郭 靖 赵 峥 秦昊洋
精华速览：
流动商业是连接民生与经济的重要载体，不仅承载着灵活就业、社区服务和文化表达等多元功能，更在提振消费、激发微观主体经营活力、重塑城市公共空间等方面发挥着不可替代的作用。近年来，广州、上海等城市开展流动商业管理探索，已初步形成流动商业与城市治理协同发展的可行路径。本文系统梳理了流动商业的内涵与价值，深入分析其面临的现实挑战，并就规范超大城市流动商业发展提出建议。
在推进中国式现代化进程中，如何破解超大城市运行压力与社会多样化需求之间的矛盾，已成为当前城市治理的一个重要命题。党的二十大报告明确提出“坚持人民城市人民建、人民城市为人民”，强调坚持系统治理、依法治理、源头治理和综合治理。一年一度的中央经济工作会议也多次强调激发经营主体活力、扩大内需、保障和改善民生等战略任务，要求城市治理更具包容性、韧性与精准性。
在这一背景下，流动商业作为连接民生与经济的重要载体，正从过去的“治理难题”转变为新形势下的“治理抓手”。它不仅承载着灵活就业、社区服务和文化表达等多元功能， 更在提振消费、激发微观主体经营活力、重塑城市公共空间等方面发挥着不可替代的作用。近年来，以广州、上海等城市为代表的改革探索已初步显现流动商业与城市治理协同发展的可行路径。系统梳理流动商业的内涵与价值，深入分析其面临的现实挑战， 并提出具有可操作性的精细化治理路径，既是回应社会需求的必要之举，也是提升超大城市治理能力现代化水平的重要突破口。
流动商业精细化治理的核心内涵
近年来，随着中央对灵活就业、夜间经济、便民服务等领域政策支持力度不断加大，流动商业日益成为城市治理体系中激发活力、保障民生、塑造文化的重要一环。2020 年以来，《国务院办公厅关于支持多渠道灵活就业的意见》《文化和旅游部关于印发〈国内旅游提升计划（2 0 2 3 — 2 0 2 5 年）〉的通知》《国务院办公厅印发〈关于进一步培育新增长点 繁荣文化和旅游消费的若干措施〉的通知》等政策陆续出台， 明确提出支持流动商业发展， 并推动其治理走向规范化、制度化。
在超大城市如何实现“放得活”与“管得住”的平衡，是当前城市精细化治理的关键命题。在治理理念转向“精细治理”与“服务导向”的大背景下，广州、上海、深圳等超大城市开始探索“数据支撑、柔性执法、差异治理”的新型治理模式，推动流动商业发展。当前， 流动商业在城市中的功能价值正日益从单一的生计维持向复合型城市要素转变， 具体体现在四个方面。
（一）提振内需的重要消费业态
国家统计局数据显示，2025 年最终消费支出对经济增长贡献率为52%，增速较2024 年加快0.2 个百分点。在消费下行压力持续的背景下， 流动商业为城市引入了一种更具弹性、成本更低、反应更快的消费补充机制。它能够覆盖传统商业难以抵达的“ 毛细血管”空间，尤其是在社区便民服务、夜间消费、景区文旅等场景中发挥放大效应，提供了更加灵活的供给方式。如深圳福田“烟火集市”、成都宽窄巷子夜间文创市集等， 通过“ 摊位+ 场景+ 文创” 模式拉动地方消费。这一业态不仅有助于释放即时性、小额型、体验式消费需求，也促进了区域间消费结构差异的对冲与补位，对扩大消费起到积极作用。
（二）托底就业的关键承载平台
流动商业为超大城市提供了“最后一公里”的就业承接场景，尤其在宏观经济承压、部分行业收缩的情况下，其“低门槛、可复制、易转型”的特征为多类群体提供了职业缓冲地带。
（三）城市烟火的文化传承纽带
相比标准化商业中心，流动商业兼具社区互动、文化延续与城市记忆再生产功能。流动摊位作为“非标空间”，往往成为展现市井风貌与社区情感的活跃载体。例如，广州上下九步行街、深圳东门老街、上海城隍庙等区域的流动商业，不仅提供便利消费，更成为社区“烟火气”的重要源泉。
（四）基层精细治理的改革窗口
