王杨堃
内容提要：
区域发展战略是国家对经济要素和资源在空间布局上的全局性谋划。新中国成立以来，区域发展战略始终是我国推进社会主义现代化建设总体战略的重要组成部分，对我国区域经济格局具有重要影响。本文梳理回顾了我国区域发展战略的演进脉络和阶段特点，总结了党的十八大以来区域协调发展取得的主要成效，并对今后一个时期我国区域发展战略的走向进行展望。
党的十八大以来，随着区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略等区域发展战略的深入实施，我国区域发展取得新成效、形成新格局。2024年是新中国成立75周年，是京津冀协同发展、长江经济带发展作为国家区域重大战略实施10 周年，是长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设、黄河流域生态保护和高质量发展上升为国家战略5周年，也是国家主体功能区建设试点示范、国家新型城镇化综合试点实施10周年。值此重要年份，通过梳理回顾我国区域发展战略的演进脉络，总结区域协调发展成效并展望未来前景，极为有意义。
新中国成立以来我国区域发展战略的演进脉络
（一）1949至1978年：有限开放下的区域平衡发展
近代中国，在帝国主义、封建主义和官僚资本主义三座大山的压迫和阻碍下，区域经济发展长期处于生产力水平低下、分布极不平衡、区域分割严重的畸形格局。新中国成立之初，全国工业总产值70% 以上集中在占国土面积12%的东部沿海地区，半数以上的重工业分布在东北少数几个大城市，广大内陆地区特别是西部地区几乎没有现代工业。全国交通基础设施十分薄弱，东三省及京汉、粤汉铁路以东地区的铁路里程占全国铁路总里程的94%，东北铁路里程占比超50%（孙敬之， 1994），跨区域间的交通联系仍极为不便，资源要素流动受到严重制约。为了改变这种畸形格局，促进全国经济普遍发展，同时也是基于应对国际复杂环境、确保国防安全等需要，我国在有限开放的条件下， 实施了以区域平衡发展为核心思想、以工业布局调整为主轴、以内陆地区为主要空间载体的区域发展战略。
1949至1978年，区域平衡发展战略在空间划分上， 总体体现为以六大行政区划为基础的“沿海、内地”两大经济分区。在时间序列上， 主要体现在重点建设内地、注重沿海与内地相配合、发展相对独立和比较完整的地方工业体系、加强“ 三线建设” 等细分阶段特征。在重大部署上，“一五”期间，156个苏联援助工程和694个我国自主进行的重点项目中分别有76%和68%分布在内陆地区（陆大道，2003）。“二五”期间，划分七大经济协作区，全国开工21.6万个大中小项目，建立地方相对完备的“大而全”“小而全”的工业体系（张丽君，2006）。“三五”至“五五”时期，累计投入超2000亿元加强“三线建设”（武力，1999），其中“四五”期间，随着国际环境的改善，我国以“四三方案”为重要基础从西方国家引入一批成套设备和技术， 布局建设了20余项大型工业项目（陈锦华，2005）。
11 月5 日，浙江、安徽、上海、江苏、湖北、湖南、重庆、四川、云南9 省份共同发布《长江经济带自贸试验区联动发展倡议》。
图/ 中新社
（二）1979至2000年：扩大开放下的区域非均衡发展
1978年底，适应国际形势变化和国内实际需要，我国开启了以经济建设为中心的社会主义现代化建设征程和现代意义上的对外开放进程。在正视区域不平衡、审视新形势下区域比较优势的基础上，为了促进经济发展，我国在加快对外开放的过程中，实施了以“两个大局”为思想引领、以区域非均衡发展为核心特征、以出口导向型产业布局为主轴、以沿海地区为优先承载空间的区域发展战略。
1979至2000年，区域非均衡发展战略在空间划分上， 总体体现为以“沿海、内地” 两个大局为基础的“东、中、西”三大经济地带。在时间序列上，主要体现为“沿海地区优先发展”和“控制东西部发展差距”两个细分阶段特征。在重大部署上，“五五”后期及“六五”期间，国家先后批准设立深圳等4个经济特区、大连等14个首批沿海开放城市，开辟长三角、珠三角及闽南的厦门、漳州、泉州三角地区为沿海经济开放区，加大对东部沿海地区的基础设施投入及加工贸易产业建设发展的支持，其中，“六五” 期间，沿海地区基本建设投资占比首次超过内陆地区（陆大道，2003）。“七五” 和“八五”期间，在进一步扩展沿海经济开放区范围、深化沿海开放政策、大力发展加工贸易的同时，有序推动长江沿岸城市、沿边口岸城市及内陆省会城市扩大开放，促进生产力和经济布局由东向西梯度推移，并加强“老少边穷”地区的发展投入。“九五”期间，国家进一步扩大内陆地区利用外资和发展边境贸易的权限，作出西部大开发战略部署，加大对中西部地区基础设施等重点领域固定资产投入，有力促进东中西地区间要素资源流动和经济关联协作。
