王 巍
内容提要：
数字公共基础设施具有高效性、互操作性、包容性、可扩展性、高韧性和创新性等优势。世界主要发达国家和新兴市场国家通过搭建治理框架、保障资金供给、推动公私合作、强化安全防护等举措来确保数字公共基础设施的可信性、可扩展性和可持续性， 推动完善数字公共基础设施体系。从国际视野分析和归纳数字公共基础设施建设路径能够为我国建设数字公共基础设施提供经验借鉴与现实启示。
数字公共基础设施（DPI） 在推动数字政府转型和促进数字经济发展方面发挥着关键作用。探究主要发达国家和新兴市场国家建设与管理数字公共基础设施之道，有助于应对当前隐私关切、安全漏洞和韧性不足等各国普遍面临的风险和挑战，并为我国数字公共基础设施建设完善提供现实启示。
数字公共基础设施的内涵、类型与优势
（一）数字公共基础设施的内涵
长期以来，发展数字公共基础设施是主要发达国家和新兴市场国家推进数字政府建设的优先选项。根据二十国集团的定义，数字公共基础设施是一个安全且可互操作的共享数字系统，能够在全社会范围内支持普惠公共服务和私营服务的提供与获取。在主要发达国家和新兴市场国家，政府在数字公共基础设施的部署、设计、开发、监管中普遍发挥着核心作用。部分数字公共基础设施专门针对公共部门的实际需求， 而另一些则采用多方协作方式，使公共部门和私营机构共同受益。与数字公共基础设施相关的概念是数字公共产品（DPGs），即通过开源软件、开放数据、开放人工智能模型、开放标准及开放内容等方式促进跨组织、跨行业、跨政府层级乃至跨国界的资源复用。部分发达国家和新兴市场国家的数字公共基础设施体系将DPGs元素（如开源技术与开放标准）纳入总体框架，从而实现更广泛的协同效应。
近年来，数字公共基础设施建设成为联合国和二十国集团讨论的一个重点，尤其是在推动发展中国家实现包容性数字转型方面。值得注意的是， 2024年9月联合国未来峰会正式通过的《全球数字契约》将数字公共基础设施定位为弥合数字鸿沟的关键赋能工具， 认为其能加速实现可持续发展目标。
数字公共基础设施的核心理念是“政府即平台”，这一理念是主要发达国家和新兴市场国家数字政府政策框架的基石。“政府即平台”实质上是一种治理模式，指的是政府通过提供数字基础设施、服务和框架，使公共部门和私营机构能够基于此更加高效地向公众提供服务，从而促进多元协作与创新。随着数字公共基础设施建设势头的增强，加强国际数字合作成为必然趋势。与此同时，对数字公共基础设施系统跨境互操作性的需求也在增长。在确保安全的前提下加强数字领域的国际协作，既可以促进经验的交流，又能推动实践的开展，从而助力实现更具包容性和可持续性的数字化转型。
（二）数字公共基础设施的主要类型
第一，构建安全与信任的数字公共基础设施。数字身份系统是核心数字公共基础设施，能够为公共部门和私营机构提供安全高效的服务接入渠道。完善的数字身份系统可以极大地简化获取关键服务的流程，提升社会的包容性。数字身份系统的核心优势在于其能够通过单点登录、联合身份认证等统一的验证方式显著优化用户体验、增强安全性并提高效率。不少发达国家和新兴市场国家采用数字身份钱包和数字凭证技术使个人和机构能够安全共享经核验的属性信息，更加便捷地获得线上和线下服务。需要指出的是，数字身份与安全可信的数字支付、数据信息共享、通信以及公共服务交互等环节高度关联。
第二，用于数据和信息共享的数字公共基础设施。基础登记簿又称核心数据库、基础数据库或核心数据登记册，其中存储的数据是政府部门有关工作流程及提供公共服务的基础。基础登记簿包括人口、企业、许可证、建筑物、地点、道路和车辆等数据信息。这些数据通常由不同的公共部门管理，比如税务、工商、自然资源、统计、生态环境等部门。
第三，赋能通信与公共服务的数字公共基础设施。数字公共服务基础设施工具（如数字邮箱）使公共部门和私营机构能够通过数字渠道安全可靠地向公众和企业发送重要且敏感的信息（如行政决定、纳税申报表等）。在大多数部署了数字邮箱的发达国家和新兴市场国家，数字文档和消息与盖有官方印章的纸质文件同样具有法律效力。由于涉及敏感信息，安全性至关重要，因此人们需要安全的数字身份才能访问其数字邮箱。目前已经推行数字邮箱的国家包括瑞典、丹麦、挪威、新加坡等。
