李名良 张广厚 牛浩宁
都市圈是中心城市资源要素聚集形成溢出后， 与周边社会、经济联系紧密城镇共同形成的、具有一体化倾向的协同发展区域。以特大城市、大城市为核心， 加快推进都市圈发展， 对推进新型城镇化、推动区域协调发展具有重大意义。《国家新型城镇化规划（ 2 0 1 4 – 2 0 2 0 年） 》指出， “ 特大城市要适当疏散经济功能和其他功能， 推进劳动密集型加工业向外转移， 加强与周边城镇基础设施连接和公共服务共享， 推进中心城区功能向1 小时交通圈地区扩散， 培育形成通勤高效、一体发展的都市圈” 。《国民经济和社会发展“十三五”规划纲要》也要求， “超大城市和特大城市要加快提高国际化水平，适当疏解中心城区非核心功能，强化与周边城镇高效通勤和一体发展，促进形成都市圈”。
轨道交通是都市圈一体化交通运输体系的骨干，对都市圈塑造空间形态、优化产业和人口格局、打造宜居生活环境等方面具有决定性作用，是实现都市圈高效通勤和一体化发展的重要支撑和引导条件。受跨行政区域、跨部门和跨界等因素制约，我国都市圈轨道交通发展仍处在“各人自扫门前雪”的阶段，亟需遵循规律、因势利导、突破阻力、深化改革，建立一体化规划、建设、运营和管理框架。
充分认识加快都市圈轨道交通一体化发展的重要意义
大众、便捷的一体化轨道交通运输服务，有助于形成经济、社会、环境和生态高度融合的都市圈，破除特大城市发展困境，推动特大城市与周边中小城市、城镇协调发展，对我国城镇化发展有重大意义。
（一）有利于提高城市运行效率，解决我国特大城市发展难题
特大城市是我国各个区域的经济、政治和文化中心，其发展水平直接决定着我国城镇化发展质量。近年来，北上广深等特大城市的人口规模持续膨胀，交通拥挤、住房困难、环境恶化、资源紧张等大城市病日益严重。解决特大城市现有的发展难题，关键是协调好中心城区与郊区、卫星城镇的职住关系。集约高效、环境友好、大众便捷的一体化轨道交通服务，拓展了特大城市中心城区的职住平衡空间范围，既保证了聚集效应有效发挥， 也降低了经济活动过度集中的负面成本。
（二）有利于促进都市圈形成， 优化我国城镇化的空间形态结构
十九大报告指出，以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。城市群建设无疑是我国城镇化的核心内容，而城市群的打造需要以若干成熟的都市圈为发动机。都市圈轨道交通一体化使大城市与周围卫星城镇之间的通勤、通学和通商等活动便利化，缓解城市群内大城市之间距离跨度过大、规模效应不足和拓展空间有限等问题。长期来看，都市圈轨道交通一体化也有利于周围卫星城镇为大城市发展提供配套服务，从而产生新的发展机遇。
（三）有利于推进就业人口市民化，实现以人为核心的新型城镇化
目前，我国的城镇化是不充分的城镇化，大量非农就业人口难以在城市落户，无法享有城市基本公共服务。推进以人为核心的新型城镇化，首要任务是使有能力在城镇稳定就业和生活的已进城常住人口有序实现市民化。都市圈轨道交通一体化，实现中心城区与外围城镇之间通勤便利化，使在大城市有工作的人群，可以选择在周边的中小城市或卫星城镇落户、置业和生活，实现市民化，享有城市基本公共服务。
当前我国都市圈轨道交通一体化发展面临的主要问题
都市圈轨道交通包括城市轨道、市域（郊）铁路以及与之衔接的换乘枢纽。都市圈轨道交通一体化以满足都市圈内便捷出行一体化需求为目的，推动城市轨道交通与市域（郊）铁路的布局规划一体化、场站设计一体化、运营管理服务一体化，并与对外轨道交通系统有效衔接。
根据中国城市轨道交通协会发布的《城市轨道交通2016年度统计和分析报告》，截至2016年年底， 我国大陆地区共30个城市开通运营城市轨道交通，共计133条线路，运营线路总长度达4152.8公里，相比于2008年增加了4倍，年均增加了415.35 公里。其中，地铁3168.7公里，占76.3%，与2008年相比，所占比重提高7.3个百分点；其他制式城轨交通运营线路长度984.1公里，占23.7%。
与城市轨道形成鲜明对比的是，市域（郊）铁路起步晚、发展慢。目前，较为典型的线路仅有北京S2线、上海金山铁路和成都成灌线系统等。但是，已经有部分地方政府开始关注都市圈轨道交通一体化发展，并出台了相关规则，比如《广佛两市轨道交通衔接规划》。当前，我国都市圈轨道交通建设快速推进，正是一体化发展的关键时期，但在布局规划、资金使用、运营管理和协调发展等方面，还面临诸多问题。
（一）我国都市圈轨道交通的一体化规划不合理
布局规划不合理是制约一体化发展的首要因素。首先，现有跨域、跨网的轨道交通没有实现一体化规划，城市网、市域网、城际网和区际网不能有效衔接。其次，特大城市轨道交通规划缺乏对市域（郊）铁路的关注，特别是跨行政区、以通勤为目的轨道交通供给严重不足。以环北京都市圈为例， 每个工作日，河北境内燕郊往来北京中心城区的通勤人数有30万，但是连接两地的轨道交通项目一直难以实现，而地理距离相近的昌平和顺义早已开通地铁，燕郊却仅有动车，尚无通勤功能。最后，我国早期轨道交通建设缺乏系统性规划， 部分线路衔接不畅，不同线路之间换乘不便制约着一体化发展。
