陈 颖 杨 坤 王志刚
内容提要：
党的十八大以来，党中央从战略全局高度加强基层治理顶层设计，加快推进我国基层治理体系和治理能力现代化进程。公租房作为一种特殊的社区，其治理具有特殊性。本文通过北京市最大的公租房持有主体——北京保障房中心有限公司的实践探索，总结经验、分析问题，并就公租房社区治理提出针对性建议。
党的二十大报告强调， “健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”“加快推进市域社会治理现代化，提高市域社会治理能力”。社区是社会的基本单元，社区治理是社会治理的具体实践，是社会治理能力的直接体现。公租房社区作为一类特殊的基层社区，具有房屋产权非私有、人员结构复杂、人员流动性大、收入水平低及特殊人群比例高等特点，集中了相较普通社区更难以解决的矛盾，高度体现了现代城市社区的基本特征。探索公租房社区治理，对提升基层社区治理水平，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，具有重要意义。
图为燕保·百湾家园公租房项目。 图/ 张鸽
作为北京市最大的公租房持有主体，截至2023年底，北京保障房中心有限公司（简称“北京保障房中心”）累计建设筹集燕保公租房项目近16万套，占全市总量的60%以上， 为近30万市民解决了住房困难问题，有效发挥了住房保障政策实施落地平台的功能和作用。多年来，北京保障房中心多措并举探索社区治理的有效途径，突出党建引领、多主体参与和文化认同，公租房社区治理水平不断提升，但随着公租房项目持有体量逐渐增大， 其社区治理呈现出的共性困境与个性难题不断显现，治理难度日趋加大。
公租房社区治理困难显现
社区治理主体多元分散。相对于普通社区，公租房社区治理主体更加多元也更加分散，除了普通社区普遍有的户籍街道、社区居委会、物业公司外，还有公租房产权单位、运营单位、各趸租单位、集中的租户群体及商业经营单位、志愿服务组织和第三方服务机构等多个运营主体，各主体隶属不同，均拥有相对独立的管理体制、机制，利益多元分散。
社区运营保障压力大。公租房居民在摇号配租后，会在较短时间集中入住，从而快速形成社区。公租房社区的形成时间突破了一般城市社区的规律，使得基层社区治理力量、社区服务相关配套设施等软硬件在较短时间内跟不上社区需要。即使社区具备相关软硬件配套后，由于大量保障家庭的流动性、需求的特殊性等， 也会给社区运营保障带来较大压力。
社区公共服务依赖性强。公租房社区中低收入人群规模集中，低保家庭、残疾人等社会弱势群体的集中度超过任何一个普通城市社区。同时，“两劳”人员、集中安置等人群也相对集中，社区居民分层明显，生活习惯分化，需求差异较大，从而导致居民对政府公共服务（如治安、消防等）、保障性服务（如日间照料、托幼养老等）依赖程度较高。
社区公共空间管理难度较高。在住房保障政策统一规制下，居民收入、住房情况以及工作等因素变化使得公租房居民处于随时流动状态。同时， 从公租房社区实际情况看， “两劳”人员、有精神病史人员、残障人员等特殊人群的集中度普遍高于一般小区。社区矛盾纠纷比较突出，突发事件频发，社区公共空间管理面临较大压力，居民社区活动参与积极性不强，社区共同体意识形成迟缓。
社区治理创新要求迫切。鉴于公租房社区在治理主体、运营保障、社区服务、公共空间管理等方面的诸多问题，亟须社区治理创新实践。特别是在丰富社区治理手段、完善社区治理体系、提升社区治理效能等方面，需要广泛借鉴国内外社区治理经验，并结合社区特点，积极探索适合公租房社区的创新治理路径。
北京保障房中心公租房社区治理的实践探索
在基层治理中，既要坚持全局的统一性，凝聚力量、统筹推进，也要充分考虑局部的灵活性，精准把脉、因地制宜。北京保障房中心主动承担起推动多元治理的主体责任，统筹、协调、凝聚多方力量参与基层社会治理，鼓励居民有序参与各项公共事务讨论，有效推进物业管理、生活垃圾分类、“小居大家”理念落实等工作取得成效，一核多元、多元参与、共建共享的社区治理格局逐步建立，社区居民认同感、归属感、获得感日益增强。
