刘保奎
内容提要：
本文认为，在新发展格局中，衡量一个地区的重要性并不简单取决于其经济规模，而是要看其具有的多维、非线性、差异化权重等结构性特征，又可称为“结构性贡献”。这是“地方所能”对“国家所需”的响应，具体体现为六方面能力：核心科技攻关能力、高端要素配置能力、基本要素保障能力、市场消费能力、生产流通能力、制度创新能力。文章建议要围绕地区的“结构性贡献”，完善适应新发展格局要求的区域政策体系。
加快构建新发展格局是以习近平同志为核心的党中央根据我国发展阶段、环境、条件变化，审时度势作出的重大决策， 是“国之大者”，也是长期任务。如何把握一个地区在新发展格局中的重要性，既是中央和地方都十分关注的现实问题， 也是亟待回答的重要理论命题。
新发展格局具有重要的区域经济思想内涵
目前学界对新发展格局的理论阐释，主要有两个流派， 一个是从马克思主义政治经济学“四环节”角度阐释，另一个是从经济全球化理论“双环流”角度阐释，都是基于经济系统的，而从区域发展角度进行阐释的较少。
通过区域合作和战略融合提高发展的整体性、协同性。图为2024 年11 月18 日拍摄的济南黄河大桥。 图/ 中新社
（一）新发展格局本质上是结构性改革
对大国经济而言，结构性改革既包括经济体系的结构性升级，也包括区域布局的结构性调整。回顾全球主要经济体发展史，大国经济的一个显著特点是各地区自然资源禀赋差异大，发展阶段、增长路径也不尽相同。与中等体量、中小版图经济体相比，我国推动经济的结构性调整，除了包含行业、经济环节的结构性升级外，还包含区域空间的结构性调整。这一点也可以从美国、欧盟等大体量、大版图经济体发展历程看出，后者甚至更为重要。
上世纪90年代以来，特别是加入世界贸易组织以后， 我国抓住了经济全球化机遇，深度嵌入全球生产网络，从劳动密集型产业起步，逐步成为“世界工厂”，实现了长时期的高速增长。但长期“两头在外、大进大出”的发展道路导致我国经济失衡，产业结构升级乏力、面临低端锁定风险。构建新发展格局正是要通过结构性改革，化解这些问题。而我国经过长期发展，各地区已经形成差异性显著的经济结构，经济体系升级越来越依赖于区域政策配合，方能更加精准有效。例如，全国提升创新水平必然离不开京津冀协同发展、长三角一体化、粤港澳大湾区建设等区域重大战略的落实。又如， 全国推动能源升级必然离不开山西、内蒙古等能源大省区域政策配合。因此，构建新发展格局要把经济结构升级和区域空间结构调整结合起来，才更有利于发挥大国回旋空间优势，释放增长潜力。
（二）发展格局与区域政策耦合推进是我国发展的重要经验
回顾过去，在我国社会主义现代化建设的关键节点上，都伴随着区域布局的重大调整。新中国成立后，北方特别是东北地区是战略重点。20 世纪60年代中期，由于当时国际局势日趋紧张，党中央作出实施“三线”建设的重大战略决策，这是我国生产力布局由沿海向内地的一次大调整。改革开放以后，我国在沿海地区实施了设立经济特区、开放沿海城市、兴办开发区等重大战略，经济重心向沿海转移。构建新发展格局是新阶段的战略抉择，是我国改革开放、现代化征程中又一次重要的划时代事件，必然伴随区域布局的重大调整。正如习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十五次会议上指出，要把构建新发展格局同实施国家区域协调发展战略、建设自由贸易区等衔接起来。
（三）党的十八大以来习近平总书记关于区域发展的重要论述，是新发展格局的思想雏形和重要萌发