（二）我国城市轨道交通建设资金统筹使用困难
一是政府资金与社会资本难以统筹，市场在都市圈轨道交通一体化建设和经营中的作用没有被充分利用。城市轨道交通作为公共交通，有一定公益性，通常情况下，项目财务可持续性较差。然而，轨道交通项目能极大地提高站点周围土地价值，并对当地经济社会发展形成很强的正外部性。由于没有正外部溢出效应的反哺机制，我国轨道交通建设资金大多仍来源于财政，运营也要靠财政进行补贴，轨道交通项目对社会资本吸引力较弱，社会资本难以满足市场需求为导向的一体化建设和经营理念，难以在都市圈轨道交通项目中得到体现。二是跨行政区域轨道交通项目的建设资金和运营补贴在不同行政主体之间分摊困难，使此类项目难以落地。
（三）我国都市圈轨道交通一体化运营有待加强
目前，市域（郊）铁路是我国都市圈轨道交通发展的短板，这种短板效应不仅体现在建设领域，在运营管理方面更为突出，一个重要原因是市域（郊）铁路大多是委托各地方国家铁路局（或公司）运营，而城市轨道交通主要由地方政府主导，两个运营管理系统尚未兼容，难以实现公交化运营。以安全检查系统为例，由于两者不兼容，重复安检增加了换乘时间，拉长了换乘距离， 大大降低了轨道交通系统一体化运营效率。另外，随着我国都市圈轨道交通规模扩大，运营管理主体多样化，政府、企业和相关方面在安全保障、应急求援和系统维护等方面责任不明确，多个运营管理主体一体化协调机制仍在探索之中。
（四）我国轨道交通发展与城镇空间开发不协调
长期以来，我国城市建设采取了垂直化、条块化的管理模式，交通建设、土地利用和经济发展等融合度不高，以公共交通为导向的开发理念难以转化为实践，导致我国轨道交通空间与其他交通空间、城市建筑空间、地下空间衔接利用不够，造成相关工程建设间的冲突和矛盾。比如，中心城区外围城镇区开发项目与既有轨道交通建设计划结合不足，多规合一虽然能在一定程度上缓解此问题，但是不同部门之间的事权和财权仍难以协调。这种多维度的空间开发不协调，一方面，导致轨道交通站点空间开发非集约化，极大浪费城市资源；另一方面，外围城镇开发项目建成后缺乏有效的轨道交通配套，势必加重对路面交通的依赖，给公共交通组织带来巨大挑战。
对策建议
（一）以深化改革为抓手，补齐都市圈轨道交通发展短板
充分调动公共部门和私有部门的积极性，拓宽轨道交通建设资金来源，提高轨道交通项目财务可持续性，从多个渠道来补齐我国都市圈轨道交通发展中市域（郊）铁路和跨行政区域的轨道交通供给不足的短板。一是打破“一亩三分地” 的思维局限，建立跨行政区域的轨道交通建设成本分担、利益共享机制，出台激励相容的建设资金筹措办法，研究成立都市圈轨道交通协调发展基金。二是鼓励轨道交通站点综合开发，协调轨道交通建设和运营的公益性和盈利性，纠正市场回报机制，吸引社会资本参与都市圈轨道交通建设。三是盘活存量资产，优先利用既有铁路资源开行市域（郊）通勤班列，以最有效的方式满足都市圈通勤需求，提高轨道交通网络构建的投入产出比。
（二）以机制创新为动力促进都市圈轨道交通融合发展
都市圈轨道交通一体化发展需要从融合上做文章。一是加快轨道交通规划、建设和运营管理体制机制创新，突破行政区域和行政部门的利益阻力，实现跨域共管、跨部共治。二是将轨道交通线路和枢纽布局规划纳入都市圈整体发展规划，支撑中心城区非中心功能的疏解，引导相关产业向外围中小城镇布局，加强轨道交通建设与城市空间结构优化、产业布局调整和生态功能完善的融合。三是出台都市圈轨道交通建设、运营和管理相关规范文件，在车辆技术、站距要求、申建条件、安全检查、运营规范等方面建立标准体系，引导各种制式轨道交通一体化融合。四是合理界定政府与企业、多类企业在安全保障、应急求援和系统维护等方面的责任，建立分工清晰、权责明确、激励相容的多方合作机制。
（三）以科学管理为手段，提升都市圈轨道交通服务品质
提供便民惠民利民的运输服务，是我国都市圈轨道交通一体化发展的核心任务，亟需从多个方面实施新举措新办法。一是合理安排发车频率、停站频率，提高票务灵活性、便利性，以提供公交化的公共交通服务为原则，实现市域（郊）铁路与城市轨道交通的一体化运营，提高不同制式轨道交通的换乘效率。二是提高轨道交通运营管理的现代技术水平，以信息化、智能化为目标，提供全程安全、便捷、贴心的运输服务。三是以优化顾客体验为导向，创新轨道交通项目商业开发和运营管理模式，培育市场化运营主体，全方位提升服务质量。四是创新轨道交通规划理念，因地制宜，分阶段进行线路和站点建设，做好轨道交通项目的衔接工作，以合理的对接方案提高各个阶段项目的整体运营效率。
作者单位：国家发展和改革委员会综合运输研究所/国家行政学院
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