（三）2001至2011年：互动开放下的区域统筹发展
2001年，我国正式成为世界贸易组织成员，开启了“引进来”和“走出去”相结合、全面融入世界经济体系的新阶段，对外开放由“单向” 自主开放向“多边”互动开放转变。为了更好利用国内国外两种资源、两个市场，抓住时机实现“两个大局”的战略转折，推动国民经济和社会发展更可持续、更加科学、更为和谐，我国实施了以科学发展观为引领、以区域统筹发展为核心特征、以推动城镇化发展为主轴、以开发强度的适应性区分承载空间的区域发展战略。
2001至2011年，区域统筹发展战略在空间划分上，总体体现为“东部、中部、西部、东北”四大经济板块。在时间序列上，主要体现为统筹四大板块发展战略、将城镇化战略纳入区域协调战略、提出主体功能区战略构想等细分阶段特征。在重大部署上，实现了区域发展战略的着力对象由“主次型”向“整体性”转变，推进路径由“三带梯度推进”向“四轮驱动”转变。“十五” 期间，细化落实西部大开发战略的政策举措，加大西部地区基础设施和生态环保投入，促进西部地区提高对内对外开放水平，同时先后推动实施振兴东北老工业基地、中部崛起、鼓励东部地区率先发展等战略。“十一五”期间，深入落实东北振兴战略的政策举措， 加快东北老工业基地调整、改造和振兴，促进东北三省与内蒙古东部地区经济一体化，细化实施中部崛起战略规划，进一步强化中部地区综合交通运输枢纽地位。此外，我国首个全国性国土空间开发规划《全国主体功能区规划》的出台， 既是区域统筹发展战略体系的重要组成部分，也为区域协调发展奠定了重要基础。
（四）2012年至今：全方位开放下的区域协调发展
党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，我国对外开放也迎来“陆海内外联动、东西双向互济”的全方位高水平开放新阶段。为了实现全面建成小康社会的宏伟目标，为“第二个百年奋斗目标”奠定更加坚实的发展基础，加快构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系，更好解决发展不平衡不充分问题，我国在区域统筹发展战略的基石上，实施了以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引、以区域协调发展为核心特征、以畅通国民经济循环为主轴、以协同化一体化发展地区为主要承载空间的区域发展战略。
当前我国区域发展战略， 是由区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略四大战略组成的区域总体战略，较之以往更具系统性、整体性、长远性。在空间划分上，总体体现为“四大板块+五大重点区域+ 海洋空间”，首次将海洋纳入区域协调发展的总体战略。在政策作用单元和作用机制上， 更加精准和细化，更加注重突破行政区划，加强统筹协同、互补策应和联动融合。在重大部署上，“十二五”期间，先后实施京津冀协同发展、长江经济带发展等区域重大战略， 同时也在《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》中明确了各地方的开放态势和发展定位，使得“一带一路”倡议也成为一个富有国际维度、推动国内区域开放发展的重要谋划。此外，通过相关规划和试点工作，推动主体功能区战略、新型城镇化战略落地实施，设立自贸试验区，推动各地区高水平开放。“十三五”期间，设立雄安新区，疏解北京非首都功能，进一步推动京津冀协同发展；先后实施长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设、黄河流域生态保护和高质量发展等区域重大战略；推动成渝地区双城经济圈建设，努力在西部地区形成高质量发展的重要增长极，打造内陆开放战略高地。“十四五”期间，部署新时代推动东北全面振兴、中部崛起、西部大开发等区域协调发展战略，持续推动区域重大战略落实落地、落出成效。
