谢秋山 邵圣烊
内容提要：
推行由常住地提供基本公共服务制度是实现基本公共服务均等化、加快农业转移人口市民化的关键举措。然而，农业转移人口提供基本公共服务绝非单一领域的局部问题，必须坚持系统观念，围绕在常住地为农业转移人口提供基本公共服务的任务目标， 协同应对农业转移人口市民化过程中面临的落户、安居和就业等方面的多重挑战。为此，要以“就业扩容提质”为导向，进一步优化城镇产业结构；以“促落户”为目标， 优化农村土地权益保护和城镇人口管理制度；以“保安居”为重点，完善针对农业转移人口的住房保障体系；以“促乐业”为支撑，完善农业转移人口就业支持体系。
公共服务供给与户籍制度直接挂钩的制度安排使得“人户分离”的农业转移人口规模持续扩大（陆益龙、郑绍杰， 2021）。针对这一问题，我国陆续出台了一系列户籍制度改革政策，旨在降低农业转移人口在城镇落户的制度门槛。然而，从政策实施效果来看，改革成效尚未达到预期目标。究其原因，一些地方政府出于财政负担的考量， 往往采取严格控制户口迁移指标的策略性行为（乔晓春， 2019）。在此现实约束下，实行由常住地提供基本公共服务制度就成为了推进农业转移人口市民化最现实的路径（邹一南、彭晓静、张焕，2024）。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》） 提出，“推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利”，这一表述相较于2022年7月发布的《“十四五”新型城镇化实施方案》提出的“建立基本公共服务同常住人口挂钩、由常住地供给的机制，稳步提高非户籍常住人口在流入地享有的基本公共服务项目数量和水平，推动城镇基本公共服务常住人口全覆盖”，不仅明确了“由常住地登记户口提供基本公共服务制度”这一具体路径，更把“享有同迁入地户籍人口同等权利”置于重要位置，标志着中央对加快农业转移人口市民化规律的认识达到新高度。让农业转移人口在常住地享有同迁入地户籍人口同等的基本公共服务权利意义重大，但其在实践执行层面尚存难点，尤其是与其他治理和改革任务相关联，牵一发而动全身。为此，有必要厘清各领域改革的复杂逻辑关联，统筹谋划，协同推进由常住地登记户口提供基本公共服务制度。
由常住地登记户口提供基本公共服务制度是加速农业转移人口市民化的关键
长期以来，农业转移人口有一种进城“讨生活”的心态（田北海，2019），认为自己年老后的归宿依然是农村，只有农村的承包地和宅基地才是他们晚年生活的保障。究其根源，在于他们担心自己在城镇老无所养、老无所居、病无所医，以及子女在城镇上学难问题。基于此，让农业转移人口在常住地享有同等城镇基本公共服务，让其坚信自己及家人在常住地能够实现老有所养、老有所居、病有所医、幼有所教，成为加快农业转移人口市民化进程的关键。
现实中，城镇基本公共服务往往与城镇户口相挂钩，没有城镇户口就无法享受城镇基本公共服务。根据公安部提供的数据，截至2023年底，全国仍有51.7%的农村户籍人口， 不能享受与城镇户籍人口同等的基本公共服务，农业转移人口市民化任重道远。理想的办法是让所有农业转移人口获得城镇户口，但由于很多农业转移人口担心转为城镇户籍后在农村的土地权益受损，不愿意把户口迁入自己常住的城镇；同时，也有部分愿意在常住城镇落户的农业转移人口， 特别是在超大特大城市的农业转移人口，却因城市管理需要尚难以获得当地的城镇户口。在此背景下，淡化户籍制度约束，推进由常住地登记户口提供基本公共服务制度成为当下最优政策选择。通过由常住地登记户口提供基本公共服务，既可以减轻乃至消除农业转移人口对失去农村土地权益的担忧，也可以通过城镇公共服务体验，强化其转为城镇户籍的信心和决心，并最终有助于加速其市民化进程。
由常住地登记户口提供基本公共服务制度与其他治理和改革任务间的关系
