镇化进程较快，但依然明显滞后于东部地区。在促进中部地区崛起的进程中，需要关注并研究山区县的城镇化特征，更好地促进以人为本的城镇化建设，探索适合中部地区山区县域城镇化的模式和样本。
山区县域城镇化的典型特征
山区县有自身典型的特点，其城镇化发展导向也与平原县市有所区别。从人口城镇化来看，山区县人口普遍较少，农民进城能力较弱。从土地城镇化来看，山区县大多为生态功能区县，受“三区三线” 的制约，缺乏大面积用于城镇化开发的空间。从产业城镇化来看，山区大多交通不便，受土地容量和环境容量限制，难以吸引工业的集聚。以湖北省宜昌市为例，宜昌市地处鄂西山区向江汉平原过渡地区，其西部为典型的山区，东部连接江汉平原。其中，具有明显山区特征的县域包括：兴山县、秭归县、长阳土家族自治县、五峰土家族自治县和远安县。在《全国主体功能区规划》的重点生态功能区名录中，兴山县、秭归县、长阳土家族自治县、五峰土家族自治县等处在三峡库区水土保持生态功能区。要实现山区县域产业、人口、城镇良性循环，首先需把握山区县的规律性特征。
2025 年2 月，湖北省宜昌市秭归县一生态茶园内梅花竞相绽放。 图/ 中新社
（一）山区县域农村人口占比较大，城镇化率普遍较低
我国山区面积约占全国国土面积的三分之二，山区县数量众多，农村人口占比较大。长期以来山区县由于地理位置偏远、地形地貌独特、地质条件脆弱、交通条件滞后等因素，成为资源丰富的“高地” 和经济发展的“洼地”。2023 年宜昌市常住人口城镇化率为65.32%，处在城镇化发展加速阶段，但山区县的城镇化率均不到60%。这些山区县脆弱的地质条件和有限的工作岗位使得其外出务工人员较多，以打工经济为主。
（二）山区县域“红”
“绿”资源丰富，县域产业以资源开发为主
山区县往往是生态文明建设的重要区域和革命老区、红色教育的主要分布区域。绿色经济发展潜力大，如生产绿色食品、发展生态旅游、开发新能源等。但从目前发展现实来看，山区县普遍存在从生态资源到生态产业再到生态价值实现转化的困难。同时，山区农民的居住地、生产生活环境相较于县城和平原地区要落后，偏远山村大多存在“一方水土养不富一方人”的情况， 山区县域经济发展主要依靠农业和依托矿产资源、山水资源发展起来的简单加工业以及旅游业。
（三）山区县域“山大人稀”，乡村基础设施建设配套成本高
由于山区县域人口稀少和相对分散，其基础设施配套成本相对较高。例如，宜昌市远安县的农村基础设施配套标准为10户以上群众的聚集地需通公路。当地一个偏远山村，为满足农民通行需要，从主路修建一条全长7公里的支路，工程费用280万元，平均每户的配套成本高达28万元，远高于城郊基础设施配套成本。
山区县域就地城镇化面临的现实困境
（一）山区县的“县域不经济”
县域经济发展和县域城镇化是相互促进、相辅相成的关系。县域经济的发展会带来更多的就业岗位，加速县域城镇化的步伐，同时县域城镇化水平的提高也会进一步促进县域经济的发展。但山区县受制于空间规模、人口规模、产业规模的不足，呈现出“县域不经济”的状态。一是农业产业规模小，大多处于自给自足状态。山区农业基本为一家一户分散经营，不成规模，产品难以直接对接大型商超；山区地理条件受限，大型机械和现代化农业设施难以应用，生产效率低。二是工业企业较少， 特别是龙头支撑型企业，难以提供充足的就业岗位。山区县大多是重点生态功能区，是保障国家生态安全的重要区域， 在国土空间开发中受到严格限制，要尽可能减少对自然生态系统的干扰。以宜昌市为例， 全市耕地保护目标为432.08万亩，生态保护红线达4633.54 平方公里，占市域面积比例分别为13.6%和21.8%。受地理条件、交通基础设施、思维观念、人口、人才等多种因素影响，山区县域经济发展难度较大。
（二）山区县的人口持续流出
推进县域城镇化意味着农村人口要向城镇转移，县城的人口要不断增多。根据《宜昌统计年鉴2023》，2022年末宜昌市常住人口为392万人，常住人口城镇化率为64.47%， 户籍人口为386.54万人，人口自然增长率为-2.4‰。由于宜昌市处于城市化发展加速时期，人口向中心城市集中趋势明显，县域地区人口一直呈现流出状态。尽管宜昌是一个人口净流入城市，但区域内所有县域户籍人口均超过常住人口，可见宜昌市的山区县域都是人口净流出县域（见表1）。