（三）数字公共基础设施的优势
第一，高效性。当公共部门和私营机构能够依托成熟的数字基础设施工具与平台时， 即可提高效率，实现时间节约与成本优化。
第二，互操作性。数字公共基础设施能够通过提供通用组件、推动标准化来促进跨团队、部门、组织和国界的数据共享和系统对接，确保全流程无缝协同。
第三，包容性。稳健可靠的数字公共基础设施能够提升数字政务服务的用户体验，并增强服务的包容性。其基础工具可以帮助公共部门与私营机构更加高效地提供定制化服务，从而更好地满足用户需求。
第四，可扩展性。随着数据规模的扩大与数字服务复杂度的增加，数字公共基础设施的可扩展性成为关键。可重复使用的数字模块能够随着需求增长灵活扩展，避免技术锁定效应，确保服务能力快速适应变化，而无需大规模重构或高成本投入。
第五，高韧性。数字公共基础设施相对完善的国家更能应对危机并保障基础服务。如新冠疫情期间，部分国家借助数字公共基础设施快速部署关键服务以应对突发挑战，正是其韧性的体现。
第六，创新性。数字公共基础设施提供可重复使用的数字工具与平台，使公共部门与私营机构能够基于现有条件专注创新，更加高效地探索新技术与新方法，而非重复“造车”。
依托上述优势，数字公共基础设施能够助力公共部门运用数字技术实现运营和服务模式的转型，助推数字政府建设，具体包括数字优先设计、数据驱动决策、平台型政府、默认开放原则、用户需求导向和主动前瞻治理等维度。
还应看到，数字公共基础设施的价值远不止于经济效益，还包括促进社会包容性、提升用户体验、确保服务获取更加安全可靠等层面。
建设数字公共基础设施的国际经验
数字公共基础设施对数字政府建设的影响不仅在技术应用方面，还在提升运营和服务效能方面。从主要发达国家和新兴市场国家的实践看，政府在推进数字公共基础设施建设中发挥着核心作用，通过多样化举措确保数字公共基础设施的可信性、可扩展性和可持续性。
（一）搭建治理框架
部分发达国家和新兴市场国家建立了专门的战略治理框架，以加强统筹、管理和应用公共部门及跨领域的数字公共基础设施。这些战略治理框架不仅促进了不同利益相关方之间的协作，为数字公共基础设施的设计、开发、管理与推广应用制定了共同愿景，还在增强跨部门数字公共基础设施协同应用中发挥了关键作用。比如挪威提出了新一版国家数字化战略，建设由挪威公共管理和数字政府局监管的数字公共基础设施。其他国家也采用了类似的战略框架，如韩国的“数字平台政府”、瑞典的“面向未来的数字政府基础设施”、爱尔兰的“共建共享”计划、澳大利亚的myGov，等等。欧盟则提出了开发通用欧洲技术堆栈的建议。国际层面，近年来，国际电信联盟（ITU）和联合国开发计划署（UN D P）等机构持续推动数字化基础设施建设。值得注意的是，对于发展中国家而言，数字公共基础设施提供了一个可以实现跨越式发展的历史机遇，这与发达国家在已建成的数字公共基础设施的基础上逐步演进的发展路径截然不同。发达国家往往受限于相对陈旧的设施和上一代技术，转型升级所需的成本巨大。相比之下，发展中国家具有后发优势，能够更加直接、快速地部署高效精简的数字化解决方案。当然这种跨越式发展需要以构建坚实的数字根基为前提，并进行全局性战略布局，包括搭建支撑各类系统、应用程序、网络和用户的基础设施架构，同时建立开放、可互操作的高质量数据体系。比如印度推行的India Stack，这是由印度电子和信息技术部主导的数字公共基础设施体系，通过构建一系列通用技术模块来全面推进政府治理和经济社会的数字化转型。
（二）保障资金供给
