孙迎春
在现代政府的建设与发展中，无论是理论发展还是实践探索，英、美两国政府都一直走在世界前沿，引领着国际公共行政发展方向和政府现代化改革潮流。在这个过程中，作为制度建设和机制创新的基石和动力，政府服务标准化建设起到了非常重要的推促作用，也逐渐走出了呈现鲜明时代特色的可持续发展道路。尽管英美两国同属昂格鲁－萨克森文化，政府标准化过程也都经历了标准确立、标准完善和标准深化的三个发展阶段，但两个国家不同的政府体制，却形成了两种各具特色、各有优势的服务标准化建设模式，值得我们在政务服务标准化建设中予以关注和参考借鉴。
英国模式
英国是一个宪政单一制国家，政府服务标准化的中央集权性质较为明显，采用中央政府统一决策、规划后，由相关部委牵头但跨部门协同运行的整体政府模式。在政府服务标准化过程中，新公共管理改革时期的公民宪章运动和以竞争求质量运动注重确立服务标准，强调政府责任；整体政府改革时期强调服务质量，更加关注服务对象的需求和感受以及服务流程的创新和完善，建立起跨越央地和部门界限的整体政府服务机制；而开放政府改革时期则重视系统推进与全面深化，提倡按照人民需要全心全意地为人民服务。英国政府服务标准化走的是一条文化引领、制度先行且与政府现代化改革相生相伴的发展道路，主要呈现出以下特色：
1.靠先进的行政文化引领
行政文化是政府服务标准化建设的思想基础。不仅贯穿于政府政策过程的方方面面，而且渗透进各级政府的组织实施和运行机制，直接决定着改革的方向和效度，引领和推促着政府服务标准化的建设与发展。首先，公开透明文化催生公共服务承诺制度，明确政府服务标准内容，切实推动政府及时、有效地履职尽责；其次，竞争和参与文化引领政府完善服务流程，提高政府服务的质量意识和个性化选择；第三，协同创新思想引领政府利用先进的信息技术和跨部门协同机制，不断创新服务渠道和服务方式，大幅度提升政府服务的共享与协同能力；第四，开放问责理念引领政府结合信息化、网络化和智能化等技术优势以及绩效管理、质量管理等政策工具，持续创新服务体制架构和运行机制，动态推进政府服务迈向便捷、高效、友好、无缝隙、可持续的优秀品质。
2.靠系统的制度框架保证
系统的制度框架是政府服务标准化建设的坚实保障。英国是一个中央集权的一元制国家，任何改革都需要自上而下、自内而外地逐级逐层渐进推行。因此，制度先行且相生相伴改革全过程，则是英国政府服务标准化的又一个显著特点。服务现代化改革战略的规划与推行除了遵从涉及政府服务的相关法律法规外，多半有赖于中央政府颁布的大量行政文件以及相应配套的政策指南、标准规范和操作手册，同时还附有中央政府各部委根据中央文件精神分别制定的具体措施和实施意见。正是依赖一系列立法、法规和政策文件所搭建起来的系统完备的制度框架，才保证了政府服务标准化得以平稳、健康地建设与发展。
3.靠一流的科技手段推促
科技推动是政府服务标准化的发展动力。公共服务标准化是为了引进私人部门的先进管理经验和技术手段，通过民营化、市场化、分权化的方式，破除政府部门服务垄断，提升政府服务效率。政府大力促进信息技术在服务中的推广与应用，直接导致了政府服务体制的一体化和服务运行机制的跨部门协同化，极大地提升了政府服务品质。而最新的服务现代化改革更是看中了网络通信技术优势，大幅度变革政府服务模式，拓宽服务内容、延伸服务渠道、优化服务流程、创新服务手段，通过搭建各种互联互通、灵活多元、高效便捷、开放透明的服务平台，为政府服务标准化创建出可持续发展的行政生态环境，不断将政府服务推向卓越。
4.靠综合的管理工具完善