表1 2022 年宜昌市及各山区县域人口比较（单位：万人）
资料来源：《宜昌市统计公报2022》及湖北省人口计生全员信息系统。
在人口持续流出的情形下，人口的自然增长率也较低。宜昌市2022年总体人口自然增长率是负增长， 为-2.4‰。2021年、2022年所有山区县域人口自然增长率也均为负数。这说明宜昌市总体上人口自然增长率不断下降， 但区域内部呈现部分城区人口增加而县域人口下降的态势， 反映出县域人口持续减少和城区人口略有增加的趋势（见表2）。
表2 2021—2022 年宜昌市山区县域与中心城区人口自然增长率（单位：‰）
资料来源：整理自《宜昌市统计年鉴》《宜昌市统计公报2022》。
（三）“乡镇”“县城”和“地级市”三级政府引人聚人的竞争
随着城市化进程的加快， 以城市群和都市圈为主要特征的城镇化空间形态充分吸引人口和产业集聚，也成为承载农民进城的重要场域。但在总人口持续负增长的背景下，农民进“城”究竟进到哪里，存在地级市、县城和乡镇之间的博弈。地级市为实现城市规模能级扩大需要所辖县域人口的支持，希望农民进到地级市增加城市人口；县域在推进城镇化进程中一方面面临来自地级市引人聚人的压力，另一方面也面临本级政府吸引农民进入县城的压力；作为基层政府乡镇，也不希望成为人口“空心”的乡镇。城市、县城和乡镇如何通过发挥各自功能、吸引人口差异化分布，已成为各级政府都要面对的现实问题。
山区县域就地城镇化的主要动力机制
城镇化本质上是农村人口不断减少、城市人口不断增多，从事农业的人口比重逐渐降低、从事非农产业的人口不断增多的过程。20世纪60年代提出的“推拉理论”是研究人口迁移的重要理论，该理论认为人口的迁移是一种理性选择，是迁入地与迁出地之间一系列推力和拉力的最终结果。结合实地调研，笔者发现推进山区县域城镇化的主要内生动力在于以下几方面。
（一）县城相对较好的公共服务
县城相对较好的教育资源、医疗资源是农民进城的主要拉力。笔者调查中发现，秭归县很多农民已形成农闲在县城居住（方便子女教育），农忙则在乡村务农的“双栖生活”。“一家三制”在山区县域中也成为常态，尤其是没有特色产业的区域，大多青年农民靠外出打工维持生计，一个家庭的成员分布在农村、县城、城市三个空间。近几年大部分经济条件稍有改善的农村家庭都会选择在县城就学。县城相对较好的医疗条件是农民进城的又一拉力。因为高铁开通后带来的交通便利，武汉优质医院的医生每周定期到兴山县人民医院坐诊，为欠发达山区县人民带来了较好的医疗服务，也吸引了更多农民选择在本地就医。
（二）农民收入的持续增长
农业特色产业发展带来的农民增收是农民进城的主要推力。要让农民主动进城，除了农民要有主观意愿之外，还要具备客观条件。这个客观条件就是农民收入的增加，使其具备在城里买房的物质基础。笔者调查了解到，素有“中国脐橙之乡”之称的秭归县与邻近的兴山县由于脐橙产业的蓬勃发展，给橙农带来了较大的收入增长。收入增加使得更多农民在县城买房置业成为可能， 也带来了这两个县城房价的上涨。闲时住在县城，忙时回乡务农，成为当地农民生活的新方式。
（三）县城与农民的天然联系
“郡县治，天下安”，县城应该成为农民进城的首选， 成为疏解城市病、承接产业转移的重要节点。无论是从距离远近，还是从生活习俗、人际交往等方面考虑，作为连接城乡的纽带和桥梁，县城对吸引农民进城具有天然的优势。相比乡镇，县城有更加完善的行政服务和城市功能；相比中心城市，县城房价和生活成本更低，与农民原本生活居住的乡村距离更近、习俗相同、语言一致，这种适度的城乡跨度使得县城成为农民进城的首选和外出打工村民的奋斗目标。县城是城市资源要素“下乡”和乡村资源“入市”的中转站， 能够降低农民进城的时间成本、空间成本和社会成本，也能够降低政府的基层社会治理成本，县域城镇化为提高农民生活质量和提高基层治理效能提供了一条更好的途径。
