赵晋平
精华速览：
2025 年12 月18 日，海南自由贸易港将启动封关运作，标志着中国重要开放门户建设进入全新阶段。封关运作的核心是通过“‘一线’放开、‘二线’管住、岛内自由”的管理模式，实现贸易、投资、资金、运输工具和人员进出的自由便利，同时保障数据跨境安全有序流动。这一举措是通过制度创新，推动更高水平的对外开放。未来五到十年，海南需持续优化负面清单管理，加强智慧监管，推进税制改革， 并持续扩大服务业开放，不断提高贸易投资自由化便利化水平，以充分发挥自贸港的示范引领作用，为国内外企业创造更多发展机遇。
2025 年12 月18 日，海南自由贸易港将启动封关运作，标志着我国对外开放重要门户建设正式进入“自贸港”时代。党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》强调要“高标准建设海南自由贸易港”。未来五到十年，将是海南自贸港制度体系由初步形成迈向更加成熟的关键时期，随着各项政策举措逐步落地实施，贸易、投资、资金、运输工具、人员进出全岛将更加自由便利，数据跨境流动将更为安全有序。封关不是封岛，而是海南自贸港更高水平的开放。
封关运作的核心要义和关键作用
根据《海南自由贸易港建设总体方案》（下称《总体方案》），海南自贸港的目标是逐步打造具有国际影响力的“贸易自由便利、投资自由便利、跨境资金流动自由便利、人员进出自由便利、运输往来自由便利和数据安全有序流动” 的制度体系。其中，贸易自由便利是重点，具有引领自贸港制度建设全局的基础性和标志性作用。《总体方案》要求， 海南自贸港要建设全岛封关运作的海关监管特殊区域，对货物贸易实行以“零关税”为基本特征的自由化便利化制度安排，实现“‘一线’放开、‘二线’管住、岛内自由”的管理模式。对服务贸易，实行以“既准入又准营”为基本特征的自由化便利化政策举措。封关运作的核心要义是通过对自贸港实行海关监管、管好“二线”，保障零关税等“一线”高水平放开政策在全岛范围内有效落地实施，为高标准海南自贸港建设提供必要条件和制度支撑。
逐步实现绝大多数商品零关税进口等“ 一线” 放开措施， 有利于降低生产和消费成本， 激励国内外企业扩大投资和生产， 有利于引导消费者增加优质商品进口消费需求， 促进海南自贸港经济高质量发展。因此， 放开“一线”、管好“二线”是高质量封关运作的关键。
放开“一线”不是无条件敞开大门。封关运作后，海南自贸港必须通过实行进口征税商品清单和商品进出口禁限清单，对少数敏感商品进口征收关税或进行限制，也需要对危及国家安全，包括生物卫生安全、生态环境安全、产品质量安全和意识形态安全的高风险货物和服务进口实行严格管控。准备工作阶段， 这些政策在海南省具备条件的地区开展了压力测试，制定启动封关运作后的实施方案并陆续发布。管好“二线”也不是限制海南与内地的货物往来。封关运作后，岛内零关税进口商品转入内地需要照章征缴关税，但海南自产和进口料件加工增值达30% 及以上货物进入内地免缴关税。这项企业利好政策在封关之前首先在具有海南自贸港“样板间”之称的洋浦保税港区先行先试，“第一单” 出自2020 年8 月落户洋浦保税港区的海南澳斯卡国际粮油公司之手，随后逐步扩展到洋浦开发区、海口高新区等重点园区以及全省核定企业等更广范围， 积累了丰富的案例和实际管理经验。试点企业加工商品进入内地市场的成本不同程度降低， 为企业和消费者带来了实实在在的开放红利。根据财政部发布的政策信息， 封关运作后国家将进一步研究有关优化海南自贸港“零关税、简税制、低税率”的政策安排、制定与内地销售税制度等相区别的税制改革方案。随着这些政策措施逐步制定并落地实施， 由于岛内生产环节不再征收增值税， 内地货物进入岛内可以退还已缴纳增值税。这些核心政策将对跨岛货物往来产生激励作用，进一步深化海南与内地的经济联系，持续增强跨岛产业链供应链韧性。