综合集成的管理工具箱是政府服务标准化成功建设的关键所在。首先，利用科学管理工具进行政府服务的量化分析和成本效益考量，按照服务行业和服务领域科学划分并详细确立出具体的服务内容，设定较为精确的服务时间和服务流程。其次，利用质量管理工具严格控制服务项目的计划、实施、评估和改进过程，保证服务质量与水平。第三，利用绩效管理工具深度细化服务原则、服务标准和服务指标，全面评价政府服务实绩和效果，持续诊断服务不足和资源劣势，动态调整和优化服务过程。第四，利用标杆管理工具进行卓越质量管理，借助现代科技优势和创新服务手段，持续坚持竖标、定标、评标、促标和推标工作，让质量意识和服务标准逐渐深入人心、融入实践、化为习惯，全面开展政府服务标准化能力建设，倾力打造人民满意的魅力政府。
5.靠完备的监管机制保障
健全的监管机制是政府服务标准化建设的有力支撑。英国的公共服务监管体系包含政府、议会和社会三方面，政府监管机构主要包括行业监管、综合监管和分散监管部门，议会监管包括法律措施联合委员会、减少管制委员会、委托与监管改革委员会，社会监管包括改进监管工作组、消费者协会、行业自律组织。这一特色鲜明的公共服务监管体制主要具备两大特征：一是监管决策机构与执行机构分开，具体监管职能由执行机构完成，自主性和独立性可以提高监管业绩和责任感；监管经费由国家拨款保障，可以保证监管部门不因滥收费和滥罚款扭曲监管行为，保证监管效率。二是社会性监管与经济性监管分开，有助于理清各机构之间的具体职责。构建强制和激励并存的多元监管体制，促进政府监管与非政府监管充分结合，保证专业监管机构、行业协会、消费者权益保护组织以及司法机构等多种主体参与，有利于政府监管和非政府监管之间的良好互补和制约。
6.靠鲜明的公民意识重塑
强调公民意识是政府服务标准化建设的独特亮点。随着服务改革的不断深入，仿照私营部门标准建立的顾客服务体系，已经无法适应现代服务潮流，不光老百姓很少认为自己是政府服务的顾客，大部分的政府服务也可能会涉及多个政府部门的职责，靠以往分散化、碎片化的“顾客”服务思想和服务渠道，已经无法真正实现让人民满意的服务成效。为此，英国政府服务标准化提出，要从实现人民期望的服务成效并满足公民个人全面需求的角度，整体设计服务体制，系统优化服务流程，跨界协同服务提供，统一强化服务监管，切实塑造一个具有鲜明政府特征的公共服务标准化卓越模型。
美国模式
美国作为典型的联邦制国家，政府服务标准化的分权治理性质比较明显，采用的是上下联动、跨界协作的整体政府网络化运行模式。在服务标准设立阶段重视绩效标准设定和效率至上原则，注重政府管理的效率和动力；在标准完善阶段重视服务标准设定和人民至上原则，注重政府服务提供的效率和效力；在标准深化阶段重视开放标准设定和透明参与原则，注重政府工作的全面开放和可持续发展。美国的政府标准化建设走出了一条依法建立、依法完善和依法推进的发展道路，呈现出以下特色：
1.依法推进标准化建设
一个显著特点是依法建设。作为典型的联邦制国家，依法行政的理念根深蒂固。尽管在联邦宪法和州法规制下，联邦政府和各州政府之间在服务职能和责任上互有独立和交叉，但在服务标准的内容设计、流程优化和绩效评审等基础环节上，联邦政府会通过行政立法，明确政府现代化改革的目标战略、管理原则和监管机制；利用总统签发行政命令的形式，明确具体服务领域改革的职责范围、权力结构、管理流程、运行方式和执行工具；然后通过联邦各部门机构颁布的实施方案、政策指南和操作手册，在全国范围统一政策的贯彻落实和效果评价，从而全面彰显了标准化建设依法行政、依法推进的法治政府特色。
2.坚持优化标准化管理
另一个特点是绩效管理。从工作目标、岗位标准、人员绩效再到组织绩效，绩效管理工具一直是政府组织管理和服务提供的推进器，重点承担着服务的内容与流程设计、一体化和无缝隙的服务提供、服务效果评估与改进以及服务的全面推广与应用。作为标准化建设的自我完善和持续优化工具，绩效管理强调制定客观、量化、可测量的服务标准，建立具体的服务绩效评价指标体系，通过服务结果和效果分析，找出政府服务目标和实绩之间的差距和问题，提出下一步改进措施，不断推动政府服务的体制机制创新。优秀的绩效管理不仅关注服务过程的整体化、精细化和规范化，同时还关注服务结果的标准化、品质化和卓越化，是标准化建设不可或缺的支柱。