党的十八大以来，习近平总书记亲自谋划推动实施了一批区域重大战略。同时，习近平总书记在各地考察调研时， 对各省区、主要城市发展定位、责任担当都提出明确要求。可以说，习近平总书记关于区域发展的一系列重要论述，逐步孕育形成了新发展格局在区域层面的雏形，这一思想的灵魂是“从全局谋划一域，以一域服务全局”，强调统一思想、协同行动。
“结构性贡献”：如何把握一个地区在新发展格局中的重要性
（一）“规模性贡献”逐渐被替代
20世纪90年代中后期以后，在分税制改革、以GDP为中心的考核制度背景下，地方竞争成为经济高速增长的重要动力。各地区在“平行赛道” 上开展“GDP锦标赛”，“国家增长”总体上表现为“地方增长”的线性加总，因此长期以来“规模性贡献”是衡量一个地区重要性的主要考量。
新发展格局强调围绕国家所需，地方要统一思想、协同行动。这意味着“平行赛道”“GDP锦标赛”模式的结束，也意味着不能再仅以“规模性贡献”来衡量一个地区的重要性，而要逐渐转变为“自上而下”协同谋突破模式。即在中央顶层设计的指导下，各地区按照中央要求，扬长避短，立足“国家所需，地方所能”做文章，有所为有所不为，绝不能脱离实际硬干，更不能为了出政绩不顾条件什么都想干。
（二）新发展格局中地区重要性变化的“四强四弱”
一个地区的优势和竞争力， 过去往往通过经济发展水平、对外开放程度、制造业基础等方面的高低来衡量。但在新发展格局中，发达地区长期以来面向经济全球化而形成的产业结构、基础设施、制度设计面临挑战，不能再简单地看指标规模，还需进一步考量结构。
一是服务本地的部门重要性弱化，外部性强的部门重要性强化。技术成熟稳定、迭代慢、服务本地的一般制造业、电力燃气、住房建设等部门， 外部性弱，在新发展格局中的重要性逐渐弱化。而外部性强、溢出效应大的部门，具有全国性或区域影响，如长三角地区的集成电路、数字经济、城市治理领域的部门，在新发展格局中的重要性强化。
二是根植性弱的部门重要性弱化，关联性强的部门重要性强化。过去跨国公司主导的产业布局，尽管规模大、层次高，但产业根植性弱，如一些地区的汽车、电子信息、生物医药等行业尽管规模不小， 但由于技术、装备或原料受制于人，因此在新发展格局中其重要性将弱化。相反，根植性强、可控性更强的装备制造、数字经济、纺织服装等，重要性趋于增强。
三是分厂式生产功能重要性弱化，网络化组织功能重要性强化。国内大循环需要组织者和推动者。点状的生产型企业，如果没有嵌入国内大循环网络，其可发挥的作用就有限。而具备组织型功能的地区则可为其他地区参与国内大循环、国内国际双循环提供支撑，如要素市场、交通枢纽、供应链等。只有组织者提供了“公共产品”，其他地区才可以“搭便车”，整体才能循环起来。
四是补齐地区短板的重要性弱化，培育地区优势的重要性强化。过去，地方往往注重完善自身基础设施、补齐短板弱项，使得本地区在竞争中获胜。而新发展格局更注重“整体行动”，各地服务整体的目标是第一位的，自身发展置于服务全国大局中，这时发挥各自的优势、“锻长板”的重要性更为突出，特别是拥有大国重器、超级工程、头部企业的地区，要不断巩固这些领域优势，在全国大局中发挥更大作用。
（三）“结构性贡献”的内涵及其六方面能力
一个地区在新发展格局中的重要性，并不简单取决于其经济规模，而是要看其具有的多维、非线性、差异化权重等“结构性特征”，也可称为“结构性贡献”，是“地方所能”对“国家所需”的响应， 主要包括六大能力。
自立自强的核心技术攻关能力。构建新发展格局最本质的特征是实现高水平的自立自强，必须更强调自主创新。习近平总书记指出，关键核心技术是要不来、买不来、讨不来的。只有把关键核心技术掌握在自己手中，才能从根本上保障国家经济安全、国防安全和其他安全。因此，在新发展格局中，不能简单地认为一个区域创新产出越多就越重要，关键要看自主创新和“啃硬骨头”的能力。