海关监管特殊区域的制度创新
首先，国际上通常提到的自由贸易区有两个含义：一是指两个或两个以上经济体通过谈判签署自由贸易协定，由此形成的自由贸易区（FTA）；如中国—新加坡自由贸易区（CSFTA）、中国—东盟自由贸易区（CAFTA）等。另外，《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）除了贸易投资自由化协定之外，还包括了更广泛领域的经济合作， 本质上也被归入了自由贸易区（FTA） 范畴。根据JETRO 的FTA 数据库数据， 截至2025 年1 月1 日，正式生效并向世贸组织通报的FTA 达到407 个， 覆盖了全球大约一半的贸易额。二是指一个国家（地区）内部设立的自由贸易区（FTZ）。目前全球有6000 多个类似的园区，名称各异，且功能不尽统一，通常称之为自由区或自由港。在中文表述中，为了区别于FTA，将这些自由区（港）统称为自由贸易园区（自由贸易港）。各国（地区） 内部设立的自由贸易区（ 港） 也是国际自由贸易制度体系的重要组成部分。世界海关组织（W C O）《关于简化和协调海关制度的国际公约》专项附约四第二章规定，自由贸易区（F T Z） 是指“ 缔约方境内的一部分， 进入这一部分的任何货物，就进口税费而言， 通常视为在关境之外”。这里的“ 关境之外” 单指自由贸易区（ 港） 内实行区别于该国国内统一关境管理的特殊关税政策。
海南自贸港通过物理隔离方式封关运作，在全岛范围内实行不同于内地的海关监管特殊区域制度，就关税政策而言，和国际上多数自由贸易区（港）相同， 属于多边规则界定的自由贸易区（ 港）范畴。毫无疑问，海南自贸港制度设计充分借鉴了包括中国香港地区、新加坡、迪拜在内的国际成熟自由贸易区（ 港）管理经验，但必须强调的是， 海南自贸港本身不是“ 单独关税区”。这一点是海南自贸港与基于单独关税区建立的中国香港地区等全域型自贸港之间的最大区别，具体表现之一是海南自贸港需要在岛内和内地之间设立“二线”，对实行不同关税政策的区域进行物理隔离，以防止区内零关税商品直接进入内地市场，对内地统一关税制度造成冲击。改革开放以来，国内陆续设立的保税区、综合保税区、保税港区等海关特殊监管区，与海南自贸港相比，在对标国际自贸区（港）规则，打造中国特色国际贸易平台，以及实行“一线” 放开、“二线”管住等管理方面具有相同特点，也被认为与国际上的其他自贸区（港）有相同性质。但是，海南自贸港除了国土面积远超这些海关监管区之外，其最重要的创新在于将要构建一个包括城市、乡村和常住居民在内，功能覆盖国际贸易、投资、金融、运输、人员往来、数据流动、产业和经济社会发展等更广泛领域的开放形态，“二线”管住更为复杂艰巨。天然离岛的物理隔离条件，成为海南通过封关运作打造覆盖岛内广阔地区高水平自由贸易港的独特优势。因此，作为全球面积最大的自贸港，在“一线”高水平放开条件下管好“二线”，将成为海南自贸港建设对世界自贸区（港）理论、规则和实践经验的重大贡献。
启动封关运作将成为海南自贸港正式扬帆起航的重要里程碑，在当前单边主义和保护主义冲击多边规则体系和国际秩序、严重损害其他国家正当利益的严峻国际经济环境下， 对于彰显我国主动扩大高水平对外开放、维护多边规则权威性、力促全球贸易投资合作发展的坚强决心，具有全球性和标志性意义。
税收政策优势与自贸港开放红利