推进山区县域就地城镇化的对策建议
（一）因地制宜完善基本公共服务，促进城乡融合
以教育和医疗为重要载体的县域公共服务是吸引农民进城的主要力量。县城要进一步从完善基本公共服务入手， 不断增强农民的获得感和归属感。通过民生政策激励、县城品质提升、就业岗位丰富、公共服务完善来吸引农民进城， 引导人口向县城集中。根据人口流动规律统筹布局县城和乡镇基本公共服务设施建设，统筹县城、乡镇、村庄规划建设，避免大修大建以及房地产化。塑造县城特色风貌，挖掘乡土文化和地域特点，突出人与自然和谐共生，营造展现自然风貌、民族特点和文化传承的人居环境。
加快紧密型医共体建设， 提升县域医疗服务水平。优化布局养老服务设施，完善集中养老、机构养老服务体系建设。在县城建立养老服务指导中心，有针对性地提供多元化、个性化的社区居家养老服务，方便农村老人在县城养老。引导社会力量发展普惠型、护理型养老机构。偏远山村可利用数字化平台，通过“早看炊烟晚看灯，云上监管报平安”等方式，开展农村互助养老。同时，建强用好新时代文明实践中心和县级融媒体中心，完善全民健身中心、公共体育场、健身步道、户外运动公共服务设施。
（二）培育富民产业，持续促进农民增收
培育富民产业使农民具有进城的物质条件，是推进县域城镇化的重要推力和根本所在。
一是发展绿色生态农业。利用山区优质的生态环境发展优质生态农产品，形成特色产业，从而带动农民增收。开展“种药肥革命”、农业废弃物资源化利用、农业面源污染综合治理，推进标准化建设、生态化种养、数智化赋能、全程化管控，高标准建设现代粮油产业、乡村特色产业、现代养殖业等绿色生态农业。围绕山区特色农产品，如柑橘、茶叶、药材等建设生态精品果园、生态茶园、生态菜园、道地药园，增强农民就地城镇化的主观激励效果。
二是发展县域生态工业。通过招商引资，承接产业转移等使县域成为生产加工基地， 为当地农村剩余劳动力提供就业岗位，吸引农民主动参与城镇化。
三是推进一、二、三产业融合发展。围绕特色产业发展需求，配套完善冷链仓储、检验检测、电商基地、物流配送等服务体系，有效降低生产成本。依托供销体系改革，搭建城乡供应链一体化平台，推动“工业品下乡、农产品进城” 双向畅通。组建农村集体资产联合运营平台，探索“公司+ 村集体+农户”合作模式，推出特色交易产品，加快实现农村服务智能化、市场化发展。积极开发独具特色的康养旅游产品，打造一批具有地方特色的研学课程、研学科普基地。举办田野马拉松、文化旅游节等大型文化体育活动。依托现代农业产业园、田园综合体、特色小镇等的建设，大力发展休闲农业、乡村旅游、农村电商等新产业、新业态，推动民宿、农家乐等旅游服务业快速发展。
（三）统筹优化引人聚人政策，加强进城农民就业保障
进一步统筹优化市、县、镇的引人聚人政策，避免激进式城镇化。通过外来人口和返乡人员弥补人口不足的困境， 促进人口均衡流动。利用良好的宜居宜业环境，通过打造网红县城、特色县城吸引人口。利用政策机遇，加强山区县域交通基础设施建设，方便农民在县城与乡村之间保持密切联系与互动。围绕就业创业扶持、学位限制放开、医疗生育关爱等方面制定系列激励措施，推进以人为核心的渐进式城镇化。对于重大项目征迁、地灾避险搬迁、生态移民、有建房需求的农民群体，采取激励政策，鼓励其到县城安居。
强化人力资源服务，稳定进城农民。组织进城农民在县内企业就业并签订劳动合同， 给予就业创业服务补助；利用好人力资源服务机构、商会、行业协会、院校等各类主体设立的县外劳务协作站，根据招聘服务绩效给予相应奖励；鼓励企业采取“以老带新”方式招工；高校毕业生在县城初次创办小微企业、个体工商户、民办非企业单位、农民专业合作社，给予创业补贴；符合培训条件的劳动者在县内就业培训定点机构参加就业技能培训并取得职业资格证书的，给予就业培训补贴、生活补助等， 为农民在县城稳定就业提供政策保障。
作者为中共宜昌市委党校经济学与经济管理教研室主任、副教授
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