李佐军 田惠敏
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新兴产业、未来产业培育新职业新岗位潜力巨大。本文基于新兴产业、未来产业发展现状，分析新职业新岗位培育的潜力与挑战，并提出如下政策建议：规范岗位培育，提升稳定性与标准化水平；深化产教融合，破解人才供需脱节问题； 加强权益保障，适配新业态用工需求；强化政策协同，健全要素支撑体系；人工智能赋能转型，应对技术替代挑战；强化区域协同，解决人才配置失衡问题。
2026 年《政府工作报告》将“围绕发展新兴产业、未来产业培育新职业新岗位”作为稳岗扩容提质的重要举措， 要求“完善适应人工智能技术发展促进就业创业的措施”，破解就业结构性矛盾。当前，我国正处于新旧动能转换关键期，新质生产力加速释放，新兴产业、未来产业快速崛起，传统产业加速转型， 产业结构调整对劳动力市场提出了全新要求。如何巩固传统产业就业基本盘， 前瞻布局新职业新岗位培育体系，破解人才供需脱节等突出问题，推动新职业与产业发展同频共振，成为实现高质量充分就业、推进中国式现代化的一项重大课题。本文基于产业发展现状，分析新职业新岗位培育的潜力与挑战，提出优化建议，为下一步政策制定和实践推进提供参考。
新兴产业、未来产业培育新职业新岗位潜力巨大
（一）技术与产业变革催生大量新增就业岗位
新一轮科技革命和产业变革加速演进，以培育发展未来能源、量子科技、具身智能、6G、脑机接口、生物制造为代表的未来产业进入爆发式增长前夜，技术突破不断，产业规模扩张，就业创造效应凸显。工业和信息化部公开数据显示， 2025 年我国人工智能核心产业规模突破1.2 万亿元，市场主体6200 余家。人才解决方案公司翰德（Hudson）发布的《2025 人才趋势报告》显示，AI 人才整体的供需比为0.5（即每两个AI 岗位仅能匹配到一位合适候选人）。算法工程师、数据标注师、AI 训练师等新职业需求大幅攀升， 其中算法工程师人才供需失衡矛盾突出， 顶尖人才难求，结构性缺口问题显著。作为新兴支柱产业的低空经济加速发展， 中国民用航空局官网数据显示，2023 年我国低空经济规模超过5000 亿元，2030 年有望达到2 万亿元，带动上下游相关产业协同发展。中国航空运输协会发布的《2024—2025 中国通用航空和低空经济发展报告》显示，未来5 年低空经济领域人才缺口将达100 万人，无人机驾驶员、低空航线规划师等新职业需求持续攀升。截至2024 年底，全国共颁发无人机操控员执照27.33 万本，其中有效执照达24.73 万本，同比增长27.2%，广泛应用于农业植保、低空物流配送等领域。生物制造作为未来产业，依托合成生物学、基因编辑等技术改变传统生产模式，带动生物信息分析师、基因编辑技术员等新职业兴起。中研普华产业研究院数据显示，生物信息相关岗位需求年均增长15% 以上，其中生物信息分析师负责解读海量生物数据，为药物研发、精准医疗等领域提供支持，目前国内此类人才缺口呈持续扩大态势。这些新职业兼具前沿性与复合性，为不同层次劳动者提供了就业与转型机会。
（二）传统产业数字化转型带动就业提质升级
制造业是我国就业“压舱石”，“智改数转”战略深入推进，并非简单的“机器换人”，而是重构人机协同就业生态， 推动传统岗位迭代升级，同时催生适配数字化转型的新职业，实现就业规模与质量双提升。国家互联网信息办公室发布的《国家信息化发展报告（2024 年）》显示，截至2024 年底，我国重点工业企业数字化研发设计工具普及率达82.7%， 具有一定影响力的工业互联网平台超过340 个，催生云网智能运维员、生成式人工智能系统应用员等19 个新职业，移动操作系统应用设计员等28 个新工种。数字化转型形成全产业链就业乘数效应， 带动上下游配套岗位需求增长。产业链质量工程师、电池回收技师等配套岗位需求随新能源产业扩张而快速增长，成为制造业升级催生的代表性新职业。传统制造业升级成为新职业新岗位培育的重要载体。
