汪欢欢 汪洁华
精华速览：
加快场景培育和开放，推动新场景大规模应用是“十五五”时期我国发挥超大规模市场和丰富应用场景优势，推动科技创新和产业创新深度融合、加快培育发展新质生产力的重要举措。本文阐释了加快场景培育和开放的战略价值，分析了当前场景培育和开放的城市实践及堵点难点，建议下一步应从优化供需匹配机制、强化数据要素赋能、创新敏捷治理范式、探索长效运营模式四个维度来加快场景培育和开放。
“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，我国面临新一轮科技革命和产业变革加速突破的发展机遇。2025 年11 月，国务院办公厅印发《关于加快场景培育和开放 推动新场景大规模应用的实施意见》（以下简称《意见》），表明从技术驱动向场景驱动转型已成为发展新质生产力的关键路径。“ 十五五” 时期， 场景将成为大国科技竞争的新高地，谁能率先构建起开放、协同、高效的场景创新生态，谁就能在人工智能等新技术革命中掌握主动权。
加快场景培育和开放的战略价值
《意见》指出，场景是用于系统性验证新技术、新产品、新业态产业化应用以及配套基础设施、商业模式、制度政策的具体情境，是连接技术和产业、打通研发和市场的桥梁，是推动科技创新和产业创新融合发展的重要载体，对促进新技术新产品规模化商业化应用具有重要牵引作用。明确“场景”概念并将有关内容纳入国家政策文件，标志着我国科技与产业政策正从供给侧的技术驱动向供需互动的场景驱动跃升，旨在通过发挥我国超大规模市场优势，破解技术落地难题，重构创新商业闭环，是将市场规模优势转化为产业竞争优势的必由之路。
（一）从技术供给主导向场景需求牵引的范式重构
长期以来，我国在技术与场景之间以“实验室—产品—市场”的线性技术推动模式为主。当前，随着通用人工智能等前沿技术的突破，技术迭代与场景应用已不再是线性关系，二者之间更具有交互融合性。加快场景培育和开放， 其本质是确立场景需求与技术供给并重的双向融合战略。构建全域全时的场景生态，通过“以用促研”的逆向牵引， 有助于打通实验室与应用场间的转化通道，让技术在解决实际问题中迭代成熟， 从而有效跨越科研与产业之间的“死亡之谷”。
（二）从新型基础设施建设向深度融合应用的动能转换
针对场景培育、开放及应用的新部署体现了我国数字经济发展重心的战略性平移。“十四五”时期，我国侧重于5G 基站、算力中心等新型基础设施的物理铺设；《意见》针对场景培育、开放及应用的新部署则标志着我国数字经济的发展重心从以大规模要素投入为主的基础设施部署阶段，逐步向以多维价值释放为主的深度融合与全域赋能阶段演进。这一转向旨在解决技术“有而不用”、数据“汇而不通”等结构性矛盾，通过场景这一融合应用界面，推动数字技术全面渗透至实体经济。
（三）从“给政策给资金”向“给机会给市场”的职能跃升
国家层面对场景培育和开放的新部署不仅意味着政府部门支持产业发展的逻辑将发生重大变化，也对政府治理能力提出了更高要求。“十五五”时期，“给机会、给数据、给市场”的场景赋能模式将发挥更大作用，要求政府部门必须进一步打破行政壁垒，创新“场景机会清单”等制度，以市场化方式配置公共资源，推动政府与市场在培育新质生产力上形成更大合力。
（四）从单点技术突破向系统性集成创新的路径升级
国家发展改革委有关人士对《意见》进行介绍时表示，场景是新技术新产品的“试验场”、新兴产业发展的“加速器”、体制改革和制度创新的“试金石”。这反映出我国产业竞争力的核心关注点已不再限于单点技术的跟随式突破，而是转向技术、数据、商业模式、制度规则的系统性集成创新。其战略价值在于， “十五五”时期我国在国际竞争中将更加关注是否能率先构建出技术在真实情境中大规模应用的生态系统，例如在低空经济、人工智能等新赛道上，通过“场景验证”倒逼标准制定和技术迭代，抢占全球产业竞争制高点。