作为海南自贸港制度建设的重要配套措施，封关运作后，税制改革将在准备工作阶段已经取得进展的基础上，继续深化并发挥重要支撑作用。根据《总体方案》要求，海南自贸港要按照零关税、低税率、简税制、强法治、分阶段的原则，逐步建立与高水平自由贸易港相适应的税收制度。“零关税”指对实行“一线”管理的货物，除征税目录和禁限清单内商品外，免征进口关税、进口环节增值税和消费税。“低税率”指对注册在海南自贸港并实质性运营的鼓励类企业，减按15% 征收企业所得税。对在海南自贸港工作的高端人才和紧缺人才， 其个人所得税实际税负超过15% 的部分予以免征。“简税制”指在全岛封关运作的同时，将增值税、消费税、车辆购置税、城市维护建设税及教育费附加等税费进行简并，启动仅在商品零售环节征收的销售税制度。这些措施将降低税制复杂度以及企业、个人税负。封关运作形成的特殊区域属性为实行与内地不同的税制政策提供了必要条件。
封关运作准备工作阶段，为了更好地积累零关税管理经验、加强风险监管和防控能力建设，海南自贸港实行了通过发布鼓励类行业零关税进口设备负面清单、交通运输设备零关税进口正面清单和原辅料件零关税进口正面清单等清单管理方式， 对部分商品的零关税政策开展压力测试； 通过实行鼓励类行业企业所得税减按15%、高端人才和紧缺人才最高按照15% 征收所得税的优惠政策，开展海南自贸港低税率政策先行先试。从近五年的政策实践来看， 随着零关税清单、“双15%”所得税优惠、加工增值超30% 免关税等自贸港早期政策试点工作持续深入， 海南外向型经济动力不断增强， 自贸港政策红利初步显现。据国务院新闻办公室2025 年7 月23 日新闻发布会公布的数据， 五年来， 海南省实际使用外资年均增长14.6% ； 新注册外资企业8098 家，年均增长43.7% ；境外直接投资、货物贸易、服务贸易年均增长分别达到97%、31.3% 和32.3% ；这些指标均居国内领先水平。地区经济外向度提升至35%，比2019 年高出近1 倍。企业和个人也从政策试点中获得了实实在在的好处。
随着自贸港制度初步建立、各项优惠税收政策逐步落地实施，为在海南自贸港投资注册的国内外企业带来了在更大范围内整合聚集各类生产要素、拓展国际市场、提高全球和国内市场份额的重要机遇。以开展供应链服务为主要业务的国际贸易供应链服务企业迅速聚集，就是其中的鲜活案例之一，对促进当地跨境贸易快速发展起到了十分重要的作用。例如，据海口海关数据， 2019—2024 年，海南本地产品出口年均增长速度达到13.6%， 比全国平均增速提高5.5 个百分点。但如果按照海南本地企业口径计算， 同期出口平均增速高达25.3%。对外开放和税收政策优势吸引大批出口供应链服务企业投资海南，为海南对外贸易快速发展注入强劲动力。
本地企业开展的跨境贸易出口和进口增速快于本地产品出口或进口增速， 规模也明显大于后者，说明本地企业往往承担着外贸供应链服务功能，除了开展本地产品的跨境贸易之外，通过在其他地区生产或者采购为本地和其他地区产品出口/ 进口提供供应链组合服务。这些企业可以看作具有部分地区总部功能的供应链服务商。海南自贸港的政策和地缘优势往往是吸引这些企业在本地集聚的主要原因。毫无疑问， 加快培育国际贸易供应链服务商对于促进当地外贸快速发展具有十分重要的意义，并且为海南自贸港发展总部经济创造了有利条件。
根据笔者定义的供应链服务商指数测算，2024 年海南省出口供应链服务商指数达到168.0%，该指数值比2019 年提高65 个百分点，也明显高于同期总部公司较为集中的上海、重庆、天津。相关数据显示了海南自贸港制度与政策优势对于国内外企业投资注册并立足自贸港整合境内外要素资源的吸引力。封关运作后，随着海南自贸港制度体系不断走向成熟，贸易投资更加自由便利，税制改革的支撑作用持续增强，将会进一步激发市场活力，吸引更多生产要素集聚海南，促进企业创新创业，驱动自贸港经济高质量发展，释放更多惠企惠民的开放红利。