（三）人口与消费变化拓宽民生服务就业赛道
我国已进入中度老龄化社会，民政部《2024 年民政事业发展统计公报》显示，2024 年我国60 岁及以上人口占比达22.0%，65 岁及以上人口占比15.6%， 银发经济、康养产业、智慧医疗成为新职业培育的重要沃土。复旦大学老龄研究院《中国银发经济发展报告2024》预测，2035 年我国银发经济规模将达40 万亿元，可创造数千万个新增就业岗位。据中国老龄事业发展基金会数据，目前我国养老护理员缺口达550 万人，康复治疗师、老年能力评估师等养老相关职业需求持续攀升。同时，消费升级催生个性化、品质化服务需求，整理收纳师、家庭教育指导师、碳排放管理员等生活服务类新职业快速兴起。人力资源社会保障部在十四届全国人大常委会第十九次会议上受国务院委托作的关于灵活就业和新就业形态劳动者权益保障工作情况的报告显示，截至2024 年底，我国灵活就业从业人员参加职工基本养老保险、职工基本医疗保险的人数分别达7057 万人、6615.9 万人，推动各地普遍放开灵活就业人员在就业地参保渠道。
（四）区域协调发展构建差异化就业格局
京津冀、长三角、粤港澳大湾区科技创新中心建设，以及中西部产业转移承接，为不同技能层次的劳动者提供了差异化就业机会，推动区域就业协调发展。东部地区聚焦前沿技术研发，重点集聚人工智能算法研究员、量子信息工程师等高端人才，依托产业优势打造高端就业集群。中西部地区依托算力枢纽、能源基地、装备制造园区，重点培育数据运维员、装备组装技师等应用技能人才，在承接东部产业转移的同时，实现就业本地化。国家数据局发布的《数字中国发展报告（2024 年）》显示，2024 年我国数字产业直接从业人员达2060 万人。“东数西算”工程通过枢纽节点建设， 有效带动了西部地区数据中心运维、算力调度、云服务等相关岗位需求。
新兴产业、未来产业培育新职业新岗位面临的突出挑战
（一）产业不成熟导致新岗位需求不稳定、职责边界模糊
当前未来产业仍处于培育起步阶段， 技术路线、商业模式尚未完全定型，导致新岗位需求波动较大、职责界定模糊， 难以形成稳定就业载体。一方面，技术迭代速度快，部分新职业新岗位职责缺乏统一标准，如人工智能领域的具身智能工程师，不同企业对其职责界定差异较大，部分企业将其与普通算法工程师混淆，造成岗位需求忽高忽低，增加了劳动者就业的不确定性。另一方面，行业监管规则与企业盈利模式有待完善， 制约新岗位稳定释放，如低空经济领域的低空交通管理员，因行业监管规则尚未明确，一些企业出于合规考虑不敢大规模招聘。部分新兴产业盈利模式还不清晰，企业多处于投入期，用工需求多为临时性、阶段性，不利于劳动者将有关岗位纳入个人的长期就业规划。
（二）新职业标准滞后，认定评价机制尚待健全
新职业迭代速度远超标准体系建设速度，国家职业目录更新、技能标准制定、资质认证体系建设明显滞后于产业发展实际，导致部分新岗位无规范、评价无依据，人才培养和使用缺乏统一标尺。人力资源社会保障部相关数据显示， “十四五”时期，我国累计发布72 个新职业，覆盖数字经济、现代服务、智能制造等领域。据笔者整理相关部门统计数据分析，截至2025 年底，我国已发布的新职业中，约60% 未出台国家职业技能标准。量子信息技术员、生物合成工程师等新岗位因缺乏权威技能评价依据， 导致企业招聘和人才求职缺乏明确参考标尺。部分新出现的职业尚未纳入国家职业资格目录，从业人员无法参与正规的职称评审、技能等级认定，相关职业证书社会认可度不高，难以形成有效的人才激励机制，影响人才投身新职业的积极性。此外，新职业分类需要更加科学，部分跨界复合职业被简单归类，难以准确反映岗位技能要求，不利于人才精准培育与合理配置。
（三）人才培养与产业需求存在脱节现象，面临结构性矛盾
