赵 峥
精华速览：
“十五五”时期是深入推进以人为本的新型城镇化的关键阶段。促进镇域经济高质量发展，需要科学研判发展阶段特征，精准明晰重点发力路径，统筹防范化解各类风险。“十五五”时期，应以产业培育为核心、功能提升为基础、数字赋能为引擎，推动三者深度融合、协同发力，走出一条符合镇域实际、可持续的高质量发展之路。
镇域经济既是畅通城乡要素流动、促进城乡产业协同、缩小城乡发展差距的重要枢纽， 也是吸纳就近城镇化人口、培育县域经济增长点、夯实基层治理基础的关键支撑。大力发展镇域经济， 对于推动新型城镇化提质增效、促进城乡深度融合、扎实推进共同富裕具有重要战略意义。“十五五”时期是深入推进以人为本的新型城镇化的关键阶段， 需要科学研判发展阶段特征， 精准明晰重点发力路径， 统筹防范化解各类风险， 促进镇域经济高质量发展。
“十五五”时期镇域经济发展的阶段特征
城镇化发展规律表明， 当城镇化率跨越特定临界点后， 核心城市会出现空间功能过载、要素成本攀升、环境容量趋紧等现象， 城市发展也将从单一集聚转向功能疏解， 周边中小城市与小城镇的战略地位会显著提升， 总体趋势为集聚与扩散并存、中心与边缘重构。镇域作为连接城乡的关键节点， 在这一转型过程中呈现三方面特征。
（一）空间位势：从边缘虹吸迈向功能节点
在城镇化快速发展阶段，核心城市依托规模集聚与网络枢纽优势，对周边区域资金、人才、技术等关键要素形成强力虹吸， 镇域要素外流与发展动能不足的情况较为突出。进入城镇化中后期， 核心城市土地、劳动力等要素成本持续高企， 交通拥堵、公共服务紧张等“ 城市病” 日益凸显， 要素集聚边际收益递减、边际成本上升， 产业、人口与创新资源加速向外围寻找更高效配置空间， 镇域迎来位势跃升的战略窗口期。这一趋势率先推动城镇空间结构系统性重塑。国家统计局数据显示， 截至2025 年， 我国常住人口城镇化率已达67.89%，城镇常住人口95380 万人， 全国城市数量增至694 个， 建制镇2.1 万个左右，城镇空间格局正从“单中心集聚”加速向“多节点网络化”转型，为镇域功能升级奠定基础。高速铁路、高速公路等骨干交通网加快向县域、镇域延伸覆盖，全国高铁网覆盖面不断扩大， 高速路网向重点镇全面通达， 显著破除镇域地理区位制约； 都市圈同城化发展体制机制持续健全， 通勤圈、产业圈、生活圈深度融合， 推动镇域更加深入地参与区域功能分工与协同协作。在此过程中， 一批区位条件优越、产业基础扎实、公共服务配套完善的中心镇，成为承接核心城市产业转移、功能疏解与人口外溢，辐射带动乡村全面振兴的关键节点。与此同时，我国明确提出分类推进以县城为重要载体的城镇化建设， 进一步明确了镇域层级定位，推动不同类型镇域精准发力、错位发展，从根本上改变了过去“千镇一面”的格局，推动城镇向功能各异、优势互补的战略节点转型。
（二）动能结构：从要素驱动转向创新嵌入
传统的镇域经济发展，主要依托土地、劳动力等生产要素的低成本优势； 新质生产力以创新为主导，摆脱了传统的经济增长方式和生产力发展路径，具有高科技、高效能、高质量的鲜明特征， 是契合新发展理念的先进生产力质态。新质生产力为镇域经济注入了强劲新动能， 其扩散传导遵循产业链分工深化规律， 更加注重专业化、精细化分工， 倒逼镇域在细分产业环节锻造核心专长、形成专业化配套能力。镇域经济加快实现发展动能转换已成为必然选择。从实践来看， 经济强镇普遍抓住了产业动能转换、产业空间布局调整的机遇， 依托特色产业集群实现跨越式发展。如佛山狮山镇、东莞长安镇、苏州玉山镇等均已培育形成千亿级产业集群。这些标杆镇的发展实践充分表明， 镇域经济聚焦优势细分领域深耕细作，聚力打造“专精特新” 企业集聚高地，就能形成难以替代的差异化竞争优势。与此同时，数字基础设施的全面普及进一步加速了这一转型进程， 依托互联网平台、电商物流体系直接对接国内外大市场，数字经济正成为镇域实现后发赶超、弯道超车的重要支撑。
（三）价值逻辑：从规模扩张转为内涵式发展