面向全球的高端要素配置能力。新发展格局以国内大循环为主体，同时注重国内国际双循环相互促进。一些领域离不开国际循环的赋能，国际循环通畅也有助于提高国内大循环的质量和效率。因此，在新发展格局中，一个地区并不是贸易规模越大、开放程度越高就越重要，而是要看它配置全球资源的能力，能否更好利用两个市场、两种资源，汇聚全球英才、导入稀缺资源，为国内大循环赋能。
安全稳定的基本要素保障能力。在国际地缘政治格局变化影响下，全球产业链供应链深度调整，我国经济不确定性增强，构建新发展格局十分强调统筹发展和安全。在此背景下，那些能够稳定提供粮食、能源、关键矿产、生态产品的地区，在新发展格局中的重要性得到提升。
强劲的市场消费能力。扩大内需是构建新发展格局的战略基点。大国经济的优势在于内部可循环，这在理论上与克鲁格曼的本地市场效应（Home Market Effect）类似，它也强调了国内市场规模的重要性。构建新发展格局，必须形成强大的国内经济循环体系。因此，如果一个地区人口多、收入高、消费旺、市场大，或者市场不大但创造、引领需求的能力强，在新发展格局中的地位就很重要。
现代高效的生产流通能力。构建新发展格局的关键在于经济循环的畅通无阻。我国拥有世界上最完备的工业体系、生产能力和消费市场，下一步关键是提升供给体系对国内需求的适配性，完善生产、流通、市场和金融体系。从疫后实践看，供应链、物流体系是疫情防控和经济重振的决定性因素。因此，如果一个地区交通区位突出，通道、枢纽、网络功能强，产业体系安全， 具有韧性，它在新发展格局中的地位就重要。
内生持续的制度创新能力。构建新发展格局是事关全局的系统性、深层次变革，是开启现代化新征程的一次全面部署。构建新发展格局无可照搬经验，科技、金融、产权、土地、户籍等领域亟待改革创新。因此，如果一个地区改革意识浓厚，能够持续破解发展堵点，为全国提供示范，它在新发展格局中的地位就变得重要。
释放地区“结构性贡献”，完善适应新发展格局要求的区域政策
（一）围绕“国家所需”
“地方所长”加强顶层设计
“国家所需”与“地方所长”有机衔接是构建新发展格局的基础和关键。一是围绕“六种能力”精准绘制科技创新攻关版图、粮食和能源资源保供版图、高端要素导入版图、市场消费版图、现代流通体系版图、制度改革探索版图等，进一步明确各地在新发展格局中的角色。二是发挥我国制度优势，增强重大科技攻关能力，提升科技自立自强水平，推动实行“科技攻关书记负责制”“产业链安全省长负责制”“要素保障省长（市长）负责制”等。三是建立适应新发展格局的地区考评体系、统计制度，借鉴高质量发展指标体系经验，弱化一般性指标，突出责任性、唯一性、突破性指标，完善中长期任务的年度考评方法，注重运用新数据，推动建立与新发展格局相适应的统计制度和方法。
（二）突出重点省份和中心城市“主引擎”作用
新发展格局更强调地方的分工协作，有的地方“走在前列”，有的地方发挥保障功能，各地协同构成有序阵列和有机整体，才能产生更大效益并实现整体目标。经济大省、科技大省、文化大省、人口大省等重点省份和中心城市，拥有的战略性资源和关键要素多，在构建新发展格局中有能力且应该发挥重要作用。除了支持经济大省发挥“挑大梁” 作用外，也要重视中心城市的引领作用。一是要突出重点省份和中心城市在科技自立自强、保障能源供应、畅通市场循环等方面的关键作用，加强战略科技力量、物资保障和流通枢纽布局。二是加大“两重”、超长期国债等项目向重点省份和中心城市倾斜力度， 更好发挥经济发展优势地区“压舱石”和“主引擎”作用。三是支持重点省份和中心城市重点领域用地、用能需求，加快推进关键设施和重大项目建设。
