方 晋 李雨童 蔡建华
内容提要：
近年来我国城乡多元化育幼服务实践初见成效，育幼服务供给体系逐步建立健全， 但距离有效满足婴幼儿家庭的育幼需求、实现育幼服务的普遍惠及尚有差距。特别是， 托位数指标数值设定与我国近年少子化的人口趋势不相适配，建议动态调整同出生人口变化相协调的育幼指标，在指标落实过程中考虑普惠属性，设立过程性指标并配套相应财政支持，引导城乡育幼资源合理配置，以指标指导建立惠及更大范围婴幼儿的育幼服务支持机制，促进我国人口长期均衡发展。
完善育幼服务供给体系是促进我国人口长期均衡发展的重要配套支持措施，是从儿童早期进行人力资本投资、以人口高质量发展支撑中国式现代化的奠基性工作。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）明确提出，加强普惠育幼服务体系建设，支持用人单位办托、社区嵌入式托育、家庭托育点等多种模式发展。
托位提供是育幼服务供给中一个重要组成部分。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称“十四五”规划）在国民经济社会发展20项主要指标中，明确把每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数作为预期性指标（以下简称“托位数指标”），提出在2020年底1.8‰ 的基础上，到2025年将比例提升至4.5‰。
中国发展研究基金会在邯郸市大名县开展“村儿童主任”项目。 图/ 蒋莹
在相关政策及财政支持下，近年来我国城乡多元化育幼服务实践初见成效，育幼服务供给体系逐步建立健全，但距离有效满足婴幼儿家庭的育幼需求、实现育幼服务的普遍惠及尚有差距。
根据国家卫生健康委员会统计数据、“七普”数据，当前我国3岁以下婴幼儿人数“乡多于城”，中国发展研究基金会儿童发展研究院计算得出，农村婴幼儿（包括乡镇儿童和乡村儿童）占全国婴幼儿数量的60%左右，但是托育服务覆盖范围以城镇地区为主，部分农村地区虽有地方政府与社会组织合作探索的育幼项目但缺乏资源整合和规模效应，尚未建立起系统的育幼服务体系。此外，对城镇地区而言，托育服务是育幼服务的主要供给方式，但也面临托位建设滞后的问题。2023年12月下旬，国家发展改革委在递交全国人大常委会审议的“十四五”规划实施中期评估报告中表明，我国托位数指标的完成进度滞后于政策预期。国家卫生健康委公开数据显示，截至2023年底，全国千人口托位数达到3.38个，共有托位477万个。2024年9月10日，十四届全国人大常委会第十一次会议发布的《国务院关于推进托育服务工作情况的报告》也显示，当前托育服务“普惠程度不高”“质量良莠不齐”“与群众的支付能力和期待存在较大差距”。
我国育幼服务指标需适时动态调整
作为当前我国中央政策中唯一明确提及的育幼指标— 托位数指标，对于我国建设托育机构、提升我国育幼服务供给能力有直接的政策导向作用。结合现阶段我国育幼服务供需现状，育幼服务指标存在以下问题，需适时动态调整。
第一，我国托位数指标数值的设定与近年来少子化的人口趋势不适配，高于我国实际送托需求人数。“十四五” 规划中托位数的指标设定是以“十三五”后期的出生人口数量以及我国的总人口数量为参考依据。2016年后我国新生儿数量持续下降，尽管国家出台了三孩生育政策等一系列旨在释放生育潜能的措施，但近年人口出生率远低于预期，“十四五”前三年的出生人口数量只有“十三五”后三年出生人口数量的70%，这导致托位数指标数值高于近年我国婴幼儿托育的实际需求。此外，国家卫生健康委在全国开展的婴幼儿照护需求统计对象为3岁以下的婴幼儿，实际上对婴幼儿家庭而言，基于各地产假制度的落实情况及0—6月龄儿童对于母乳喂养的需要，较多家庭选择家庭养育而非送托养育。因此，将所有0—3岁婴幼儿纳入托位供给的目标群体，也导致了对指标数值的过高统计。
第二，追求托位数量给我国育幼服务的质量保障带来挑战，也在一些地方出现了财力及公共服务资源浪费的隐患。为在“十四五”规划收官之年完成指标任务，各地正在加速扩大托位增量，但出现了已建托位空置率高、资源使用率低、质量难以保障等现象， 育幼服务无效供给的问题亟须关注。《国务院关于推进托育服务工作情况的报告》数据显示，2023年正常运营的托育机构的托位使用率只有46.7%，全国实际入托率仅为7.86％。除全国性数据外，北京市卫生健康委员会的数据也显示，截至2023年8月底，北京市拥有托位总数28390个、每千人口托位数1.32个，但实际送托人数为8108人，托位使用率仅为28.56%。按照北京市2020年至2022年的常住人口出生人数（15.3万、13.9万、12.4万）计算，实际托育人数只占适龄婴幼儿的1.9%。根据《托幼瞭望》课题组调研数据，截至2023年底，湖南省已建成托位22.83万个、每千人口托位数3.46个，但是全省0—3岁幼儿126.24万人中实际入托人数为9.76万人，入托率仅为7.73%，托位空置率高达57.2%；山东省某市通过政策支持、国企投资、社区嵌入、单位兴办等方式大力推动托位建设，2023年底建成的托位数已达4万个，每千人口拥有托位数4.78个，但婴幼儿入托率仅为13.7%。笔者调研发现， 在某西部地级市，常住3岁以下婴幼儿为3.8万人，全市103 家托育机构已经建成的托位数达到4490个，即平均每个城镇常住3岁以下儿童已经拥有1.01 个托位，该地托位供给数量高于当地的婴幼儿人数，存在资源浪费的现象。这些追求指标完成度的形式主义现象未能有效回应育幼的实际需求， 反而造成资源的浪费。