近年来，伴随治理理念逐步向“服务+ 引导” 转变， 部分城市将流动商业管理纳入社区治理创新实验。如广州市白云区推出“ 摊主信用积分+ 线上自治” 机制， 通过微信小程序实时登记、积分动态管理等方式，实现“一摊一档” 精准监管； 上海黄浦区则以“一网统管”平台为依托，设立“临时占道经营许可” 机制与水电数据异常预警系统， 动态划定可经营区域并推送合规信息， 实现数据驱动的弹性监管。通过这些实践， 流动商业已成为推动城市治理从“封闭刚性”走向“柔性协同” 的试验田。摊贩自管、街道引导、平台助力的机制正在逐步建立， 为新时代的城市治理转型提供了重要的制度样本。
流动商业精细化治理面临的现实挑战
尽管流动商业在激活城市经济与服务多元群体方面发挥着积极作用，但其精细化治理在超大城市落地过程中仍面临诸多现实挑战。
（一）权责界限有待明晰，治理主体有待明确
在一些地方的流动商业治理实践中，街道、城管、市场监管、公安、社区等多个主体角色重叠， 权责边界模糊， 曾出现治理责任空转的情况。调研发现， 某地因流动商业治理职责分工不明确，街道与城管互相推诿，最终责任下沉至社区，社区再外包给物业公司管理，而物业公司既无执法权也缺乏治理经验， 造成该区域交通堵塞、垃圾堆积等问题反复出现。这类“多头介入、无人担责” 的困局， 源于城市空间使用权、治理权与管理权未能有效统合， 是制约城市治理效能提升的关键制度瓶颈。
（二）制度供给滞后，能力瓶颈显现
当前，针对流动商业治理的制度体系仍以临时性、局部性政策为主，缺乏统一的顶层设计与立法保障。一方面， 多数城市尚未建立完善的流动商业管理法规，现有政策多以指导意见等形式下发，操作性与稳定性仍有提升空间；另一方面，城市空间资源配置仍高度倾向于商业综合体、高端业态聚集区，公共空间的统筹利用率不高，导致流动商业“ 有地难设、有位难落”。但同时， 多地在推进“摊位开放”过程中面临“夜市选址难、配套设施缺”等问题。在一些城市，流动商业虽获得政策许可，但实际缺乏供电、供水、排污、照明、垃圾收集等必要设施，长期处于“合法无保障”的尴尬状态。大量流动商业摊位依托于人行道边缘、桥底空地或社区缝隙，既影响交通安全，也难以实现常态化管理。
（三）行业缺乏自治机制，良好的市场竞争秩序有待建立
在流动商业迅速发展的过程中， 有效的行业自治机制有待建立和完善。缺乏自律组织与协调平台， 流动商业摊位准入、退出、经营规范等事务主要依赖行政力量推动，一旦监管不到位， 市场秩序易陷入混乱。摊主之间通常通过“先到先得”“资历优先”等非正式规则划分摊位，缺乏公开透明的分配制度，易引发摊位争抢、利益冲突。与此同时，行业信用体系建设相对滞后，从业者缺乏统一编号、信用积分与违规记录归档机制，无法形成行为激励与责任追溯机制。多数城市对流动商业的日常管理依赖人工巡查与临时劝导，执法资源紧张， 治理效果有限； 亟须建立统一的流动商业从业者信用档案系统和有效的违规记分或诚信奖惩制度。自治基础与制度激励的双重缺乏， 影响了流动商业发展。
（四）文化内涵不足，业态同质低效
流动商业虽在物理空间上覆盖广泛、形式灵活，但在内容供给层面长期停留在“低门槛、易复制”的层次。多数摊位所售商品以低价快消品类为主，如奶茶、炸串、手作甜品等，属于重复性极高的单一品类，影响了消费者的体验。在流量逻辑驱动下， 部分摊主选择模仿“ 爆款摊”， 通过价格战进行“ 内卷式” 竞争， 形成“ 千摊一面” 的沉闷景观， 削弱了其文化价值。更深层次的挑战在于， 当前流动商业的发展路径缺乏从摊位到品牌、从个体到IP 的上升通道。从业者在设计、内容、传播、版权保护等方面普遍面临瓶颈， 政府扶持也多集中于基础性放开与场地供给， 即使在一些已设立夜市品牌的城市，真正具备文化辨识度、社区归属感和市场号召力的摊位仍属少数。要实现由“烟火气”向“文化力”的转变， 亟须统筹内容生产能力建设与制度引导， 打造“小而美、专而精”的城市特色消费场景。
流动商业精细化治理的路径探索
（一）协同联动，构建高效治理合力