虽然，享受同等的城镇基本公共服务对于推进农业转移人口市民化进程意义重大，但农业转移人口在城镇享受同等基本公共服务与就业安居、户籍制度改革、城镇产业发展等息息相关。理顺这些方面的逻辑关系，抓住主要矛盾和重点任务，才能顺利推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度实施。这几项重点任务之间并非简单的并列关系，而是前后相继的递进关系，甚至构成了彼此制约的因果关系。
（一）保障农业转移人口享有同等基本公共服务，需要以稳定就业为前提
根据国家统计局数据， 2023年我国总人口数为140967 万人，常住人口城镇化率达到66.16%；公安部数据显示， 2023年我国全国户籍人口城镇化率达到48.3%。两组比率相差17.86个百分点，这意味着还有很大一部分没有城镇户籍的农业转移人口。如果规模庞大的农业转移人口都在常住地享受与城镇居民或城镇职工同等基本公共服务，当地政府势必要承受巨大的财政支付压力。根据2014年中国社会科学院发布的《中国城市发展报告》， 平均每一个农业转移人口实现市民化，政府财政需多支出13.1万元的成本。而根据魏义方、邢伟和黎珍羽（2024） 的最新测算，城镇政府为外来人口提供全生命周期公共服务的成本更是巨大，在上海这种经济发达的一线城市人均财政成本为240.2万元，在安徽这样的中等发展水平省份也要105.9万元。这对于赤字规模不断扩大的常住地城镇政府财政而言，是巨大压力。在当前财政收支矛盾日益凸显的背景下，若将农业转移人口市民化所产生的高额成本完全转嫁给地方政府，恐将对其财政可持续性构成严峻挑战。基于此，地方政府往往只能优先满足在城镇有稳定就业的农业转移人口的公共服务需求。比如，在保障性住房资源有限的情况下，在城镇稳定就业是农业转移人口获得保障性住房资格的前提。住房和城乡建设部于2012年发布的《公共租赁住房管理办法》第七条规定， 申请公共租赁住房的外来务工人员，需要在本地稳定就业达到规定年限。同时，就在城镇购房而言，稳定且高质量的就业更是农业转移人口购房能力的保障。2024年国务院印发的《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》（以下简称《行动计划》）中提出，要把“促进农业转移人口在城镇稳定就业” 作为实施新一轮农业转移人口市民化行动的重点任务。概而言之，稳定就业既是农业转移人口在城镇购房的基础，也是在城镇享受同等基本公共服务和社会保障的重要前提。
（二）农业转移人口稳定就业取决于城镇产业发展格局
虽然农业转移人口在城镇享有平等的基本公共服务和社会保障依赖于稳定就业的支持，但在数字经济、零工经济盛行的现代社会，农业转移人口就业“短工化”正成为一种趋势，这势必会影响到其在城镇安居置业和享受基本公共服务。当前，国家正在完善针对包括农业转移人口在内的灵活就业人员、新就业形态人员的社会保障体系建设。《决定》也提出要“健全灵活就业人员、农民工、新就业形态人员社保制度”，但就业“短工化”会制约农业转移人口的参保能力，进而影响其享受同等基本公共服务和在城镇安居的能力。所以，核心是城镇产业要发展、产业结构要合理，要尽可能为农业转移人口创造足够的稳定就业机会。
（三）深化户籍制度改革是农业转移人口同等享有公共服务的助推器
获得城镇户籍本身并不是加速农业转移人口市民化的关键，但其能够让农业转移人口名正言顺地获得同等的公共服务和社会保障。比如，根据2007年印发的《经济适用住房管理办法》，只有“具有当地城镇户口”的低收入家庭才能申请购买经济适用房。没有城镇户籍制度改革的推进，进城农业转移人口就难以享受到经济适用房的购房福利。早在2013年举行的中央城镇化工作会议上就明确提出把“解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题”作为推进农业转移人口市民化的主要任务。