中国发展研究基金会在邯郸市大名县开展“慧育中国”试点项目。 图/ 蒋莹
第三，单一的托位数指标体系难以涵盖我国多样化的育幼服务实践，也未充分考虑城乡之间婴幼儿养育需求和资源配置的差异。当前我国已有多样化的育幼服务实践，而托位数指标较多指导及反映的是城镇地区育幼服务的供给情况。国家卫生健康委员会备案登记的托育机构的地理信息显示， 绝大多数托育机构位于城镇地区。中国发展研究基金会统计测算得出，截至2023年底， 北京市托育机构100%位于城镇地区，浙江省有97.5%位于城镇地区。而在农村地区，虽然已有多家国际机构、社会组织与地方政府合作，探索了社区嵌入婴幼儿照护服务、上门提供“一对一”家访的早期养育服务、在现有的儿童之家和幼儿园等场地上建设亲子中心提供集体式婴幼儿照护等多种模式，但农村地区育幼支持模式的探索，因无法作为“临时托”等形式进行量化，暂未纳入托位数指标完成进度的统计范围；同时，对于农村婴幼儿照护的需求，我国也尚未建立适配于农村育幼服务供给现状的指标。
适时调整及逐步健全我国育幼指标体系的三点建议
为切实满足我国婴幼儿养育照护需求，提升婴幼儿早期发展水平，做好人口长期均衡发展的配套服务支持，建议落实《决定》精神，基于我国出生人口变化形势及育幼服务供给现状，以需求和问题为导向，从指标数值设定、指标体系健全、指标落实过程三方面完善育幼指标体系建设。
第一，根据出生人口变化形势科学估算托育需求， 动态调减国家五年发展规划及地方政策中的托位数指标。联合国发布的《2 0 1 9 年世界人口展望》报告预测2020—2025年中国人口出生率为10.6‰，而我国2021—2023 年的实际出生率（7 . 5 2 ‰ 、6.77‰、6.39‰）远低于预测值。联合国发布的《2024年世界人口展望》报告中对我国2025年人口出生率预测值仅为6.2‰，可以预判我国总人口数及出生人口数将在近年保持持续走低的趋势。根据国家统计局数据，基于2021—2023 年我国出生人口总量（1062 万人、956万人、902万人）较2018—2020年（1523万人、1465万人、1202万人）总量减少30%的事实，参考我国各地目前出台的《人口和计划生育条例》所确定的产假时间，建议从出生至6个月需要母乳喂养的婴幼儿总体上不再列入可能送托的人口基数统计，同时，参考出生人口下降速度对应下调“十四五” 规划中托位数指标并确定指标区间，如调整为“2025年每千人口拥有2.6个左右的3岁以下婴幼儿托位数”并经法定程序确认。此外，国家确定总体指标区间的情况，各地根据育龄人群及婴幼儿群体的流动迁移情况，确定实际的指标数值，进而在托位建设上避免资源浪费，促进托育服务的有效供给。在指标的表述上，当前托位数指标分母为我国总人口（千人），对绝大多数非从业者来说缺乏具体指标体感，建议将分母调整为扣除母乳喂养阶段的婴幼儿群体。
第二，根据我国城乡育幼需求的差异，逐步健全支撑育幼服务高质量发展的指标体系，优化城乡育幼的资源投入及服务配置。育幼服务体系包含了托育，但育幼指标体系不应局限于托位数。在城市地区，建议重新诠释“托位”的统计范围，将托育机构非定时但常规性提供的婴幼儿早教服务作为“临时托”，在保证婴幼儿及照护人参与活动的场地面积的前提下，把相应的被服务人数折算成托位进行统计。在农村地区，对我国地方政府及社会组织已经在探索的育幼服务实践模式进行回应与指导，建立适配农村育幼服务的指标体系，拓展多渠道的育幼服务统计口径，例如将入户提供的“一对一”家访育幼指导模式作为“流动托位”，将儿童之家、亲子中心等集中式育幼服务作为“临时托位”纳入统计范畴。
第三，落实《决定》对育幼服务普惠属性的要求，除可量化的结果性指标外，设立过程性指标并配套相应财政支持，探索育幼服务支持体系的体制机制创新。育幼服务的“普惠”属性包括可及性（即“普遍惠及更多群体”）、服务可得性及价格可负担性。一是持续对我国育幼服务供给能力、特征等发展情况进行监测，根据人口情况科学估算的同时也做好过程中经费配套等支持性指标的动态调整，增强服务供给和可得性。二是避免将普惠育幼的要求简单理解为价格低廉的托育服务，引导社会力量参与托位建设和运营，让有效市场和有为政府形成合力，提供价格可负担且有质量保障的托位服务，增强对婴幼儿照护需求的精准回应和调适能力，也减少育幼服务供给的财政支出压力。三是通过公平性指标将育幼政策资金配套从服务供给侧（托育机构）向需求侧（婴幼儿家庭）转移， 对城镇和农村的婴幼儿家庭每月给予一定价值的、指定使用用途的补贴，例如为婴幼儿家庭提供“婴幼儿照护电子服务券”。此外，针对欠发达地区处境不利的婴幼儿提供支持性干预并设立服务覆盖面等指标，进而更为精准地为育幼对象提供直接支持，在更大范围内让婴幼儿家庭享有普惠性育幼服务。
作者方晋为中国发展研究基金会副理事长兼秘书长、研究员；李雨童为中国发展研究基金会儿童发展研究院儿童发展创新实验室副主任、助理研究员；蔡建华为中国发展研究基金会儿童发展研究院高级顾问
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