党的十八大以来我国区域协调发展战略的总体成效
（一）区域发展差距明显缩小
一是发展平衡性显著提升。根据国家统计局相关数据，2023年，中部、西部地区生产总值分别达27万亿元和26.9万亿元，占全国的比重分别较2012年提高0.3个和1.9个百分点，东部与中部、西部地区的人均GDP之比分别较2012 年缩小0.14和0.24个百分点， 辽宁、吉林两省结束省际人口持续净流出局面，东北地区呈现复苏迹象。
二是基本保障水平逐步接近。根据人力资源和社会保障部相关数据,全国社会保险制度改革稳步推进，基本养老保险覆盖10.7亿人，基本医疗保险参保率达到95%。东部、中部、西部和东北地区义务教育生师比基本持平。东部、东北、中部同西部地区居民人均可支配收入之比持续缩小。中西部地区就近就业机会持续增加，外出农民工数量占比持续下降，农村低保标准显著提升。
三是基础设施通达程度更加均衡。根据国家统计局相关数据计算，2012至2022 年，西部地区铁路网、公路网综合密度分别由5.57个单位、250.9个单位上升至12.9个单位、463.94个单位，与东部地区的负向差距幅度分别缩小至27.8%和14.6%。航空运输服务已覆盖全国92%的地级行政单元、88%的人口，中西部地区机场容量大幅增加。
2023 年12 月，京雄高速实现全线通车运营，图为京雄大桥。 图/ 中新社
（二）重大区域发展动力显著增强
一是京津冀协同发展态势稳健有力。三地紧紧抓住北京非首都功能疏解这个“牛鼻子”，加快推进交通、生态、产业和公共服务四大重点领域协同发展，逐渐形成“一核” 辐射、“两翼”齐飞、分工协作、多点开花的协同发展态势。根据北京市统计局和中国雄安官网相关数据，截至2023 年底，京津冀地区高铁总里程达2576公里，覆盖区域内所有地级市，基本形成京津冀核心区“1小时交通圈”；雄安新区累计实施重点项目292个， 完成投资6570亿元，开发面积覆盖184平方公里，启动区重点市政基础设施基本建成， 骨干路网具备通车条件，住房公积金、养老、医保等政策基本实现与北京标准相衔接，首批疏解央企总部建设进展顺利，现代化城市雏形全面显现。
二是长三角一体化发展动能倍增。三省一市牢牢把握“提升创新能力、产业竞争力、发展能级”这个首要任务，持续推进创新链与产业链深度融合，携手打造强劲活跃的发展增长极。依托发达的综合交通网络和跨地域产业协同机制，长三角地区形成了具有现代化产业体系特征的“4 小时产业圈”。根据长三角区域合作办公室相关数据，2023 年，长三角高铁运营里程超7100公里，基本实现“市市通动车”，高速公路总里程达1.7万公里，居全国主要城市群首位。同年，长三角经济总量突破30万亿元，人均GDP 超过1.8万美元，区域协同创新总指数提高到262.48分，协同创新指数近5年平均增速达11.17%，高技术制造业、生物医药、人工智能等产业规模合计占全国30%以上，集成电路产业规模占全国的60%。
三是粤港澳大湾区建设潜能不断释放。三地围绕国际一流湾区和世界级城市群建设， 持续深化合作联通，推动粤港澳大湾区综合实力不断增强， 展现出“一国两制”的制度优势和勃勃生机。2023年，粤港澳大湾区经济总量突破14万亿元，较2018年增长近30%， 聚集7.5万家国家级高新技术企业，“深圳—香港—广州” 科技集群连续四年排名全球第二位；广东高铁运营里程达2838公里，大湾区主要城市间基本实现1小时通达；横琴、前海、南沙、河套等重大合作平台加快建设，引领三地规则衔接、机制对接、合作深化； 三地共同公布涵盖食品、中医药、养老等领域的“湾区标准”已经达到183项。
（三）重点功能区域保障有力
一是粮食主产区有力保障粮食安全。据国家统计局数据，2023年全国粮食总产量13908.2亿斤，同比增长1.3%，连续9年稳定在1.3万亿斤以上。黑龙江、河南、山东、安徽、吉林5个粮食主产区总产量长期稳定占全国40%以上，有力保障国家粮食安全。
二是生态保护区环境质量显著提高。长江经济带区域和黄河流域生态环境发生显著变化，青藏高原、黄土高原等生态功能区保护治理成效也逐步显现。根据生态环境部数据，2023年全年，我国主要江河中长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河等七大流域及西北诸河、西南诸河和浙闽片河流水质优良断面比例为91.7%，同比上升1.5个百分点，较2018年提高17.4个百分点；劣Ⅴ类断面比例为0.4%， 同比持平，较2018年降低6.5 个百分点。其中，长江流域、黄河流域水质为优良。