3.跨界树立标准化标杆
第三个特点是跨界立杆。自工业革命以来，美国的私有化程度一直很高，所以在政府的现代化改革中并没有过多的市场化、民营化过程，反而是不断学习和借鉴企业大量的先进管理技术和工具，开展重塑政府革命。特别是在政策推行过程中，政府会针对因政策不一致和执行机构分散裂化而造成的执行不力和监管吃力等困境，采用多元共治的协作治理模式，将政府服务面向全社会开放，允许政府、企业和公民社会共同参与、公平竞争，利用跨界树立服务质量卓越标杆的方式，激励政府在不断发现优秀和学习优秀的过程中，逐渐成为优秀并创造新的优秀。
4.竭力精简标准化过程
第四个特点是流程简化。精兵简政、提高效能是美国政府服务标准化建设一贯奉行的准则：一是通过梳理法律法规和政策，按照时代发展需要尽快废黜过时的法律法规，适时修订和完善现有的相关法律，及时填补法律空白，减少政府政策之间的不一致，为政府服务决策和执行创建轻松的制度环境；二是通过颁布某领域的政策以及相应的指南和手册，明确政策实施的治理结构、职能作用、运行机制，减少政府机构相互推诿或利益争抢等矛盾，增强服务政策的推行力度；三是通过信息技术的广泛应用，降低政府文牍成本，减少服务运行环节，提高政府服务的总体效率；四是通过搭建网络化服务平台，跨部门整合信息资源，简化项目审批程序，全面提升政府服务的整体效力。
5.精心细化标准化执行
第五个特点是精细管理。精细化管理是提升现代政府服务品质的必然要求，也是进一步深化政府服务改革效果的重点工作。一是跟紧时代发展和改革需要，细化政府服务的战略目标和工作任务，切实做到服务标准和指标设定科学、具体、富有针对性；二是鼓励顾客和用户参与，细心安排市场调查和顾客体验，用心了解顾客的服务期望和实际需求，精心设计服务内容和服务流程，热心听取顾客的意见和建议，全方位提升服务公信力和个性化水平；三是利用网络化、智能化、信息化服务手段，集成服务提供渠道，按照服务主题跨界设计并运行服务，使服务真正实现一体化、无缝隙、可持续；四是制定非常明确详细的国家标准和操作细则，推动服务标准化建设和政策落地，助力简政放权后的放管结合和优化服务。
6.鼓励人民参与标准化过程
第六个特点是推动公民参与。重塑政府改革和改善顾客服务行动让国人知道，自己不仅有权期望政府提供一流的服务，还可以根据顾客服务标准参与进完善政府服务的对话。“与美国对话”这一举措不仅能够让政府及时了解国人关心之所在，还可以利用所掌握的信息，及时提供出与商界相媲美的最优服务，甚至还可能为其他领域树立服务典范。真心让人民参与政府服务标准制定、实施、评价和完善的全过程，切实将人民的反馈意见和建议融进政府后续的服务实践，体现了服务型政府最终为民、亲民、利民、惠民的根本宗旨。
英美实践的比较与启示
1.重视相关法律和制度建设
加强依法推进和制度先行，搭建综合系统、相互补充的法律和制度框架，可以为政府标准化管理与服务提供坚实的法律基础和制度保障。结合英美经验，政府服务标准化建设的制度框架主要包含以下几种形式：一是制定推进政府服务和管理改革的法律，保证改革有法可依；二是制定提倡信息自由和公开透明的法律；三是签发实施政府服务改革的行政命令和政策文件；四是制定推行各种标准化实践的操作手册和行动指南、方案和指导原则；五是要求政府必须遵守的各类国际化服务标准和规范。
2.重视顶层设计与系统推进并举