场景培育和开放的四个城市实践案例
城市作为创新要素最为密集、应用需求最为集中的空间单元，是承载场景创新、培育新质生产力的核心载体。近年来，我国主要城市纷纷抢抓机遇，开展了从发布机会清单到构建创新生态的多元化场景创新探索。通过将城市治理痛点转化为技术落地支点，各地正在逐步形成一批可复制、可推广的城市场景样本，为“十五五”时期全国范围内的场景大规模开放积累了先行经验。
（一）广州：“产业+ 消费”双轮驱动的全域场景样本
广州立足超大城市资源禀赋，确立了打造“城市级全域场景”的战略目标， 致力于将整座城市转化为新产业、新业态的巨型试验场。其主要做法为：一是产业场景聚焦“硬科技”攻坚。紧扣国家战略需求，将清洁能源、现代种业、全空间无人体系、深海开发四大领域作为首批攻坚方向，将场景培育深度融入城市产业发展的顶层设计，推动技术、应用与产业协同发展。二是消费场景激活“大市场”潜能。以“羊城消费新八景”等城市IP 为引领，通过以旧换新、商圈升级等举措，构建全域消费新格局。特别是在银发经济领域，出台《广州市培育银发消费场景实施方案》，提出围绕老年人“衣、食、住、行、文、体、康、美”等需求，培育一批带动性强、显示度高的银发消费场景。
（二）合肥：“场景+”赋能服务的体制机制创新
合肥实践的亮点在于率先破除了场景建设的体制壁垒，将“场景”视为可经营、可运作的稀缺城市资源。场景应用“合肥模式”被国家发展改革委作为“经济运行亮点”向全国推介。其主要做法为：一是构建三级专业化组织架构。2022 年，合肥成立了全国首个城市场景促进机构—合肥市场景创新促进中心； 2023 年，揭牌成立全国首个将场景作为城市资源运作的国有企业—合肥市场景应用创新促进中心有限公司，同年在合肥市发展改革委设立全国首个场景创新推进处。二是打造“超级场景”牵引体系。建立“三重+N”场景工作体系，围绕重点产业、重要领域、重大区域场景应用创新和N 家战略性新兴产业及未来产业企业，提前规划、主动挖掘一批带动性强、覆盖面广的“超级场景”，目前已陆续发布骆岗公园、智能网联全域道路测试、低空经济、智能机器人等4 个“超级场景”。
（三）深圳：全时全域的技术创新“试炼场”
深圳秉持“把整座城市作为新产品试验场”理念，致力于降低企业技术验证门槛，加速培育新质生产力。其主要做法为：一是主动开放城市真实场景。例如，宝安区开放市区道路供自动驾驶技术测试和示范，为企业提供自动驾驶接驳、配送等场景测试空间；深入生产核心环节，开放机场货运自动分拣场景， 助力本土企业兆威机电自研“灵巧手” 的分拣效率提升，实现场景开放与企业成长的双赢。二是打造标杆场景。以示范应用牵引产业集群发展，先后发布近200 个“ 城市+AI” 应用场景清单， 开展低空经济五大领域、60 多项应用场景的建设，部分应用场景已经具备规模化商业落地基础。三是建设枢纽性创新平台。成立粤港澳大湾区应用场景创新中心（前海），打造“湾区协同—全国辐射—全球链接”的新质生产力加速器， 系统化破解技术创新落地“最后一公里” 难题。
（四）成都：践行“场景营城”理念的供需对接生态
作为“ 场景营城” 理念的首倡者， 成都率先将场景建设上升为城市发展战略，构建了全生命周期的场景生态。《成都市“ 十四五” 新经济发展规划》提到，要秉持场景营城理念，通过提升应用场景能级、构建应用场景体系、供给多元应用场景，推动城市场景化、场景项目化。其主要做法为：一是制度化发布“机会清单”。创新推出“城市机会清单”，将抽象的城市场景具象化为《政府市场清单》《政府供给清单》《企业需求清单》《企业能力清单》四张清单，这一机制有效打破了信息不对称，让城市机会变得可感知、可视化、可参与。二是实体化推进场景创新。建立市区两级场景创新工作机制，并在成都市民营经济发展促进中心加挂“成都市场景创新促进中心”牌子，新设“场景创新部”， 组建专业力量进行实体化办公，以场景创新为突破口，探索需求牵引技术、技术赋能产业的闭环生态，推动场景创新从单一的新经济领域向新消费、社区治理及公园城市全域扩散。