总之，城镇产业发展是加快农业转移人口市民化的前置性决定因素，影响着转移人口的就业稳定性，进而影响了农业转移人口市民化的空间和容量；稳定就业是农业转移人口享有同等基本公共服务、社会保障的前置性条件；户籍制度则是“临门一脚”，既是实现身份合法化的重要途径，也是保障其平等享有同迁入地户籍人口同等权利的制度基础。所以，加快农业转移人口市民化政策的发力点应该放在城镇产业发展和稳定就业上，并兼顾户籍制度改革的助推作用。
加快农业转移人口市民化的政策建议
基于上述农业转移人口市民化重点任务间的逻辑关系， 推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度要协同推进以下工作。
（一）以“就业扩容提质” 为核心，调整城镇产业结构
从农业转移人口个体需求角度来看，就业是解决问题的核心。习近平总书记指出，人要在城市落得住，关键是要根据城市资源禀赋，培育发展各具特色的城市产业体系，强化城市间专业化分工协作，增强中小城市产业承接能力，特别是要着力提高服务业比重，增强城市创新能力，营造良好就业和生活环境。
若能够在城镇有稳定高质量就业，农业转移人口就可以获得城镇教育、医疗、养老、住房等公共服务，进而能够加快其市民化进程。而就业岗位和就业质量均取决于城镇产业。所以，要坚定贯彻就业优先战略，把产业发展政策、产业结构政策与就业优先目标结合起来，合理确定和支持城镇产业发展规划，引导有助于扩大农业转移人口就业容量的产业发展。
（二）以“促落户”为目标，优化农村土地权益保护和城镇人口管理制度
担心农村承包土地和宅基地权益受损，是多数农业转移人口不愿进城落户的重要原因。为了深入贯彻党的二十大和二十届三中全会精神，《行动计划》强调，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权， 不得以退出上述权益作为农民进城落户的条件。各级政府要坚决执行中央文件有关精神， 不得强行将农业转移人口在城镇落户和享受城镇基本公共服务的权利与农业转移人口在农村的土地承包权、经营权和收益分配权相挂钩，探索自愿有偿退出的办法。
针对在大城市，特别是在超大特大城市愿意落户却不能落户的农业转移人口，可以探索城市间居住证年限和社保年限积分互认和置换机制，精准制定灵活可行的积分落户政策，有序破除农业转移人口落户限制（郑淋议，2024）。同时，制定推进时间表，探索建立起以身份证为标识的人口管理服务制度，以身份证作为全面加载公民就业、收入、房产、社保、税务、教育、信用等各类信息和享有基本公共服务的唯一载体（李智，2023），让这部分转移人口在大城市有落户的希望，也让他们尚未在常住地落户的情况下享受到大城市的优质公共服务。
（三）以“保安居”为重点，完善针对农业转移人口的住房保障体系
针对不愿在城镇落户的农业转移人口，《行动计划》提出要健全与居住年限相挂钩的非户籍人口基本公共服务提供机制。但其前提是农业转移人口有意愿在一个城镇稳定居住。为此，重点要做好两方面工作：一是要扩大针对农业转移人口的保障性租赁住房的供给规模，引导农业转移人口家庭式迁移，加强农业转移人口在城镇安居乃至全面市民化的信心和决心；二是有条件的地区要逐步开放农业转移人口购买经济适用房的权利，并对其城镇购房给予更多支持。
（四）以“促乐业”为支撑，提升农业转移人口就业支持的精准度
当前，城乡一体化的公共就业服务体系已经形成，农业转移人口在城镇也能获得基本就业服务支持。但受多种复杂因素影响，当前我国农业转移人口多集中在就业质量较低， 尤其就业稳定性较差的行业， 不仅收入不稳定，而且多数缺乏社会保障体系的支持，这必然会影响农业转移人口在城镇购房置业的意愿和能力。为切实推动农业转移人口市民化进程，助力其在城镇安居乐业， 未来要重点推进两方面工作： 一是进一步压实地方政府的属地责任，确保农民工工资真正做到按时足额支付；二是在明确职权基础上，压实地方政府监管平台企业的责任，制定详细路线图并限定期限强制企业共同承担为灵活就业人员和新就业形态人员提供社会保障的责任。
（部分参考文献略）
作者单位：湘潭大学公共管理学院
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