注重顶层设计与系统推进相结合，为政府标准化建设和发展提供全面思路和综合路径。尽管英美两国政府体制不同，政府服务标准化的推行方式也不一样，但两个国家都非常重视政府服务标准化内容的顶层设计，保证服务政策设计合理、决策科学，同时也非常重视服务标准化建设的系统推进，保证服务政策落实有方、执行有力。英国政府依靠中央政府的行政文化建设和一系列政策文件，敦促中央各部委和地方政府跨部门协同开展服务标准化建设，美国政府则是依靠联邦法律和总统行政令，敦促联邦政府各部门和机构搭建跨界治理结构，通过系统提升政府协作能力全面推进服务标准化。
3.重视公民对政府服务的感受
提倡顾客第一、人民至上，建立人民满意的服务型政府。重视公民对政府服务的感受，将群众满意奉为政府服务的行为宗旨，有利于真正实现服务标准化来源于人民、服务于人民、依靠于人民的建设目标。为了实现服务质量卓越，政府往往采取各种方式鼓励公民积极参与服务的内容设计、流程改造和结果评价与改进。例如，英国采用群众小组的形式，在全国范围内成立由5000个平民老百姓组成的政府服务体验和评价组织，负责政府服务满意度调查、参与服务质量改进等工作，将公民感受视为完善政府服务质量的目标和要求。美国在全国范围开展“与美国对话”活动，联邦政府专门成立机构并配置相应资源，广泛征询老百姓对政府服务的意见建议，并利用接收到的反馈信息持续改进服务，切实让人民参与进政府服务标准化建设的全过程。
4.重视与绩效考核和质量管理相结合
加强服务评估和精细化管理，可以让政府服务在优胜劣汰的公平竞争中，逐渐成长为业界的服务典范，真正实现让老百姓看得明白、理得清楚、使得方便、用得放心。政府服务标准化建设其实是一个绩效评估与管理体制机制不断发展完善的过程，服务评估与改进是保证服务标准化质量的重要手段，而精细化管理则是提升服务标准化水平和能力的有效途径。政府将服务细化为具体、客观、可测量的标准，并以此构建出详尽的绩效指标评价系统或者服务质量卓越模型，全面监控服务的目标规划、实施方案、运行程序、结果评价和监督改进等工作。通过各种立标和评标机制或平台，不断发现、诊断服务水平和服务质量的不足和差距，然后再通过促标和推标过程，持续改进和完善服务流程和服务渠道，加强和建设整体政府服务能力。
5.重视与改革创新保持同步
坚持与政府现代化改革同步同期，有利于把准时代发展脉搏。借助新公共管理改革为政府提供的36种公共服务工具以及多种形式的政府治理模式，英国利用公民宪章推行政府服务公开承诺制度，明确确立了公共服务的标准内容和标准程序，美国则是在重塑政府行动中，明确建立起顾客至上的政府服务标准基本框架。借助整体政府改革提供的可视化、一体化、网络化的多元跨界服务模式，英国通过现代科技手段和质量卓越模型，建立了政府跨部门协同服务机制，美国则是通过减少文牍运动和推进顾客服务能力建设，建立了跨界服务协作治理机制。而开放化、透明化和智能化的开放政府改革，为政府创新服务手段和方式提供了无限可能，各种便捷、高效、智能、便宜的服务方式和工具层出不穷，不断更新着服务标准化内容、原则和实际行动，探索开放政府所需要的创新思维、服务方向、运行机制和监管方式，为政府服务标准化的国际化发展提供支持。
6.重视提高政府整体治理能力和服务水平
大力提倡利用整体政府思维，构建跨部门协同运行机制，借助开放、透明、一致、无缝隙、可持续和高品质的标准化平台，可以让政府做到政策落地、执行有力、监管到位、服务优化、廉洁高效，让社会和企业做到有规可依、有规必依、违规必究，让人民有机会参与、体验、选择、监督和评价，真正实现情为民所系、权为民所用、利为民所谋。同时还要利用绩效管理或质量管理工具，大力开展开门做标准、专业建标准、依法行标准、持续评标准、跨界树标准、网络推标准，全面提升政府整体治理能力，用看得见、摸得着、用得上且人民满意的方式，全心全意地为人民服好务。
作者单位：国家行政学院