坚持党建引领，凝聚社区治理合力。党建引领是基层治理的方向引领。北京保障房中心始终把党建引领作为先导性和根本性要求，将组织覆盖与基层治理有机融合。建立“集团党委—公租房项目基层联系点”制度，充分发挥党员领导干部的示范带头作用，切实加强对基层党建工作的领导和指导，高位推动公租房社区基层党建工作创新发展。与属地社区及相关共建单位签订党建工作协议，持续激发党建新动能，实现基层党群工作阵地与基层社会治理阵地的有机融合。构建协商议事平台，通过党建工作将租户、趸租单位、物业公司、运营方、社会组织、街道相关职能部门等各方代表纳入党建协调委员会或租户管理委员会等议事会组织架构。坚持以党建带团建，强化群团参与，积极引入社会团体、公益组织、高校等参与公租房社区治理，建立资源和需求“两个清单”，设立燕保志愿者服务站，在册燕保志愿者近四千人。
聚焦品质建设，提升居民幸福感。习近平总书记强调， 要把服务群众、造福群众作为基层治理的出发点和落脚点。北京保障房中心创新打造“好看、好用、好管”的公租房社区，不断提高运营的专业化、标准化水平，先后成为国内首家通过ISO9001、QHSE体系认证的保障房运营机构，实现流程化、精细化管理。开展已运营项目“体检”，创新实施保障房产品策划书、产品说明书，从源头确保保障性住房品质。强化“接诉即办”体制机制，紧密对接租户需求，聚焦解决社区“急难愁盼”事项。同时，围绕“活力、品质、人文、法治、智慧”五个社区建设目标，凝聚社区居民，不断完善公租房社区配套基础设施，提升公共服务水平，积极发展各项便民利民服务和志愿服务，大力推进信息化、智能化技术成果应用，切实提升公租房社区居住品质和治理水平。
优化空间利用，提升居民获得感。针对公租房户内面积小的特点，积极推动构建“小居大家”生活方式，以精致的室内空间，满足租户的居住需求；以共享客厅、共享餐厅、书香文化角等丰富的社区配套，支撑“大家”的生活需求；从人际、物质和网络三个空间入手，全面构建“品质小居、温暖大家”的新时代公租房产品。同时，通过在共享空间组织丰富的社区活动，传递惠民政策，增进居民之间、居民与管理人员之间的互动，形成更具特点的文化品牌。
加强环境整治，提升居民安全感。借鉴“千万工程”经验，创建示范社区，推进社区个性化整治。成立社区品质监督队伍，发挥群众监督功能， 加大社区环境整治投入，不断改善公租房社区环境。加快推进平安社区（雪亮工程）建设，多个项目实现园区视频监控覆盖，构建保障房中心项目管理处、属地街道社区、派出所、应急消防等社企共治的安全事故预防机制。每年不间断排查消防器材、灭火器是否合格、摆放是否合理，消防通道是否通畅，并不断加强居民及社区商业经营主体在消防、用电、用火等方面的安全知识。同时，依托物业及属地社区居委会，吸引广大租户参与治理，构建“3+1”（产权人、物业公司、社区居委会和广大租户）管理模式和四级（街道、社区、楼栋、单元）组织体系，以达到楼内租户“微自治”目的。
北京保障房中心联合北京市市政管理委员会开展垃圾分类活动。 图/ 北京保障房中心
共建共治共享公租房社区治理初显成效
北京保障房中心锚定“活力、品质、人文、法治、智慧” 五个社区建设目标，以“安全便利、和谐融洽、文明健康” 为社区建设要求，在“党建引领、群团参与、社会协同、居民自治”的公租房社区治理模式下，治理基础扎实牢固，治理方式不断创新，治理队伍力量壮大，文化效能逐步显现，治理能力和水平不断提升。连续多年租户满意度超90%，租金收缴率稳定在97%以上。
党建引领作用不断增强。建立起了在社区党组织引领下的属地街道、产权单位、承租企业、物业管理单位等多方共治共建共享的“一核多元” （党建引领、多元参与）治理模式，完善了纵横交织的基层组织架构，凝聚了多方治理力量，切实把党的政治优势、组织优势，转化成为基层治理优势。在党建工作协议的推动下，协助属地街道及社区居委会推进“党员双报到”机制， 消除公租房社区党组织覆盖盲区，形成公租房区域内的党员先锋队伍，党群干群关系进一步密切，公租房社区治理基础进一步夯实。
社区治理水平显著提高。探索形成了“燕保创享计划暨最小治理单元”“社区小总理”“ 四联两控” 等治理模式，区域员工横向联合属地社区、纵向监督管家工作，实现了多元共治目标。政策宣讲、问题处置、安全隐患排查以及日常品质监督等社区治理工作基本形成全链条闭环，社区治理水平得以显著提升，公租房社区整体环境得到大多数租户的认可和好评。
