陶 然
内容提要：
近年来，美国持续推进“印太经济框架”（IPEF）谈判，主张加强数字经济、供应链、清洁能源、税收和反腐等领域合作。本文梳理了IPEF的主要内容和真实意图，比较分析IPEF与CPTPP、RCEP等亚太区域经贸协定的异同，并从短期和中长期视角研判了IPEF对亚太区域和我国数字经济领域合作的影响。短期看，IPEF难以对亚太经济发展和我国数字经济领域的国际合作造成实质性冲击；中长期或加剧亚太区域数字贸易规则重构，并给我国数字经济发展带来挑战。应持续关注IPEF发展，在规则和标准、数字技术、数字贸易等领域统筹谋划。
近年来，美国联合澳大利亚、新西兰、日本、韩国、新加坡等14个国家持续推进“印太经济框架”（IPEF）谈判， 主张通过加强数字经济、供应链、清洁能源、税收等领域合作，实现“共同促进印太地区的繁荣”。这是美国强化印太战略经贸短板，提升在印太地区影响力的举措。短期看，鉴于亚太地区经济发展具有较好的韧性与活力，IPEF不会对亚太经济发展和我国数字经济领域的国际合作造成实质性冲击；中长期看，IPEF或将加剧亚太区域数字贸易规则重构， 同时增加我国数字技术脱钩、前沿产业链供应链断链等风险，给我国数字经济长远发展带来挑战。当前，宜持续关注IPEF走势，在数字技术、数字贸易以及规则和标准等领域统筹谋划，积极倡导开放包容、合作共赢的理念，让数字经济发展红利惠及各方。
当前，我国电子商务、人工智能等数字经济全球领先，是众多IPEF 成员的第一大贸易伙伴。
图/ 中新社
“印太经济框架”是美主导印太数字经济合作的主要抓手
（一）IPEF是美国重返印太的工具，是印太战略的经济抓手
近年来，美国高度重视印太区域，持续提升在印太地区的影响力。从奥巴马执政时的亚太再平衡战略，到特朗普政府推动建立的辐射印太区域的“四方安全对话”（QUAD）， 再到拜登政府发布《美国印太战略》等，无论政府如何更迭，美国强化对印太地区的控制似乎是其一以贯之的战略选择。但是，这些系列举措主要集中在军事或外交维度，始终缺乏有力的经济抓手。自特朗普政府宣布退出《跨太平洋伙伴关系协定》（ T P P）后，美国在印太地区经济参与度降低，期望通过IPEF补齐印太战略经贸短板。2022年2月，《美国印太战略》明确提出，美需加强与域内印太地区盟友合作，才能更好促进美国经济发展和印太区域繁荣。美国贸易代表戴琪也曾公开表示，IPEF 是美国对该地区国家合作伙伴作出的“坚定承诺”，以遏制中国“日益增长的影响力”；美国商务部长雷蒙多也曾表示，IPEF为亚洲国家在重点领域合作上提供了“中国之外的选项”。IPEF作为印太战略的经济抓手，与美日印澳“四方安全对话”（QUAD）、美英澳“ 安全伙伴关系” （AUKUS），以及以美为首的“芯片四方联盟”（Chip4） 等相互补位。
（二）IPEF重点推进数字经济合作，意图推动印太地区“摆脱对中国的依赖”
美国总统国家安全事务助理沙利文曾表示，IPEF旨在优化整合印太经济，将以数字经济等领域为重点，制定标准和规则，并提高供应链的安全性和韧性。为此，IPEF提出了数字经济、供应链、清洁能源、税收和反腐等四大支柱，14个成员国已就此达成原则性共识并在积极推进谈判。第一和第四支柱侧重数字经济规则制定，试图通过技术标准和制度建设深化区域数字贸易联系。数字经济方面，将共同制定前沿数字技术标准、数据跨境流动规则、数据本地化存储标准等，提升区域经贸合作的紧密度；税收方面， 将加强税收规则共建、税收信息共享，形成市场监管合力。第二和第三支柱强调深化前沿领域技术合作和重构区域产业链供应链。供应链方面，将在信息通信技术、生物医药、国防科工等领域加强合作，联合强化对我国的出口管制，限制成员国对我国出口光刻机、半导体等“敏感产品”。清洁能源方面，将深化成员国在碳捕获、碳储存等新能源技术和基础设施建设方面的相关合作。综合分析看，IPEF名义上通过四大支柱促进经济发展，实际却抬高了区域贸易壁垒，与其他侧重降低关税和非关税壁垒的自由贸易协定有显著区别。
（三）IPEF冲击现有区域协定，意图抢占印太区域数字贸易主导权
除IPEF外，印太区域影响力较大的经贸协定主要有由东盟于2012年发起并于2022年正式生效的《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP），由日本2017年在《跨太平洋伙伴关系协定》基础上发起并于2018年生效的《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）。成员国方面，IPEF与CPTPP、RCEP国家高度重合。IPEF现有14个成员国，与RCEP 15个成员国、CPTPP 12个成员国数量相当。IPEF成员国里有11国是RCEP成员，包括日本、韩国、澳大利亚、新西兰和7个东盟国家；有7国既是CPTPP 成员也是RCEP成员，包括日本、澳大利亚、新西兰和4个东盟国家；仅美国、印度、斐济3国既不是RCEP成员也不是CPTPP成员。