加快打通场景培育和开放的堵点难点
尽管各地在场景创新上已进行大量探索，但在从“点状盆景”向“全域风景”演进的过程中，仍面临若干深层次挑战。
（一）供需匹配存在结构性错位
场景供需两侧存在结构性错位，既有信息不对称因素，也有体制惯性与激励机制因素。
一是隐性准入壁垒高。如有些高价值场景的持有方更倾向于采购成熟的标准化产品，具有技术优势但缺乏商业背书的初创企业难以通过常规招投标渠道进入核心应用场景，导致“首台套”应用受阻。
二是供需交流机制不畅。科技企业代表的供给侧多从算法精度、响应速度等技术指标出发，而场景方代表的需求侧多关注业务痛点与安全稳定。双方缺乏有效的场景“翻译”机制，导致大量技术供给无法转化为解决实际问题的场景方案。例如部分城市在推行智慧社区建设过程中，大量项目过度追求“驾驶舱”大屏的展示效果，对居民急需的便捷报修、适老化关怀、邻里互助等实际功能挖掘不深，有些脱离基层治理逻辑。
三是激励机制缺位。当前场景培育与开放过程中政府的角色较为多元，但企业的积极性尚未被完全调动起来。场景开放往往伴随着试错风险和管理成本增加，对于场景持有方而言，缺乏相应的考核激励或容错免责机制，可能影响其主观能动性。这在智能体应用场景中的表现尤为典型，龙头企业虽掌握核心业务流与海量数据，具备开发行业级智能体的技术底座，但出于构筑竞争壁垒、保护商业机密及缺乏生态反哺机制的考量，往往采取保守策略；广大中小企业虽有强烈的数字化转型意愿，却受限于资金与技术储备不足，面临能力鸿沟，大量高价值场景成为“信息孤岛”，难以形成全行业智能体协同进化的生态效应。
（二）数据要素存在供给约束
高质量数据是场景培育和开放的核心资源，但当前在公共数据授权、高质量数据集建设、合规边界等方面仍存在瓶颈。
一是数据汇聚共享效率有待提升。公共数据与社会数据、不同行业间的数据标准不统一，导致数据聚合成本极高。有数据交易机构反映，公共数据授权往往运营环节多、耗时长，难以跟上模型迭代速度，且数据源单位对共享数据存在较多顾虑。
二是高质量数据集供给不足。2025 年9 月，国家数据局发布了首批140 家高质量数据集建设先行先试工作单位名单，但总体看来，高质量数据集供给侧结构性矛盾仍然突出。面向前沿科研与关键行业的中文及垂直领域优质数据总量不足。跨领域、跨地域的数据标准不一且互操作性不足，导致大量异构数据难以有效融合、处理成本较高。同时， 现有数据质量评估大多停留在表层，缺乏对科学内涵与工程实践意义的深入解析。
三是合规边界模糊。高价值的创新场景往往依赖于多源异构数据的深度碰撞。但目前数据确权、定价、交易等环节的规则体系尚不完善，收益分配机制较难形成，场内交易合规成本较高，优质数据资源难以高效流动并充分释放价值，导致大量高价值数据无法进入场景创新的试验场。
（三）制度适应性相对滞后
当前，随着新兴场景的爆发式增长， 传统监管体系面临新的挑战。
一是法律法规待完善。例如自动驾驶事故定责、AI 生成内容的知识产权归属、人形机器人的伦理规范等法律问题尚未厘清。法律的缺位使得创新主体在探索新场景时面临合规不确定性，影响投资决策。
二是部门协调与政策协同有待加强。新场景往往具有跨界融合特征，例如低空飞行场景通常涉及空域管理部门、民航部门、地方政府等多主体，高水平的部门协调与政策协同对企业落地跨界场景十分重要。
三是标准体系待统一。快速迭代的新兴场景尚缺乏统一的技术标准、测试规范与安全评估体系，这不仅导致不同企业的产品互不兼容，也增加了监管部门的执法难度。例如，现行低空经济的各类场景平台建设，从国家到地方的纵向标准并未统一，现有实践多属于自行探索，后续发展或将面临技术与数据不兼容问题。