社区治理文化蓬勃发展。社区文化是公租房社区治理的有效手段，对于改善社区居民生活质量、提升社区居民凝聚力、增进邻里关系等起到了不可替代的重要作用。北京保障房中心在以人为本的思想指导下，以丰富多彩的文化活动为载体，构建了“懂感恩、肯奋斗、有尊严”的公租房社区文化标杆，广大租户主人翁意识明显提升。“党建+共享”、“燕保 • 创享”计划、社区最小治理单元体系、“社区小总理”等治理经验逐步升华，形成独特的公租房社区品牌文化。
公租房社区治理共性问题亟待解决
由于公租房社区居民构成、建设标准和管理体系的特殊性，北京保障房中心在开展公租房社区治理实践探索的同时，总结出公租房社区治理仍需要解决的共性问题及主要矛盾。
社区治理资源有待整合。在保护租户隐私的前提下，及时获取租户的租务和管理等信息，是公租房小区运营良好和有效治理的关键。然而，由于公租房社区的产权单位、居委会、物业公司、属地街道、户籍街道、派出所、银行等不同单位和部门之间还缺乏租户信息的制度化共享渠道，在租金收缴的动态监管、重点人群的风险管控等关键工作中，租户信息难以在相关主体之间及时传递，导致了产权单位运营成本的增加和公租房社区治理难度的增大。同时，随着社会经济的快速发展，社区空间结构不断改变，公租房社区居民生活理念及方式也在不断调整， 居民的利益诉求也变得更加复杂多元。由于各治理主体在党组织关系上互不隶属，社区服务单位分属不同行业、不同部门，条块分割，各治理主体职责交叉、边界不清、利益不同。主要体现在以下两方面： 一是组织力不足，社区党委、各个运营主体党支部以及社区党员队伍，缺乏高度整合的能力，党建引领的治理格局有待进一步集中；二是社区党组织的核心领导作用有待进一步强化。例如，截至2023年6月， 北京保障房中心已运营的公租房项目中，105个项目已有属地居委会（筹备组）进驻，占比 88.98%，仍有11.02%的项目尚未纳入居委会管理，已经纳入居委会管理的多个小区由于居民矛盾突出及沟通难度较大等原因，存在未能及时有效开展“党员双报到”的情况，没能及时摸排社区党员情况，也就更难以聚合社区党员力量。
社区治理数字化水平有待提高。科技支撑是完善社会治理体系的重要内容。基层社会治理是国家治理的基石，从公租房社区治理现状中可以看到，燕保公租房社区还未能真正以智能化手段实现差异化治理，未能实现全周期管理和整体“智治”模式。未来，还需紧紧把握数字化转型方向，精准了解不同社区特点，研判各种治理风险，加大区块链技术的运用，有效减少社区治理的死角或盲区；推动治理成果更好地惠及公租房社区居民，充分发挥数字技术在社区治理中的服务提升作用。
社区工作人员综合能力有待提升。目前从事公租房社区工作的人员包括四类：街道办事处居委会工作人员、产权单位公租房社区运营单位工作人员、物业服务队伍、志愿者及其他社会组织成员。街道办事处居委会和产权单位公租房社区运营单位人员队伍虽然相对稳定，但身兼数职，普遍面临“上面千条线，下面一根针” 的问题。物业服务队伍由于量化考核方式单一、不够精准客观，且缺乏相应的激励机制， 导致其责任心不强。志愿者及其他社会组织成员专业能力、总揽全局协调各方能力、管理服务能力、群众工作能力还需进一步加强。
社区文化影响力有待扩展。群众性是开展基层文化活动的根基，广泛性是开展基层文化活动的目标。要充分发动居民参与社区文化活动，以满足居民对精神生活的需求， 凝聚人心，形成良好的共治局面。目前，各治理主体对于社区文化建设理念存在偏差，部分人员将社区文化与群众文化等同，认为社区文化建设就是开展各项文化活动，导致文化建设部门功能弱化，社区认同意识也较为薄弱。社区文化建设的专业人才队伍稀缺也是其影响力受限的主要原因之一， 文化管理队伍人才力量的薄弱导致文化活动效果欠佳、社区居民参与积极性不高。