建立协同机制， 提升整体治理效能。可通过设立跨部门联席会议机制， 联合制定流动商业治理部门权责清单， 进一步明确城管、市场监管、消防等部门的职责边界。在政策导向上，可借鉴云南大理等地做法， 强调以指导和服务为主， 避免“ 一刀切” 执法， 改用提示、约谈等柔性手段管理商贩。建议开发“流动商业治理通”政务平台，实现统一标准化登记、设施管理、经营时段与卫生等要素的精细化治理。同时， 将联席会议部署事项纳入年度绩效考核体系， 与评优评先挂钩， 强化激励约束机制。
（二）多元共治：激发市场与社群参与活力
一方面，探索市场调节与政府引导相结合的路径。由政府主导，在大型夜市或主题集市引入PPP（政府与社会资本合作）/ BOT（建设—经营—转让）等模式，遴选具有品牌运营经验的企业参与治理，通过设定ESG（环境、社会和公司治理）目标和绩效考核机制，确保服务质量与公共利益相平衡。运营阶段应强化监管，定期评估社会资本方在建设质量、运营水平与公众满意度等方面的表现，并将评估结果作为奖惩依据。另一方面，可试点设立摊贩自治联合会， 由摊主共同制定经营规范与纠纷处理规则， 配套建立“ 线上反馈+ 线下例会” 的双轨议事机制， 提升治理的透明度和参与感。数字化方面，可借鉴浙江台州的“摊有序”系统，为每个摊位建立包含信用记录、检查情况的电子档案，配套积分制度实施分级奖惩。同时， 应避免“数字治理”重监管而忽视服务功能的情况，通过岗前培训、信息发布等手段引导群众合法合规参与流动商业经营。
（三）政策创新：构建制度与服务体系双保障
在规章制度方面，应尽快制定流动摊贩管理条例，发布图文版合规经营手册，为不同业态提供操作性标准，确保管理“有法可依、有图可循”。在服务体系方面，建议统一备案登记流程，实现“一表申请、一窗受理、线上办理”，并按业态风险实施分级管理，提升备案效率和政策可及性。同时，应注重流动商业品牌化培育。由各地商务或文旅部门牵头，联合行业协会与电商平台，制定IP 孵化计划，从设计、包装到营销全流程赋能流动商业从业者。通过引入专业团队进行品牌定位与直播宣传，推动“无名小摊” 成长为“网红品牌”或“匠人集市”。此外，整合潮流服饰、潮玩等品牌资源， 打造“百千品牌集市”，联动社交媒体平台形成线上线下双重声量，助力文化消费场景集群建设。
（四）文化焕新：塑造有温度的消费空间
深挖本地文化基因，塑造差异化品牌内核。以本地文化资源为基础，引导运营主体与从业者深度挖掘地方历史、方言、非遗等文化元素，结合创意设计将其转化为摊位视觉符号与产品故事。可定期举办“非遗快闪舞台”“民俗手作坊”“方言角”等体验活动，增强互动性与消费者的文化体验。通过打造具有地方特色与情感连接的消费场景，提升流动商业的辨识度与吸引力。塑造良性竞争生态， 同步提高商业活力及社群温度。可定期组织“友谊评比”活动，围绕服务热情、摊位美观、文化特色等指标，结合摊主互评、消费者投票及街道组织共同评审， 授予如“最友好摊主”“人气文化摊位” 等荣誉，并作为优先选址、宣传推荐等激励条件，推动形成良性竞争生态。
（五）数智赋能：融入城市智能化治理平台
将流动商业治理纳入全域感知网络。建议整合公安、交通、互联网平台等数据，部署人流计数、环境传感器、GPS 垃圾桶等设备，构建实时感知系统，形成夜市热力图并支撑精准监管。同时， 可建立摊贩全生命周期数字监管系统， 涵盖出摊、经营、收摊、卫生处理等环节，实现以可视化监管替代人工巡查。推动“AI+ 流动商业治理”的深度融合。可借鉴四川成都经验，部署智能摄像头与AI 识别系统，实时监测摊点越界、违规经营等行为，并通过城市治理云平台进行自动归档与任务派单。探索“云值班”监管机制，结合远程视频、无人机巡查与市民一键举报等方式，实现分级分类迅速响应、常规问题远程处置、重大风险精准干预，既能提高执法效率， 也将显著减轻基层负担。通过数据闭环和协同联动机制，推动治理模式由“人控”向“数治”转型，为流动商业常态化管理提供智慧支撑。
郭靖、秦昊洋单位为深圳大学政府管理学院；赵峥单位为国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所