数字公共基础设施建设需要可持续的资金投入，需要合理分配并有效管理资金， 以保障设施的开发、运营与维护。当前部分国家采取了集中化投资模式，而另外一部分国家则正在探索公私协同的融资机制，要求使用数字身份认证、电子邮政等数字公共基础设施的公共部门与私营机构共同出资，并通过收取手续费等方式筹集系统运营维护资金。比如瑞典借鉴挪威、芬兰和丹麦等其他北欧国家的经验， 针对使用数字身份认证和电子邮政服务等设施的机构建立了定额使用费和浮动交易费的双重收费机制。
建立稳健的投资管理模式也至关重要，其中既包括制定相关规划、建立动态评估机制和成熟的监督机制，以确保获得可预期的投资回报； 也包括设立动态测量指标或监测工具，比如数字公共基础设施专用关键绩效指标。这些指标能够为数字公共基础设施从开发到运营阶段的管理提供决策支持。
（三）推动公私合作
促进公共部门与私营机构的合作对于确保数字公共基础设施在设计、开发和管理过程中的创新性、可扩展性、安全性和可访问性至关重要。鉴于数字公共基础设施对政府、社会和经济发展所产生的重要影响，部分发达国家和新兴市场国家正在着力构建一种合作伙伴关系模式， 推动形成涵盖公共部门、私营机构、学术界和非营利组织的数字公共基础设施生态系统。
构建数字公共基础设施的共同治理与监督模式。私营机构和非政府组织的共同参与，能够有效提升数字公共基础设施管理的透明度， 并增强数字公共基础设施的共享性。共同治理与监督主要包括吸纳信息技术行业代表和相关的民间社会组织共同参与，从而有助于实现更可信、更可持续的数字公共基础设施开发与应用。比如挪威的有关方案即采用数字公共基础设施多方协作管理的模式。
构建数字公共基础设施的共同开发模式。数字公共基础设施的设计、开发和管理需要多方合作，通常通过政府与社会资本合作（PPP）的方式来实现。比如爱沙尼亚的数据共享平台X-Road、丹麦的数字身份系统MitID（NemID的升级版），均为此类实践。
构建数字公共基础设施的跨部门利用模式。数字公共基础设施不仅惠及公共部门，也惠及更广泛的领域。如挪威、丹麦、爱尔兰等国家的私营机构利用数字公共基础设施在多个行业领域实现了多元化服务的高效供给。
（四）强化安全防护
数字公共基础设施既能够带来诸多益处，也面临着风险和挑战。一是社会排斥。数字公共基础设施的设计如果未能充分考虑少数群体或特定群体（如老年人、移民、残疾人、数字技能不足者等）的实际需求，便可能引发社会排斥问题。二是隐私泄露。存在设计缺陷的数字公共基础设施可能导致个人数据遭滥用或非法访问，将个体暴露在身份盗用等不确定的风险之中，也会削弱公众信任。三是安全漏洞。数字安全防护措施不足会导致数据泄露、网络攻击、关键服务中断等问题，加剧系统性风险。四是过度依赖和韧性缺失。如果缺乏备用机制或替代方案，过度依赖数字公共基础设施，可能会影响社会在面临系统故障、自然灾害或网络攻击时的应急恢复能力。
针对这些风险和挑战， 部分发达国家和新兴市场国家在确保数字公共基础设施系统设计框架与治理框架相协调的基础上采用了“以人为本”的理念，即在数字公共基础设施系统的设计、开发和应用过程中优先考虑人的需求、权利、体验和福祉，构建起普惠可及且能够创造社会效益的数字公共基础设施系统，并切实增强设施的包容性和可及性。《全球数字契约》聚焦当前全球数字治理的关键议题，致力于构建一个开放、安全、以人为本的数字未来，为数字公共基础设施系统的部署、设计和使用提供指导，以有效减少潜在风险并切实增强数字公共基础设施的可持续性。当前部分发达国家和新兴市场国家根据各自的不同情况采取了多元化的安全防护形式，比如建立强大的数字安全防护体系和完善的数据治理体系， 实施隐私保护，赋予用户对其在数字公共基础设施各部分流动的个人数据监督权或控制权；采取社会化举措， 比如推动公众平等参与数字公共基础设施项目决策过程， 提升算法透明度，促进公平访问等。
现实启示
数字公共基础设施在推动数字政府转型和促进数字经济发展方面发挥着关键作用。前述国际经验为我国数字公共基础设施的建设完善提供了以下启示。
（一）构建完善多维协同的战略治理框架