（四）可持续发展模式有待继续探索
当前场景培育和开放普遍面临技术可行性与经济可行性脱节的挑战，可持续发展模式有待继续探索。
一是场景建设周期长、成本高。诸多重大场景属于复杂系统工程，例如《意见》中鼓励的全空间无人体系、海洋开发、矿山安全、智慧水利等，前期基础设施建设和软硬件投入巨大，且技术迭代快、折旧高，单纯依靠企业自有资金难以维系，而社会资本在回报预期不明朗时往往持观望态度。
二是盈利模式尚不成熟。许多场景目前仍停留在“展示性”或“政策性” 阶段，缺乏清晰的商业模式。例如，部分智慧城市项目过度依赖政府财政补贴， 未能挖掘出面向企业或个人的高附加值服务，一旦财政补贴退坡，项目便面临停摆风险。又如低空经济领域，山地无人机救援、低空物流等场景常态化、标准化的作业模式尚未确立；某些低空物流企业每执飞一次仍需要财政补贴才能实现收支平衡，商业模式与盈利模式仍处在探索阶段。
“十五五”时期加快场景培育和开放的对策建议
为应对场景培育和开放过程中的挑战，“十五五”时期应坚持政府引导、市场主导、包容审慎的原则，从供需机制、要素保障、制度供给和商业模式四个维度发力， 构建全生命周期的场景创新生态。
（一）优化供需适配机制，畅通场景资源的对接渠道
前瞻谋划未来产业应用场景。强化场景创新的源头供给，将应用场景建设前置纳入国家科技重大专项、重大科技基础设施的顶层规划中。针对量子信息、脑机接口、6G 等未来产业领域，加大早期验证实验场景的建设力度，依托高校、科研院所和领军企业打造一批具有公共服务属性的概念验证中心与行业中试基地。探索“概念验证+ 孵化+ 投资”“中试+ 投资+ 孵化+ 基金+ 场景”等运营模式，通过提供低成本、高仿真的实验环境，让前沿技术在走出实验室的“最初一公里”就能找到适配的验证空间， 从而加速技术从科学原理向工程应用的转化。
构建“技术+ 场景”的协同攻关模式。鼓励建立场景驱动型的联合创新体， 支持场景所有方与技术供给方在研发初期即结成创新联合体，共同定义产品功能、制定技术标准，实现供需双方在研发阶段的深度耦合与同步适配。
强化激励相容，推动重点领域场景包容性开放。聚焦制造、能源、金融、物流等数据密集型且由国企主导的重点领域， 遴选一批行业龙头企业作为场景开放试点。鼓励国企通过“反向路演”“揭榜挂帅”等形式面向民营中小企业发布有关需求，构建“国企出场景、民企出技术”的融合创新模式。探索将“场景开放度” 纳入国企创新考核指标体系，对于因开放场景试用新技术而产生的初始投入成本或潜在试错风险，建议建立尽职免责机制和风险补偿资金池。
推广“场景招商”新模式。借鉴深圳、成都等地经验，依托“城市机会清单”制度，将城市治理、民生服务中的大规模场景资源转化为招引高精尖企业的“金名片”。通过承诺提供首程试验、首用订单等市场化权益，吸引国内外企业带技术、带团队落地。构建企业“能力清单”，筛选并推介一批经过验证的优质技术产品，通过官方背书降低信任成本，实现供需双方的精准匹配。
（二）强化数据要素赋能，夯实场景创新的底座
提升多源数据汇聚共享效率。探索由行业主管部门牵头，制定跨行业、跨层级的数据字典与元数据标准，解决公共数据与社会数据异构难题，降低数据聚合的清洗与对齐成本。简化公共数据授权运营机制，探索“一站式”授权审批模式，压缩审批环节与时限。支持在各级政务数据平台设立“场景专区”，推动医疗、交通、社保等高频公共数据以API 接口或数据集形式向合规主体定向开放。