院校人才培养体系与产业发展需求之间存在脱节现象，企业参与人才培育的积极性不足，导致“产业缺人、人缺技能”的结构性矛盾日益突出。教育部2024 年度普通高等学校本科专业备案和审批结果显示，新增本科专业点1839 个， 其中人工智能、集成电路、数字经济等领域专业增列数量虽然位居前列，但与产业发展所需人才数量相比仍存在较大缺口， 且课程内容更新周期普遍长达3—5 年， 与人工智能、生物制造等领域1—2 年的技术迭代周期相比存在差距，导致这些专业的学生毕业后往往需经过企业再培训才能适应岗位需求。人力资源社会保障部《2024 年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示， 2024 年全国开展补贴性职业技能培训1425 万人次，其中企业职工培训708 万人次。虽然部分规模以上企业建立了系统化的员工培训体系，但是新职业相关专项培训的覆盖范围仍较为有限。同时， 现有培训项目以传统工种为主，针对人工智能标注、工业机器人运维、碳资产管理等新职业的标准化培训课程仍显稀缺，劳动者技能转型面临诸多阻碍，进一步加剧了人才供需的结构性挑战。
（四）用工模式与就业保障适配性不足
灵活就业、平台用工、项目制岗位等新业态快速发展，成为新职业新岗位的重要就业形式，但现有劳动合同、社会保险、劳动权益保障制度多基于传统固定用工模式设计，与新业态用工模式不相匹配，导致劳动者权益保障薄弱、就业稳定性不足。2025 年12 月国务院提请全国人大常委会会议审议的关于灵活就业和新就业形态劳动者权益保障工作情况的报告指出，据测算，我国灵活就业人员规模已超过2 亿人。截至2024 年底，其参加职工基本养老保险、职工基本医疗保险的比例均不足40%，职业伤害保障试点虽已覆盖千万人，但覆盖面仍有限，一旦发生工伤、失业，部分劳动者或难得到有效保障。此外，新业态用工多采用“平台+ 个人”的合作模式，部分平台未与从业人员签订正式劳动合同，劳动者在劳动报酬、工作时间、休息休假等方面的权益难以得到有效保障。部分平台存在拖欠劳动报酬、违法延长工作时间等问题，一定程度上抑制了劳动者向新兴领域转岗的意愿，也影响了这些新职业新岗位的吸引力。
（五）政策协同不足，要素支撑保障有待加强
当前，与新职业新岗位培育相关的人才引育、岗位开发、培训补贴、创业扶持、监管规则等政策较为碎片化，跨部门统筹协调不够，资金、平台、场景等要素保障不到位，制约了新职业新岗位培育成效。目前，发展改革、人力资源社会保障、教育、工业和信息化等部门均出台了相关政策，但部分政策之间缺乏有效衔接，存在重复支持、政策空白等问题，政策合力还不够。资金保障方面，部分地区扶持资金侧重投向产业项目建设，用于人才培训、技能提升的资金占比偏低。据教育部、国家统计局、财政部联合发布的《2024 年全国教育经费执行情况统计公告》及国家卫生健康委发布的《2024 年我国卫生健康事业发展统计公报》显示，2024 年我国财政性教育经费占GDP 比重为4.02%，医疗卫生总费用占GDP 比重为6.7%，人力资本相关投资合计占比约10.7%，显著低于同期资本形成总额占GDP 约40% 的物质资本投资水平。同时，新职业培育所需的实训平台、应用场景供给不足， 部分地区实训基地设备陈旧，难以满足技能培训需求，人才供需对接平台有待完善，“岗位找不到人、人找不到岗位” 的信息不对称问题突出，进一步制约了新职业新岗位的培育与发展。
政策建议
（一）规范岗位培育，提升稳定性与标准化水平
聚焦新兴产业、未来产业发展特点， 解决新岗位需求不稳定、职责边界模糊等问题，推动新职业规范化发展。建立新兴产业、未来产业岗位动态监测机制， 由工业和信息化、人力资源社会保障部门联合相关行业协会组织，定期监测人工智能、低空经济等领域发展态势，每季度发布新岗位需求清单、职责规范及技能要求，引导企业规范岗位设置。优先制定重点领域新职业国家技能标准， 鼓励龙头企业牵头制定企业标准，形成协同配套的标准体系。加快将成熟新职业纳入国家职业资格目录，畅通职称评审与技能等级认定通道。通过财政补贴、税收减免、信贷支持等政策，助力新兴产业、未来产业企业稳定发展，对培育期企业给予阶段性用工补贴，鼓励其开展定向招聘和技能培训，稳定岗位供给。