我国镇域经济发展的评价标准正在发生深刻变革，从单纯追求GDP 总量、人口规模、建成区面积等外延扩张指标， 转向更加注重效率提升、功能品质与综合价值创造的内涵式发展。这一转变源于发展阶段的客观要求： 进入城镇化中后期， 土地、资本等要素的边际收益持续递减， 粗放式增长模式难以为继，集约高效、特色鲜明、可持续的内涵式发展成为核心导向。在这一导向下，以内涵式发展为主线， 更加聚焦发展品质提升与综合价值创造， 更加注重推动经济提质增效与民生改善、文化传承、生态保护有机统一的镇域地区将获得更多发展机会。同时， 消费结构的全面升级为镇域经济的内涵式发展提供了坚实的市场基础与现实动力。国家统计局数据显示， 2025 年我国城镇居民人均可支配收入达56502 元， 城镇居民恩格尔系数降至29.3%， 连续多年低于30% ； 全国居民人均服务性消费支出占消费支出比重为46.1%。这表明， 城镇居民在基本物质需求得到充分满足后， 消费重心正加速从物质产品转向精神文化、健康休闲、体验感知等服务领域； 需求偏好转向能够彰显在地特色、强调个性化与情感化的体验式消费。这一趋势为镇域发展打开了全新的价值增长空间。镇域独有的田园风光、生态基底、历史遗存、民俗非遗等乡土资源， 正从过去的隐性财富转化为可经营、可增值、可交易的显性资产。越来越多的消费者愿意为原产地绿色农产品、匠心手作、在地文化体验支付更高溢价， 一批依托乡土文化打造的区域公共品牌与特色文旅IP 将有机会迅速崛起。
“十五五”时期镇域经济高质量发展的三维路径
镇域经济发展是一项系统工程，需严格遵循区域经济发展规律， 构建产业、功能、数字三维协同赋能的发展路径。其中，产业是根基，决定镇域经济发展的内生动力与发展韧性；功能是载体，决定镇域经济发展的要素集聚能力与公共服务水平； 数字是引擎， 决定镇域经济发展的效率边界与发展空间。“十五五”时期，应以产业培育为核心、功能提升为基础、数字赋能为引擎，推动三者深度融合、协同发力，走出一条符合镇域实际、可持续的高质量发展之路。
（一）精准定位，培育细分领域竞争优势
产业是镇域经济发展的立身之本。面对日益激烈的区域竞争，镇域产业发展应当从同质竞争转向错位发展，从规模扩张转向质效提升，通过打造特色产业集群，实现与区域产业链的深度耦合。具体而言，“十五五”时期应推进镇域产业因地制宜、多路并进。农业资源丰富的镇，应推进“接二连三”融合，突破初级农产品销售局限，向精深加工、品牌塑造、休闲体验等领域延伸，发展绿色食品加工、中央厨房、农事体验等业态；工业基础较好的镇，应因地制宜聚焦细分领域，打造“专精特新”集聚地； 生态资源优越的镇， 可大力发展生态康养、休闲旅游、户外运动等业态， 将生态优势转化为经济优势； 文化底蕴深厚的镇， 应活化利用历史遗存、非遗技艺， 发展文化创意、研学旅行、传统工艺等产业； 交通物流便利的镇，可发展现代物流、电商仓储、供应链服务等生产性服务业。需要注意的是， 镇域在招商引资过程中应摒弃粗放型增长模式， 精准施策、靶向招商，结合镇域自身禀赋明确发展定位与产业缺口，建立负面清单，杜绝高污染、低效益产业入驻，确保产业发展与高质量发展要求相契合。
（二）投资于人，增强综合承载服务功能
镇域不仅是产业发展的空间载体， 其功能能级本身就是经济发展水平的重要体现。从实际来看，全国一些发展较好的镇常住人口能够保持正增长，持续释放发展活力，也依赖于公共服务能级的提升。“十五五”时期，推动镇域经济发展，应将“投资于物”与“投资于人”紧密结合，聚焦中心镇建设，不断优化公共服务和基础设施布局， 以功能能级跃升带动经济能级跃升。医疗方面， 重点支持中心镇建设二级医院或县级医院分院区， 提升急诊急救能力； 教育方面， 推进城乡义务教育一体化发展， 在人口集聚的中心镇布局高品质中小学； 养老托育方面， 整合闲置资源建设区域性养老服务中心和普惠性托育机构，完善的“一老一小” 服务体系可有效释放家庭劳动力， 提升镇域劳动参与率。同时， 提升商业服务、文化体育、休闲娱乐等配套设施， 打造“15 分钟便民生活圈”， 繁荣的消费场景能够激发本地消费潜力， 吸引周边消费回流。通过功能能级提升， 镇域从单纯的居住空间转型为集就业、消费、服务于一体的综合节点， 形成功能提升与经济发展相互促进的良性循环。
（三）数智赋能，释放技术红利与增长动能