三是城市化地区人口集聚和支撑国土开发的能力提升。根据国家统计局相关数据， 2012至2023年，我国人口城镇化率从53.10%增长至66.16%， 绝大部分城市化地区的常住人口年均增长率超过1%。三大优化开发区和18个重点开发区， 持续加快推进“以人为本、以城市群和都市圈为主体形态” 的新型城镇化建设，在省域尺度集聚经济要素特别是人口的能力得到快速提升。位于京津冀、长三角、珠三角和成渝地区的7个超大城市，形成了四边菱形架构基础，与沿海、长江和京哈—京广三大轴带，共同构成我国综合交通运输体系乃至国土开发的主轴，其中三大轴带集聚的人口占全国人口比重超过40%，经济总量在全国占比超过70%。
四是特殊类型地区底线保障增强。根据国家统计局相关数据计算，2023年，革命老区特色优势产业振兴发展， 20个重点城市人均生产总值超过6万元，其中18个城市GDP超千亿元，3个城市人均GDP超10 万元；民族地区人均生产总值较2012年增长1.2倍以上；稳边富边成效明显，边境地区140个边境县城镇居民人均可支配收入平均超过3.6万元。近1亿农村贫困人口全部脱贫，全国832 个贫困县全部摘帽，绝对贫困问题得到历史性解决。根据国家发展改革委相关数据， 2013—2020年，资源型地区重要矿产资源接续基地新增27 处，资源产出率累计提高超过36%，森工资源型城市森林覆盖率超过75%，转型发展深入推进。
五是海洋经济支撑作用进一步凸显。根据农业农村部数据，“蓝色粮仓”建设规模持续扩大，截至2023年底， 我国深远海养殖水体4398万立方米，产量39.3万吨，较“十三五”初期分别增加3.3 倍和2.4倍。我国海洋新兴产业发展势头向好，海洋工程装备总装建造能力位居世界前列，自主研发的海洋药物在全球已上市品类中的占比近30%，建成全球规模最大的海洋微生物资源保藏库。
（四）区域开放水平大幅提升
一是沿海地区开放层次进一步提升。沿海地区在投资贸易便利化举措、搭建高水平合作平台、推动协同开放等方面进行了大量创新实践，进一步巩固提升了对外开放的优势和能级。比如，上海发布了我国首份外商投资准入负面清单，率先实施外商投资备案管理制度，建成了首个国际贸易“单一窗口”， 高标准建设全国唯一的洋山特殊综合保税区。根据海关总署相关数据，2023年长三角区域外贸进出口占全国比重提升至36.3%，“新三样”产品出口总额在全国占比超五成。
二是内陆及沿边开放进程明显加速。在“一带一路” 倡议牵引带动下，内陆及沿边地区成为开放前沿，重庆、成都、西安、郑州、武汉、长沙等一批内陆开放高地加速形成，边疆地区对外开放平台建设不断完善。根据国家统计局相关数据计算，2012至2022年间，陕西省以“经营单位所在地”和“境内目的地和货源地”两个口径计算的进出口总额年均增速分别达到17.2%和15.7%，远高于同期全国5.0% 和长三角地区5.2%的平均增速。截至2021年底，我国边疆9省区共设有自贸试验区3个、沿边重点开发开放试验区9个、边境经济合作区17个、跨境经济合作区2个、边境旅游试验区2个。根据《边疆蓝皮书：中国边疆发展报告（2023）》， “十三五”期间，边（跨）境合作区共实现进出口总额近6300亿元，年均增长9.2%。
三是制度型开放试点取得显著成效。目前，我国已设立了22个自由贸易试验区，基本形成了覆盖四大板块及沿边地区的自贸试验区空间布局，设立了11个服务业扩大开放综合试点，在12个试点城市和区域构建开放型经济新体制综合试点，进一步对接国际高标准， 推进制度型开放。截至2023年9月，累计已有302项自贸试验区制度创新成果在国家层面复制推广，有力促进区域开放水平的提升。
我国区域协调发展的前景展望
（一）在构建新发展格局要求下推动区域开放合作与协调发展
在加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的要求下，更高水平的开放合作将与区域协调发展实现更加紧密的结合。