对封关运作后续工作的政策建议
海南自贸港的封关运作是一个新的起点，高质量推进封关运作的后续工作任重道远。
第一，不断加大现代服务业制度型开放力度。扩大现代服务业开放是海南自贸港增强自身支柱产业全球影响力的关键之策，也是加快培育服务贸易国际竞争新优势的必要之举。为支持海南自贸港对接国际高标准经贸规则，开展服务业准入开放和服务贸易自由化便利化措施先行先试，国家先后发布了海南自由贸易港外商投资准入负面清单、跨境服务贸易负面清单，开放度在国内居领先水平。封关运作后，不断提升负面清单开放水平将成为自贸港制度体系由初步形成走向更加成熟的重要标志。建议对标国际高水平自贸协定，逐步压缩投资准入和服务贸易准入负面清单长度， 到“十五五”时期末，两项清单分别达到《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP） 成员间承诺水平；2035 年之前，实现投资准入、服务贸易和市场准入负面清单三单合一， 与CPTPP 相关负面清单模式和自由化水平一致。除此之外，海南自贸港还要在涉及知识产权、政府采购、竞争政策、环境标准、劳工待遇等边境后制度型开放领域加大改革力度；全面启动世贸组织《服务贸易国内规制参考文件》实施工作。依据相关要求，全面清理和调整我国已发布实施的市场准入国内规则，切实解决服务贸易“准入不准营”问题，提高服务贸易相关许可、资质、技术标准的政策透明度，降低从业许可和资质的申请时间及成本。
第二，逐步提升“一线”放开的自由化水平。实行进口商品征税和特别管理商品（禁限）目录管理是海南自贸港封关运作后的一项重要任务。为了在实现更高水平货物贸易自由化的同时，通过保留部分商品进口的关税和非关税措施， 保障海南本地和国内市场总体稳定，需要对“一线”放开的核心政策进行科学部署和逐步优化。根据国务院新闻办公室2025 年7 月23 日新闻发布会发布的政策信息，海南自贸港封关运作后，零关税商品税目将由1900 个扩大至6600 个，约占全部商品税目的74%。这意味着纳入征税目录和特别管理措施清单的进口商品将减少至26% 以内， 贸易自由化水平提升到新的高度。建议对标国际高水平自由贸易安排和我国在商签自贸协定领域积累的成功经验， 分阶段逐步压缩和优化两类目录。第一阶段，参照中国在RCEP 生效第11 年的征税商品目录， 在封关运作后两到三年内将征税商品占比降低到5%，保留RCEP 框架下4% 的特别管理商品目录。第二阶段，到2035 年之前， 在逐年减少海南自贸港征税和非关税管理商品基础上， 将征税商品和特别管理商品合计占比削减至3% 以下， 接近CPTPP 成员间关税承诺水平。考虑到海南自贸港零关税政策适用范围覆盖全球所有经济体， 届时的自由化水平将超过CPTPP 多数成员的多边零关税水平，更加凸显中国特色自贸港的较强国际影响力。