数智技术正在重塑经济增长方式。对镇域经济而言， 数智技术的核心价值在于能够突破传统条件下市场规模小、交易成本高、信息不对称等瓶颈， 使特色资源能够更高效地跨越地理局限， 触达更广阔的市场。具体来看， “十五五”时期推动镇域经济发展，应全面推进镇域千兆光网、物联网等设施覆盖， 建立涵盖人、地、房、产等要素的综合数据库， 对镇域资源进行全面盘点、精准画像。通过数字化手段盘活闲置宅基地、校舍、厂房等沉睡资产， 引导社会资本参与盘活利用， 使沉淀资源转化为可交易、可增值的资本要素。在要素保障方面，应着力打造数字人才引育平台，链接城市优质人才资源，吸引远程办公、创意设计、电商运营等领域的专业人才向镇域流动，为返乡创业青年、乡村运营师和新农人提供数字工具支持。同时， 积极链接数字普惠金融资源， 推动移动支付、线上信贷、供应链金融等产品下沉， 帮助小微主体解决融资难、融资贵问题。在产业融合方面， 应以文旅产业为突破口， 运用人工智能、虚拟现实等技术打造沉浸式体验场景， 通过短视频营销、直播带货等方式精准推送特色资源， 让偏远镇域实现“ 云游”“ 云购”， 将本地的自然风光、非遗文化等资源禀赋转化为经济效益。
“十五五”时期镇域经济发展须统筹好发展和安全
统筹发展和安全，是“十五五”时期我国经济发展必须始终坚持的重要原则。对于镇域经济而言，发展与安全的关系尤为紧密。镇域既承担着保障粮食安全、生态安全的战略使命，也面临着产业转型、债务化解等现实挑战，必须在发展中守住安全底线，在安全中谋求高质量发展。
（一）警惕产业同质化风险
近年来，部分镇域产业发展存在盲目跟风、重复建设问题，导致同质化竞争及资源浪费。例如，在文旅开发领域， 有的镇投入巨资进行仿古改造，但因缺乏文化内涵和产业支撑，“古镇”建成后门可罗雀；在新兴产业领域，部分镇盲目上马项目，但效益不佳。有些镇倾向于选择见效快的产业项目，忽视自身禀赋，形成“看到别人搞什么、自己也搞什么”的路径依赖。“十五五”时期， 应推动镇域立足自身禀赋，走特色化、差异化发展之路。在区域层面，应加强协调，引导镇域之间形成分工协作、良性互动的格局。更为重要的是，应加强对镇域经济特色化发展的引导，同时建立产业预警机制，对潜在的同质化风险进行动态监测。
（二）防范超前建设与隐性债务风险
部分镇域在基础设施和公共服务领域过度投资、超出实际需求， 导致资源闲置、债务累积。例如， 有的镇盲目举债搞新区、建地标， 最后陷入“ 建成即闲置” 的困境。更值得注意的是， 部分债务以隐性形式存在， 通过平台公司、政府购买服务等方式变相举债， 形成账面安全、实际高危的隐患。“ 十五五” 时期， 防范有关风险的关键在于坚持量力而行、精打细算， 将有限的财政资源优先投向民生短板和产业配套等“ 刀刃” 领域， 坚决杜绝形象工程。在项目决策上， 应建立必要性、可行性、可持续性三级评估机制， 进行全生命周期成本效益分析， 从源头上遏制超前建设冲动。同时， 应建立投资、收益、偿债的闭环机制， 加强隐性债务排查整治， 严格规范融资行为， 守住不发生系统性风险底线。
（三）积极应对人口外流、人口结构变化等挑战
当前，我国部分中西部省份的小城镇正面临人口持续净流出的发展压力， 人口外流已成为制约其高质量发展的突出瓶颈。随着人口不断流出， 一些小城镇公共服务供给的边际成本持续攀升， 服务质量保障难度增加， 进一步削弱了对人口、产业的集聚吸引力。与此同时， 人口老龄化与少子化情况叠加， 制约了其创新及可持续发展能力的提升。“十五五”时期，需坚持系统思维， 实行分类施策、精准治理， 主动适应发展新形势。对于人口持续净流出的小城镇， 应科学实施收缩型发展规划， 聚焦基本公共服务保障与生态环境保护两大核心任务， 合理引导人口向区位更优、基础更好的中心镇有序集聚。通过将有限的政策、资金、资源集中投向有发展潜力的中心镇，推动其做强做优、提升辐射带动能力，同时统筹兼顾偏远镇的基本公共服务供给，健全服务保障体系，推动实现镇域发展整体上的效率提升与公平保障相统一。
作者为国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所综合研究室主任
Visits: 7