一是从空间形态看，“沿海圈层辐射+内陆带状牵引” 趋势将更为明显，沿海与内陆地区之间的互补性、带动性、均衡性将进一步改善。一方面，京津冀以及长三角、粤港澳等沿海经济圈的开放能级跃升，对周边集聚辐射效应持续扩大，在与沿海地区其他经济圈连片壮大沿海经济发展轴带的同时，通过长江经济带、陇海—兰新工业带、哈大齐工业走廊等，进一步向内陆地区延伸拓展。另一方面，成渝地区双城经济圈、中原城市群、武汉都市圈、长株潭城市群等内陆开放高地建设加速，并依托西部陆海新通道、京哈—京广等通道轴带，形成牵引带动效应，进一步促进东中西、南北方之间的协调发展。
二是从循环体系看，“国内统一大市场+国际自主产供链”建设将加速推进，国内区域间的统一性和对产业链供应链的自主可控性将大大提升。加快构建统一规范、开放高效的全国统一大市场和以我为陆海枢纽、联动大周边的产业链供应链伙伴关系网络，是畅通国民经济循环的重要保障。在区域政策安排上，进一步完善国内区域合作机制，适度扩大地方开放自主权，以区域协调发展，打破地方垄断、消除区域分割、破除堵点卡点。
三是从内外衔接看，“国际经济走廊+边境门户枢纽” 联通互动程度将进一步加深， 边境地区的开放性及其与内陆腹地间的联动互补性将得到提高。高质量共建“一带一路” 仍将在区域开放合作中发挥重要的牵引和带动作用。对接新亚欧大陆桥等六大国际经济走廊，我国陆上边境省份特别是沿边地区将作为开放前沿，在向内外两个扇面辐射、促进国内国际循环方面发挥重要的门户枢纽和战略支点作用，诸如西部陆海新通道、中欧班列通道等一批联通内外的国际陆海贸易新通道也将得到进一步扩充发展，并与国内其他产业发展轴带互补， 形成叠加效应。
2023 年12 月，成自宜高铁建成通车，成都都市圈与川南城市群实现快速连接。 图/ 中新社
（二）战略互补叠加，促进区域协同与融合发展
在区域发展战略和政策作用单元更为精准、更加强调协同一体的安排取向下， 各区域之间的互补叠加效应和统筹发展合力将进一步得到释放。
一是四大板块叠加五大战略，进一步增强区域发展的协调性和指向性。例如，长三角一体化发展将为属于中部地区的安徽省带来更大发展潜能。长江经济带在依托长江黄金水道联动东中西协调发展的同时，将更加注重长江上中下游间围绕大保护实现生态补偿机制，进而推动位于中上游的中西部地区调整扩充区域发展的主攻方向，更加注重南北方向上的拓展。
二是随着区域重大战略的推进，地方协同发展水平将进一步提升。例如，雄安新区已进入大规模建设与承接北京非首都功能疏解并重阶段，京津冀协同发展有望实现更高水平的提升。而随着粤港澳大湾区四大开放合作平台建设的日趋完善，内地与港澳间的合作深化、融合发展态势也将持续增强。
三是新型城镇化战略与乡村振兴战略融合将进一步缩小区域发展差距。城乡融合与区域协调发展密不可分，缩小区域发展差距重在公共服务、人均收入、生活水平等方面。新型城镇化战略与乡村振兴战略的融合实施，将形成以县域经济为重要载体、城乡融合、全域发展的新局面，推动农村人口高质量发展。
（三）在统筹发展与安全中增强区域发展动力和保障能力
坚持高质量发展和高水平安全良性互动，区域高质量发展动力和总体安全保障能力将进一步增强。
一是国土空间开发保护格局将更趋优化。随着主体功能区战略及相关政策制度的深入实施，农产品主产区、生态保护区、城市化地区等主体功能分区，以及能源资源富集区、特殊类型地区等，也将进入分类分级、因时因地、细化施策的新阶段，各地区比较优势将进一步发挥，维护国家粮食安全、生态安全、经济安全、能源资源安全、边疆安全的保障能力也将进一步提升。
二是城市化地区经济增长极将深化开拓。例如，依托西部陆海新通道建设，成渝两地将在协同建设双城经济圈、打造中国经济增长“第四极”上迈出更加坚实的步伐。此外，依托上合组织示范区建设、沿黄流域高质量发展及若干国际联运通道建设，山东半岛城市群也有望在引领北方经济开放发展中更好地发挥引领作用。
三是海洋经济支撑保障能力将更加强劲。以陆海统筹的战略思想为指导，包括海洋在内的国土空间规划体系，为保护海洋生态、利用海洋资源、实现海洋经济长远发展提供了强有力的支撑。随着我国北部、东部、南部三大海洋经济圈加速形成各具特色的海洋经济发展布局，以及我国海洋科技创新进入局部领域“质的突破”阶段， 未来我国海洋高新技术集成创新体系将进一步完善，现代海洋产业结构将进一步优化，海洋经济将成为未来我国经济发展的重要支柱，成为促进区域协调发展的又一动力源。
作者为国家发展改革委综合运输研究所交通运输技术发展中心主任、研究员
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