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进入20世纪以来，随着大多数发展中国家进入工业化阶段，环境污染从区域性问题演变成为全球性治理难题，严重威胁着人类的生存与发展。自改革开放以来，中国经历了大规模的工业化与城市化进程，经济获得高速增长的同时，也带来了大气污染、水污染、土壤污染等环境污染问题，对中国未来的可持续发展构成挑战。与中国相比，日本也同样面临过工业化进程中带来的环境污染问题，但由于较早开展了工业化，对生态环境的治理与保护也实施较早，形成了一套行之有效的环保举措，对中国及全球其他国家或地区治理环境问题具有一定的借鉴意义。
日本开展生态环境治理的主要做法
在战后经济高速增长阶段， 日本一跃成为仅次于美国的世界第二大经济体，与此同时生态环境污染日益严重，民众与企业之间矛盾愈发尖锐。上世纪6 0年代，三重县四日市发生了被称为“四日市哮喘”的疾病，这是石油化学联合企业排放亚硫酸气体导致的呼吸器官疾病。1967年9月，患者及其死者家属就大气污染造成的健康损害，起诉四日市6家石化联合企业，请求其赔偿损失并支付抚恤金。以此审判为契机，日本开始正式推进环境法制的完善工作。目前，日本已经形成了比较成熟且行之有效的环境治理体系，主要做法包括以下几个方面：
（一）完善环境法制，明确政府职责
《环境基本法》是日本政府开展环境治理的主要法律依据，该法以1967年《公害对策基本法》为基础，经历1970年对《公害对策基本法》进行彻底修订，至1993年正式颁布，历时26年。日本《环境基本法》以“建立低环境负荷、可持续发展的社会”“享受和继承环境的恩惠”“积极推进国际协调框架下的地球环境保护”为三大基本理念，规定政府的主要职责包括建立环境标准、制定计划和纠纷处理， 具体如下：
首先，在环境标准建立方面， 中央政府相关部门应针对涉及大气污染、水质污浊、土壤及噪声污染的环境条件，从保护人们健康和维护生活环境的角度出发，组织相关领域医学专家等通过协商确定各项标准，明确环境保护的政策目标， 并实施检测。
其次，在计划制定方面，主要包括“环境基本计划”和“防公害计划”两类。中央政府制定“环境基本计划”，该计划重点规定用以实现环境基本法理念的具体政策措施以及中央与地方政府之间的职责分工等内容。“防公害计划”主要是针对已经遭受严重公害危害地区， 以确保达到环境基本法确定的环境标准为目的，由中央政府向地方政府明示环境保护基本方针并指示其制定本地“防公害计划”，此计划由相关都道府县知事经内阁总理大臣批准后制定，规定防治公害的具体政策措施。
最后，在纠纷处理方面，一方面，明确规定政府对于遭受环境污染危害的居民与排放方之间发生纠纷的具体支援事项。另一方面，地方政府设有相关咨询窗口，并由专家组成的委员会实施实际调停工作，实际产生的费用多半由政府承担。
（二）实施环境教育策略，提升各类主体环保意识
从上世纪70年代开始，日本政府就开始积极推进公害教育、自然体验学习等来提升国民等各类社会主体环保意识，并积极推动环保教育立法。90年代，日本政府开始推广和实施“可持续发展教育（ESD）”实践，直到1993年11月环境教育才正式写入法律，在《环境基本法》第25条明确规定“推进环境教育等工作”。2003年日本政府专门推出《环境教育推进法》， 以加深环境保护而开展的教育与学习活动，在这部法律的基础上， 2011年6月日本政府又推出了《环境教育等促进法》（以下简称“促进法”），由环境省、文部科学省、农林水产省、经济产业省和国土交通省五部门联合负责，于2012年10 月正式实施至今。“促进法”将“可持续发展教育”理念进一步明确化，主要包括以下三个方面：
一是明确环境教育的基本理念。“促进法”第三条规定促进环境教育的基本理念为“第一，尊重国民和民间团体等的自主意愿，在对等的立场上互相协作实施；第二，促使环境与经济社会统筹发展，形成循环型社会；第三，通过体验活动，营造尊重生命、珍惜自然、为保护环境贡献力量的社会氛围；第四，更加关注国土保护与产业发展、居民生活稳定和文化历史传统等相协调。”
二是确定各类行为主体责任和义务。首先，明确中央与地方政府责任分工，中央政府负责制定关于环境保护活动、增进环境保护意愿和环境教育以及推进社会各类主体协同合作的基本方针，规定地方政府要制作推进环境教育等工作的行动计划并成立地区协议会以商讨促进本地环境保护教育相关工作。其次，规定国民、民间团体等在家庭、工作场所、公共场合等要自主实施环境教育等活动。
三是加强与环境教育相关的基础工作。主要包括：由政府指定一些非营利团体作为开展环境教育活动的主体；政府对从事环境教育的民间企业及其相关人员进行培训认证和注册等；完善学校对学生开展的环境教育；以及对促进环境教育产生重要贡献的个人或团体予以表彰等。
（三）鼓励社会公众监督，强化企业社会责任