数字公共基础设施建设应遵循顶层设计与底层创新的辩证统一逻辑，构建完善多维协同的战略治理框架。战略治理框架应包含制度架构、技术标准、运营机制等部分。推动核心功能模块集成，以数字身份认证系统为基础，实现政府、企业、公众的多元主体数字化链接；打造数据要素流通枢纽，通过核心数据登记库和数据共享系统的耦合设计，建立符合安全要求的数据分类分级流通机制，有效破除“数据孤岛” 和“信息茧房”；促进公共服务入口整合，依托单一数字门户实现政务服务、公共服务、商业服务一体化运作，构建模块化服务组件，打造“平台+ 端口”的协同服务模式；建立跨部门协调机制，通过立法明确各主体权责边界，形成政策法规、技术标准、产业生态协同演进的格局。
（二）打造利益共享的公私合作模式
丹麦数字身份系统MitID 的成功实践体现了公私合作模式的优势，可借鉴有关做法，建设完善“政府主导—市场运作—社会协同”的多元合作模式。在制度设计上纳入特许经营、购买服务、共建共享等合作模式，通过相应的成本分摊、收益分配机制来有效平衡各主体的利益；在技术创新上，鼓励民营企业参与核心技术研发攻关，在数字支付、生物识别等领域构建技术共享机制，降低重复建设成本；在应用拓展上，探索建立“数字护照”等跨国身份认证系统，基于区块链技术构建分布式信任体系，完善高效透明的绩效评估体系和动态评估机制，推动形成数字治理共同体，实现公共价值与商业价值的共赢。
（三）实施全生命周期的系统工程管理
构建“规划—建设—运营—迭代”的全生命周期管理机制。在顶层设计上，构建跨周期的战略规划体系，将数字公共基础设施建设纳入本地“十五五”规划，并与新型城镇化、新型工业化形成政策协同；在要素配置上，构建“财政资金引导+社会资本参与”的融资模式，设立数字公共基础设施建设专项基金，运用不动产投资信托基金（REITs）等金融工具盘活存量资产，提升数据要素配置效益；在技术应用上，采取“敏捷迭代”策略，对原有系统进行微服务化改造，建立兼容性技术标准体系，确保新旧系统的平稳过渡与功能叠加；在发展方向上，将环境可持续性纳入数字公共基础设施全生命周期管理，在数据中心建设运营过程中推广使用绿色能源，通过数字技术赋能传统基建，促进绿色低碳转型，实现技术效率与生态效率双提升。
（四）确立以伦理为导向的人本治理模式
数字公共基础设施建设需要破除“工具理性”和“价值理性”的二元对立关系， 构建以人的全面发展为核心的数字治理体系。在权利保障上，维护用户数据权益，通过隐私计算等新技术增强数据的安全性与可靠性，充分保障公众的信息自决权；在安全防护上，构建“主动防御+态势感知+应急响应”的立体化安全架构，依托零信任安全模型（ZTSM）构建跨部门安全信息共享网络；在伦理治理上，制定数字公共基础设施伦理指南，建立数据伦理委员会，打造技术应用的风险评估和动态调整机制。在算法设计上，嵌入公平性和透明性原则，防范“数字歧视”和“技术霸权”，推动技术创新与人文关怀动态平衡，实现数字红利普惠共享。
（五）推动开放型国际数字合作
在数字公共基础设施建设上坚持“引进来”与“走出去”相结合，推动国际数字合作。在规则标准上，积极参与数字经济国际规则制定，推动“数字丝绸之路” 与《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）数据标准对接，推动构建普惠、包容的全球数字治理规则体系； 在能力建设上，构建“技术输出+经验共享”的国际数字合作平台，针对发展中国家的实际需求提供模块化解决方案， 在东盟、非洲等地区开展数字身份、电子政务等试点项目；在生态打造上，遵循共商共建共享原则，推动建立全球数字公共产品联盟，构建“技术标准—产业生态— 治理规则”三位一体的合作网络，促进创新外溢，推动共建数字领域的人类命运共同体，助力消除全球数字治理赤字，实现全球数字红利共享。
（参考文献略）
作者单位：中共呼和浩特市委党校
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