公租房社区治理目前面临两大基本矛盾。一是人与环境之间的矛盾，即社区居民与社区环境之间的矛盾。停车收费、堆物堆料、空间设施设备等方面的投诉，均属于社区居民与社区环境之间的矛盾，需通过不断影响居民思想和认知、改善社区人居环境等方式，帮助居民更好地融入社区环境，形成相互影响和改造的良性循环，缓解社区居民与社区环境的矛盾。二是社区人际关系与公租房政策诉求之间的矛盾。由于公租房居民是通过政策分配聚集在同一个小区， 人群消费习惯、文化层次、社会认知、利益和需求差异较大，由此产生的人际关系矛盾较为激烈，而公租房政策诉求则是提高公租房居民与社会的融合度，构建美好的邻里关系，二者相距较远。
提升公租房社区治理水平的建议
社区建设的社会资本主要是个体、组织和社区成员之间共同建立的、可以有效支撑社区发展的社会关系网，社区能否良性发展取决于社会资本供给多少，而社会资本的存量与价值，决定着我国社区活力和凝聚力的强弱以及社区建设的成效，这就意味着社区居民之间的信任程度，会影响社区绝大多数问题的解决。只有不断创新工作手段，引导居民走进公共空间，加强不同家庭之间的交流和沟通，建立牢固可靠的社会关系网，才能不断扩充公租房社区的社会资本，建立社区共同体，有效缓解主要矛盾。
持续提升党建工作引领力。公租房社区基层党组织身份关键、作用突出，其政治、组织、服务等功能可优化社区资源配置，实现社区共治模式。一是要充分发挥基层党组织在社区治理中的“轴心” 作用，进一步促进社区治理多元主体形成合力；二是要进一步凸显党建工作的政治思想引导作用，发展壮大主流舆论、主流价值、主流文化，形成强大的社区治理共识；三是搭建党建为引领的社区治理协商平台，引导多方力量共同创新社区治理工作机制，为有效解决居民问题提供制度保障；四是壮大社区党员先锋力量，通过育先进、树典型，不断强化党员理想信念和服务意识，充分发挥社区内党员先锋模范带头作用，团结更多群众参与社区治理，增强群众自治力量。
以“一体化”运营推动社区服务整合。持续推动保障性住房社区运营管理“一体化” 平台建设，实现社区业态和生活服务供给对接，以跨场景为抓手，通过数字孪生线上线下集约推进功能复合应用，以集成服务供给方式提供高品质的社区服务；通过数据应用， 打通社区内外联动“接口”， 进一步挖掘社区特色、用户需求，因地制宜丰富社区场景。依托“一体化”平台对接智慧城市、用户终端，向社区生态圈各主体提供数据资源，实现基层政府、运营单位对社区人员和设备设施的跟踪与管理， 在节约人力成本的同时，延展治理边界，实现条块有效协同、平急快速转换的治理目标。
推动社区治理数字化转型。公租房数字治理要以数据要素为驱动力，以互联网平台为支撑，构建开放创新、协同治理的共享、共治和智治新模式。不断提升公租房社区运用数据技术管理资产、管理人员、管理活动的能力，加大社区信息化管理的设备投入和软件开发力度，各治理主体要紧密合作，做好基础信息更新工作，合力探索并建立符合公租房社区定位的大数据平台，根据不同治理主体、领导级别设立相应的信息查看和使用权限，完善的社区人员数据可以作为智能化管理的基础信息， 并持续进行更新维护。
锻造高素质专业化人才队伍。一方面，要稳定公租房社区工作人员队伍，完善激励机制、加强职工思想政治工作，强化工作人员信心。关注公租房社区工作人员的心理健康，由于公租房社区的特殊性和日常管理的复杂性，基层工作人员所面临的工作压力及负面情绪与日俱增，各治理单位要充分认识其影响并及时进行疏导。另一方面，要开展相应的培训，提升社区工作者与群众的沟通技巧、组织协调、活动策划与管理等能力，以适应当前公租房社区治理和居民不断提升的服务要求。锻造多支高质量人才队伍，厚植发展潜能。
构建社区治理“ 同心圆”。社区文化建设和精神文明建设是社区治理的“魂”， 持续开展广泛性、群众性的社区文化活动可以更好满足居民的精神文化需求，提高基层自治水平。进一步弘扬社会主义核心价值观，汇聚向上向善的力量，强化居民精神文明建设， 提高志愿者的基层服务水平。另外，切实做好内外部宣传工作，充分利用报纸、电视、电台、网络等载体，全方位、多角度、立体式开展好以党建为引领的公租房社区文化建设工作，努力拓宽精神文化活动的广度和深度，积极带动广大干部员工和租户自觉做“社区文化”的缔造者、引领者、传播者和践行者，织牢社区“关系网”，构建治理“同心圆”。
作者单位：北京保障房中心有限公司
Visits: 9