（二）深化产教融合，推动人才供需更好衔接
构建“政府引导+ 院校培育+ 企业实践”的人才培养体系，推行“嵌入式” 培训与“订单式”培养模式。支持龙头企业牵头组建新质生产力人才联盟，联合院校开发职业标准、设计课程体系、组织考核认证，实现专业设置与产业需求无缝对接、课程内容与职业标准深度契合。建立“微证书”与学分银行制度， 开发模块化培训课程，实现不同学习阶段、培训类型的学分互认，畅通在职人员技能提升通道。完善企业参与人才培养的激励约束机制，提高培训补贴标准。对培训投入不足的企业，在政府采购、招投标等方面予以限制，同时建立人才需求预测机制，动态调整院校专业与课程设置。
（三）加强权益保障，适配新业态用工需求
立足新就业形态特点，健全劳动权益保障体系，出台相关条例，明确平台企业、用工企业在职业伤害保障、技能培训、社会保险等方面的法定责任。探索建立职业伤害保险与商业保险相结合的保障体系，扩大试点覆盖面，实现各类新就业形态人员全覆盖。规范平台企业用工行为，推动其与从业人员签订劳动合同或书面协议，保障从业人员劳动报酬、工作时间等合法权益。加强执法力度，查处拖欠劳动报酬、违法延长工时等行为，简化劳动争议维权程序，降低维权成本。优化灵活就业人员参保政策，简化手续，允许其自主选择参保地， 实现社保关系跨区域无缝转移，提高社保补贴标准，引导更多人员参保。
（四）强化政策协同，健全要素支撑体系
加强跨部门统筹协调，成立由发展改革、人力资源和社会保障、教育等部门组成的工作专班，统筹推进政策制定、资金安排等工作，定期协调解决政策衔接、要素保障等问题。优化资金投入结构，加大人力资本投资力度，设立中央财政“新职业培育专项引导基金”，采用“以奖代补”与“事前引导”相结合的方式，支持企业、院校开展新职业培训，向中西部和欠发达地区倾斜。支持企业与院校共建实训基地，更新实训设备、模拟真实工作场景。适度开放政府、龙头企业应用场景，提供更多实践机会。建设全国性新职业人才供需对接平台， 整合用工需求与技能信息，实现智能匹配，鼓励人力资源服务机构参与人才猎聘、测评等服务。
（五）人工智能赋能转型，应对技术替代挑战
顺应人工智能发展趋势， 建设全国性“智慧就业大脑”平台，运用大数据、人工智能技术整合多源数据，实时监测岗位供求状况，智能分析技能缺口， 追踪受技术替代影响的岗位变化情况， 为劳动者提供个性化转岗培训和岗位推荐。支持短视频平台、在线教育平台开设“新职业技能转型直播间”，邀请技术专家开展培训答疑， 平台给予流量扶持， 政府奖励授课达标专家。建立“影子学徒”与见习制度，鼓励受技术替代影响的劳动者参与见习实践， 由政府提供补贴与保险支持。鼓励企业设立“新职业体验岗”，降低转岗试错成本。运用虚拟现实、数字孪生等技术建设虚拟仿真实训基地， 开发移动端微学习平台， 支持劳动者利用碎片时间提升技能。
（六）强化区域协同，推动人才配置平衡发展
立足区域协调发展战略， 实行重大项目“ 物质投资与人才培育捆绑” 政策， 要求中西部、东北地区承接产业转移和重大项目时， 投资方提取一定比例资金用于本地人才培育或引进， 中央财政给予配套补贴。推广“飞地育才”“山海协作”经验，支持建立东西部人才培养协作机制，由产业输出地提供师资、课程，承接地提供实训基地、就业岗位，共同培育本土化团队。鼓励中西部青年技能人才到东部挂职锻炼。实施“设备焕新与人才回流双轮计划”， 支持传统产业集聚区开展员工数字化培训， 为返乡高技能人才提供创业、住房等补贴及子女入学便利。简化社保转移手续， 对自愿到中西部、欠发达地区从事新职业的高技能人才， 给予安家补助、职称倾斜等激励， 引导人才合理流动。
作者李佐军为国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所所长、研究员； 田惠敏为研究员，经济学博士，国家开发银行研究院资深经理