（三）将都市圈作为地方服务构建新发展格局的重要路径和形态
都市圈在新发展格局中之所以重要，原因主要有两方面，一方面，都市圈顺应了新发展格局下经济布局从“沿海—内地”变为“中心—外围”结构这一转向，与中心城市快速集聚态势相吻合。另一方面，都市圈在空间尺度、经济规模、功能体系上也恰能承载新发展格局要求，能够较好地支撑国内大循环和国内国际双循环，也有助于实现科技创新、安全等“硬任务”。下一步，一是要突出都市圈产业组织功能，把重点放在优化都市圈生产空间布局形态上。二是注重新型生产空间和创新空间的塑造，在都市圈空间上促进产业链创新链融合发展，以此为基础和依据，统筹做好都市圈交通体系建设，完善流通体系。三是将都市圈中心城市转型与外围节点培育结合起来，总结京津冀地区有关经验，统筹推进中心城市空间转型、城市更新和产业升级。四是将更高水平的集聚经济贯穿于都市圈建设中，提升知识和内容的生产、分发、配置能力， 发挥好数据的作用，推动数字化转型，发挥好都市圈空间邻近、知识外溢、规模报酬递增多重效应。
（四）通过区域合作和战略融合提高发展的整体性、协同性
区域合作是促进各地区优势互补、形成整体优势的重要途径，也是构建新发展格局的内在要求。应对国际地缘政治和国内区域发展中的问题挑战，需统筹高质量发展和高水平安全，深化多层次区域合作，在继续做好东西部协作和对口帮扶，对口支援新疆、西藏，东北地区与东部地区对口合作、革命老区与重点城市对口合作基础上，还需要加强三个方面的区域合作。一是要加强区域战略融合，统筹区域重大战略、区域协调发展战略，更好发挥战略地区带动效应，通过有效举措，促进板块间、战略间缝隙地区发展， 避免出现“断裂带”。二是要强化省际交界地区合作，以东中部、中西部等结合部为重点，推动具有发展落差的或具有共同主题的省际交界地区率先开展试验，如浙闽赣皖、川黔滇赤水河流域、晋陕豫黄河金三角、苏鲁豫皖淮海经济区、湘鄂渝黔革命老区等，释放省际交界地区发展潜力活力。三是要推动南北方协调发展。实施好京津冀协同发展、黄河流域生态保护和高质量发展、东北全面振兴等战略，更好发挥北京、天津、青岛等中心城市带动作用，谋划推动环渤海、淮海经济区等新区域战略，推动北方经济平稳发展。实施若干促进南北方协调的区域战略和区域合作机制，缩小南北方发展差距。
（五）推动实施若干服务新发展格局的新区域战略
围绕特定战略目标，以新的形态谋划推动若干区域战略，是构建新发展格局的重要抓手，也是适应新形势促进区域协调发展的客观需要。
一是设立高规格的北部湾特区，打造全球最优投资地，建设贸易特区、制造特区、制度特区，作为对冲制造业向外转移的“关键招”。加强北部湾与粤港澳大湾区、海南自由贸易港“一岛两湾”战略联动，共同提升我国在南海及周边地区的战略影响。二是支持建设一批科创走廊，面向科技自立自强和产业升级技术需求，依托成都—重庆、武汉—长沙、西安—郑州等中心城市，建设科技创新走廊，促进创新链产业链协同，通过创新成果溢出效应带动沿线地区发展，同时也可以促进创新链产业链备份，提高风险防范能力。三是支持哈尔滨、昆明、乌鲁木齐建设国际次区域中心城市，依托国内强大生产能力和基建能力，着力增强这些城市在航空枢纽、贸易流通、货币金融、人文艺术等方面的国际化功能，营造良好的对外发展环境。
作者为国家发展改革委国土开发与地区经济研究所研究室主任、研究员
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