为更好地促进各类主体树立环境保护的法律意识，提高政府环境监控效率，日本政府鼓励全社会各类主体，尤其是媒体参与环境保护工作当中。为促使企业生产与生态环境保护相协调，日本政府也相继出台了《环境基本法》的下位法， 包括《大气污染防止法》等对企业生产活动进行规制。例如：制定生产型企业的排放标准；对企业进行行政指导，引导企业自主改善生产过程中可能产生的环境污染问题； 鼓励企业采用先进环保技术，并进行相应资金补贴；以及对企业生产活动进行实时监测等。
为确保企业生产行为符合法律的要求，提高企业恶意污染环境的成本，日本政府在《大气污染防止法》和《水质污浊防止法》中，引进了民法中的“无过错责任制度” 的损害赔偿责任，即“由于大气污染和水质污浊导致居民健康受到损害的，无论其有无过错，均认定污染物质排放方承担赔偿责任”。从实践来看，“无过失责任”是对企业损害生态环境处罚条例中最具有威慑力的，在审判公害受害者起诉污染企业的诉讼案件中，均是原告胜出。
（四）积极参与和推动全球环境保护事业，提高日本国际话语权
日本政府非常重视和参与全球环保事业，积极向全球各国推广日本环保经验和理念。从具体环保治理做法和实施效果来看，日本环境治理已经位于全球前列。
日本政府一方面通过积极参加联合国等国际组织开展的国际性环境与发展会议等，参与和制定国际环境标准，显著提高了日本政府在全球环境保护议题领域的国际话语权。另一方面，日本政府还通过加强与其他国家环境保护领域的合作等形式积极开展环境外交活动，不仅提升了日本国的国际形象，也有利于日本国内环保经验的推广和环保相关企业的海外事业拓展。
日本环境治理的经验启示
从上世纪60年代末以来，日本政府重视和积极推动本土生态环境治理已经取得了非常好的成效， 一些做法也赢得了一定的国际声誉，提升了日本战后的国际形象。例如，日本家庭垃圾分类与回收做法、全社会对环保的重视以及由此衍生的先进环保技术等等，对其他国家尤其是正在推进工业化进程的发展中国家在治理环境方面提供了一定的经验借鉴。从日本环境治理经验和经济发展的背景来看，有以下启示：
（一）日本走了“先污染、后治理”的道路，需要做好环保与高质量发展间的平衡
从目前发达国家的工业化历程来看，没有任何一个发达国家脱离“先污染、后治理”的道路，日本同样未能例外。日本环境污染最严重时期也是其战后经济高速增长时期，日本政府正式实施环境保护治理举措始于1967年的《公害对策基本法》出台，并在1970年的国会中放弃了以经济优先的发展方针，开始实施以环境保护为优先的举措，而这一时期日本的经济实力已经位于全球第二，是仅次于美国的经济体。
近年来，无论是政界、学术界，还是国外、国内，关于“经济发展与环境保护孰优先”的争论不绝于耳。总体来看，发达国家更倾向于向全球推行更加严厉的环境保护准则，而发展中国家基于发展的需要，并不希望本国的工业化进程束缚于环保政策，这就涉及“国家发展权”问题。既然发达国家都未能摆脱“先污染、后治理”的规律，那又何以借环保议题来限制发展中国家的经济发展？对中国来说，尽管经济总量已经位居全球第二，但从人均来看仍然较低，依然处于发展中国家水平，工业化进程也仍未结束，发展仍然是第一要义，而在发展方式的选择上应实现从“高投入、高耗能、低效益的粗放型增长”向“低投入、高产出、高效益的高质量发展”进行转变， 这也是中国政府目前正在实施的战略举措。
（二）法治化是环境治理的基础
从日本环境治理经验来看，积极推动环境治理手段及其政策法制化对推动环境保护至关重要。从重视环境保护以来，日本政府就不断推进相关领域的立法工作，并根据实际发展需要而不断完善环境保护的法律体系，明确政府、居民、企业等各类社会主体的责任和义务， 一切做到有法可依、依法而行。推动中国生态文明建设，实现环境与经济协调发展，需要将生态环境治理纳入法治化的轨道。
从日本经验来看，推进中国环境治理法治化需要从以下三个方面着手：一是全面梳理现有法律法规，补充和完善环境治理法律体系；二是明确政府、个人、企业等各类主体的环境保护责任和义务， 提高环境治理执法司法能力；三是完善环境保护公益诉讼制度，在大气、水污染等领域引入排放方“无过错责任”制度。
（三）环保教育事半功倍
日本政府在开展环境治理的初始就一直重视对国民及其他社会主体环保意识的培养、宣传和教育， 并通过立法的形式来保障环保教育事业的推进。从实施效果来看，环保教育可谓是达到了事半功倍的效果。目前，日本民众普遍环保意识较强，尤其体现在对家庭垃圾的分类处理、对保护周边环境的自主责任感等，有效降低了政府对环境治理的公共成本。此外，这种长期进行的环境教育已经在日本全社会形成了一种强大的社会舆论氛围，这无形中对企业、个人及其他社会团体形成了一种约束，成为法治手段的重要补充。
借鉴日本实行的环保教育经验，建议中国政府加大对环境教育事业的投入力度，开展从学前到大学的环保教育课程，同时进一步加强环保的宣传力度，在全社会形成保护环境人人有责的良好氛围。
作者单位：中国社会科学院农村发展研究所
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