第三，持续加强“二线”监管政策创新。海南自贸港封关运作后，既要防止大量零关税进口商品越过“二线”流向内地冲击国内市场， 又要确保内地和海南之间货物和人员往来顺畅、经济联系更加紧密便利， 统筹二者关系是实现“一线”高水平放开和“二线” 高效管好的重要原则。公开政策信息显示， 海关已经制定包括按照货物分类、市场主体信用等级分类监管和使用大数据、区块链等智慧监管在内的高效监管方案，为应对复杂形势做好准备。但随着“一线”放开水平不断提升和海南自贸港与内地货物、人员往来流量持续扩大，为了进一步提升通关便利化水平，建议在以下两个方面强化监管政策创新：一是借鉴RCEP 原产地管理规定， 对海南货物出岛进入内地实行企业自主声明原产地管理制度，以减少自产或加工增值30% 以上免关税政策申报时间周期和成本；二是建议国家加强“二线口岸”高效监管政策支持和保障，将海南自贸港纳入内地海关监管区通关一体化改革范围，赋予其和国内综保区同等保税转关功能。这有利于将海南本地货物出岛“二线口岸”功能延伸至内地海关监管区，避免海南“二线口岸”出岛货物集中申报压力； 也有利于加强海南与广东湛江等临港地区之间的跨岛保税通道建设， 为近七成进出岛货物提供便捷通道。另外， 随着税制改革措施实施到位， 进岛货物退税和出岛货物补税、免关税申报将增加“ 二线口岸”双向压力，通过通关一体化联网将“二线口岸”功能“前移后推”，有利于提升双向通关便利化水平，增强企业获得感。
第四，分阶段逐步推进配套税制改革。零关税、低税率和简税制是自贸港制度体系中的核心政策之一，其进展备受企业和社会各方关注，对改善和提升投资者预期、增强面向国内外企业和高端人才吸引力具有重要作用。建议进一步加快零关税政策优化节奏，逐步扩大所得税政策享惠面，直至达到普惠水平； 在做好研究和试点基础上明确税制归并和实行销售税的时间表，引导市场预期持续向好。
第五， 销售税制度落地实施之后， 建议持续保留面向内地居民的离岛免税购物政策。随着税制改革取得实际进展， 销售税制度将正式落地实施。非本岛居民携带岛内购买商品返回居住地，需要进行必要限额管理。如果携带物品属于在指定商店、指定地点提货的离岛免税购物商品，则以规定每人每年购买限额作为允许携带出岛的限额；如果属于在零售商店购买并缴纳销售税商品，在离岛免税购物金额合并计算后的限额范围内可自由携带出岛， 超过部分需按内地税制补缴税款，对在零售商店购物缴纳的销售税不予退税。但对于在指定商店购买的免税商品，以在离岛指定地点提货为条件，免征销售税。在逐步放开特许经营权的条件下继续保留离岛免税购物政策， 多数旅客在离岛免税购物不含销售税政策激励下， 会更多选择成熟的免税体系实现购物需求，相当于由免税商店部分承担了携带物品限额监管功能，有助于缓解对“二线”出岛旅客物品的监管压力。保留离岛免税购物可以保障内地居民充分分享海南自贸港开放红利，提高对内地居民入岛旅游消费吸引力。
第六，建议将经海南自贸港直接离境外籍游客免税政策拓展至岛内特定生活服务消费和特许离岛免税购物商店。以持有境外居民有效证件和经海南自贸港直接出境为条件，允许外籍游客在岛内特定生活服务消费和离境购物中享受免征增值税、消费税待遇，这既是国际通常做法，也有利于提升海南自贸港对外籍游客的吸引力，还可以为促进服务贸易自由化便利化积累必要经验，建议在先行开展试点基础上，根据难易程度确定优先顺序，分阶段推进相关制度和政策体系建设。
第七，构建智慧监管体系。面对封关运作后“二线口岸”和海域反走私监管压力，需要加快推进基于大数据、人工智能、区块链、物联网等新技术的电子围网建设， 升级国际贸易“ 单一窗口”，实现全流程无纸化、智能化的无感通关。
第八，持续加大压力测试强度。海南自贸港必须立足统筹开放与安全的战略高度，科学把握“放得开”和“管得住”的辩证关系，做好高水平开放条件下的安全风险预警。建议对标国际高水平经贸规则，适度超前布局自由便利制度建设，加快投资、商品和服务贸易以及市场准入负面清单压缩节奏，不断开展封关运作场景下压力测试，为持续推进更高水平贸易投资自由化便利化制度建设积累有益经验。
作者为中国服务贸易协会副会长，国务院发展研究中心对外经济研究部原部长、研究员