实施高质量数据集“扩容提质”工程。以国家高质量数据集建设先行先试工作为抓手，重点支持龙头企业联合高校、科研院所，针对前沿科研与关键行业的痛点，建设一批大规模、高精度的中文语料库及垂直领域专用数据集，引导龙头企业对数据汇集、治理和数据资产凭证化（token 化），加快形成行业数据集和语料库。建立覆盖科学内涵、语义精度、工程可用性等多维度的评估标准，引入第三方专业机构对数据集进行验证与定级。
明晰合规边界与利益分配。加快建立数据资源持有权、加工使用权、产品经营权三权分置的具体落地指南，为高价值的多源异构数据深度碰撞提供清晰的产权依据。探索建立数据交易“负面清单”制度，推广隐私计算、可信数据空间等技术应用，消除企业对于核心商业数据泄露的顾虑。探索基于数据贡献度、应用价值的收益分配模型，激发掌握高价值数据企业参与场内交易的积极性，让沉睡的数据资产真正进入场景创新的试验场。
（三）创新敏捷治理范式，提升制度对场景的适应性
推广“监管沙盒”机制。借鉴北京在金融科技领域的试点经验，针对自动驾驶、低空物流、生成式人工智能等前沿业态，划定特定的物理区域或虚拟空间设立“监管沙盒”。在沙盒内，对入驻企业实施包容审慎监管，建立法律法规“豁免清单”。允许企业在未完全满足现有准入条件的情况下开展真实环境测试，暂缓实施行政处罚，给予企业试错纠错的观察期。构建熔断机制，实现鼓励创新与风险防控的动态平衡。
建立新兴场景培育跨部门协同机制。针对低空经济、无人驾驶、人工智能等涉及多部门职能的复杂创新场景，建立由发展改革、工业和信息化、公安、交通、科技等多部门组成的联席会议制度。推行一事一议、联合审批模式，探索“综合许可证”制度，提高行政审批效率。尽快出台新兴场景培育领域多部门协同的政策法规，统一技术准入、安全评估与事故责任认定的执行标准，切实降低企业在跨区域、跨领域场景创新中的制度性交易成本。
推动技术与规则同步演进，以标准引领场景规范发展。改变“先发展、后规范”的监管模式，支持行业领军企业参与标准制定。例如，杭州在“城市大脑”建设过程中同步出台了数据归集、共享应用的系列地方标准；深圳率先组建了全国首家城市级低空经济标准化技术委员会，发布《深圳市低空经济标准体系建设指南（V1.0）》， 并于2025 年11 月进一步形成《深圳市低空经济标准体系2.0 及标准化路线规划》。在人形机器人、脑机接口等场景建设初期，同步开展伦理规范、安全标准和责任认定的研究，以标准引领行业规范发展，让企业在明确的规则预期下大胆探索。
（四）探索长效运营模式，推动场景价值可持续提升
鼓励开发场景金融产品。借鉴合肥市“以投带引”模式，鼓励各地通过设立场景创新引导基金撬动社会资本与产业资本跟投。鼓励金融机构针对场景建设前期投入大、回报周期长的特点，推出“场景贷”“数据资产质押融资”等创新产品。支持拥有稳定收益流的成熟场景项目发行REITs（不动产投资信托基金），为后续运营提供持续资金支持。
培育专业化场景运营商。通过场景特许经营制度、资源补偿与捆绑开发等机制创新，引导市场主体向场景运营商转型升级，政府角色向主动设计场景转变，构建“建运一体”市场化机制。支持运营商依法合规采集场景运行数据， 经脱敏加工后形成数据产品在数据交易所挂牌交易，通过数据运营开辟第二增长曲线，增强场景的自我造血能力。
推动成熟场景的规模化复制。坚决遏制“重展示、轻应用”的倾向，建立场景效能评价与认证体系。 鼓励各地率先打造一批具有示范效应的“首发场景”， 支持企业将定制化的解决方案封装为标准化的软硬件产品，通过行业协会或产业联盟向全国推广，利用规模效应降低单位成本。组建“场景出海”联盟，支持本土企业将智慧港口、数字支付等优势场景产品向共建“一带一路”国家等海外市场输出，推动场景创新从“盆景” 向“风景”升级。
【本文得到国家社会科学基金一般项目“‘体文旅’产业融合发展的逻辑机制、场景生成及实现路径研究”（23BTY026） 支持】
作者单位分别为杭州市社会科学院；杭州科技职业技术学院