人口和经济规模方面，IPEF略高于RCEP， 且明显高于CPTPP。根据世界银行2023年统计数据整理， RCEP人口规模约23亿，全球占比约28.7%，GDP规模约29.5万亿美元，全球占比约29.2%；CPTPP人口规模约5.8 亿，全球占比约7.3%，GDP规模约14.7万亿美元，全球占比约14.6%；IPEF目前覆盖全球25.6亿人，全球占比约32%， GDP达40.3万亿美元，全球占比约40%。数字经济规模优势方面，IPEF优势显著，RCEP 次之，CPTPP排名第三。据中国信通院测算，IPEF成员国中，美国数字经济体量全球第一，日本、韩国、印度等国数字经济规模位居全球前列。RECP成员国中，我国数字经济规模全球第二，其他数字经济领先国家包括日本、韩国。CPTPP成员国中，日本数字经济规模位居全球前五，英国、加拿大、墨西哥等全球排名前十位。贸易便利化方面，IPEF 表现尚不如CPTPP和RCEP。CPTPP通过第2.4条“关税取消”和第2.5条“关税免除” 等规定，将在10个成员国间逐步实现99%商品零关税，在日本逐步实现95%商品零关税。RCEP提出逐步消减关税壁垒，并争取在协定生效10年时实现成员国间90%的商品零关税。此外，RCEP和CPTPP 等都含原产地累积条款，通过关税优惠叠加，降低区域贸易壁垒。IPEF则暂无降低关税或非关税壁垒等条款。数字技术优势方面，总体来看，IPEF优于CPTPP和RCEP。IPEF成员有美国、日本、印度等国，在光刻机、半导体、软件研发、生物医药等领域领跑全球； CPTPP和RCEP涵盖日本、韩国、新加坡等技术优势国，但总体实力仍弱于IPEF。综合来看，IPEF在市场潜力、经济体量、前沿技术等方面优于CPTPP和RCEP，但鉴于IPEF 尚处在谈判阶段，实际影响力还需进一步跟踪和评估。
“印太经济框架”的影响分析
（一）短期看，IPEF对亚太区域经济发展和我国数字经济合作实质性影响不大
首先，亚太地区经济发展具有强劲的韧性和活力， RCEP全面生效将进一步巩固合作，区域经济发展短期内不会遭受负面影响。我国数字经济发展具有体量优势，是周边国家的重要贸易伙伴， 数字经济合作地位短期内难以撼动。当前，我国数字经济规模位居世界第二，电子商务、人工智能等数字经济产业全球领先，是东盟、澳大利亚、日本、韩国等众多IPEF成员的第一大贸易伙伴。IPEF成员国家对我国的贸易依存度高，霸权主义力量很难在短期内将我国排除在合作圈之外。其次，大多数国家面对美国推行IPEF，更倾向“保持中立”或“左右逢源”，而不愿“选边站队”。比如，韩国国家安全室第一次长（副部长）金泰孝公开解释，韩国加入IPEF无意与中国对抗。柬埔寨亚洲愿景研究院也提出，东盟要选择自己的独立道路，应努力与各国建立良好关系，本着维护东盟利益的原则与一切友好国家成为朋友。再次，当前的IPEF版本并没有降低市场准入门槛等互惠条款，未对成员国有降低关税或取消非关税壁垒等实质性利好，短期看不具备重塑区域产业链供应链的能力。
（二）中长期看，IPEF的逐步完善或将给亚太区域带来四方面风险
无论是在经济体量、人口规模还是科技水平方面，IPEF 都具有明显优势，随着谈判的深入将带来以下风险挑战。一是或弱化RCEP、CPTPP 等已经形成的贸易协定影响力，冲击印太地区既有的规则和技术标准。近年来，美国联合盟友持续构建排华联盟，比如在《美墨加协定》（U S M C A）中推出“毒丸条款”，若任何一方与“非市场经济国家”签订自贸协议，将在6个月后自动退出USMCA。若IPEF逐步细化生效，将为霸权主义力量提供更多机会。二是在传感器、量子信息、集成电路等前沿领域强化主导地位，分化既有产业链供应链。比如，美国利用《出口管制条例》等，将我国部分企业列入“待核实实体清单”，并通过建立“芯片四方联盟” 等方式试图主导芯片产业。IPEF中，美国提出加强重要矿物等领域供应链合作，并提出加强供应链信息交换、分散生产基地等，这将为美国建立产业链排华联盟提供更大可能。三是推动成员国在前沿技术研发和出口方面抬高门槛，通过系列条款甚至政策法规约束，增加我国等国家数字技术脱钩风险。美国出台的《2022年芯片与科学法案》设置了“护栏条款”， 规定自法案生效起10年内， 涵盖实体不得在中国从事任何涉及半导体制造的交易。IPEF再次提出，加强数字技术和相关产品的出口管制， 并限制半导体等敏感产品出口。四是在成员国间推行价值观外交，对我国意识形态领域造谣诽谤更加猖獗，进一步抹黑我国的国际形象。近年来，部分霸权主义力量大肆宣扬“中国威胁论”， 提出将帮助印太地区在不受威权胁迫的情况下做出独立选择，IPEF或将为霸权主义力量散布类似言论提供更多机会。
政策建议
数字经济是全球经济复苏和健康发展的重要动力，相关规则、技术、产业链供应链等日益成为大国博弈的焦点。当前，应持续关注IPEF谈判进程，推动数字经济合作共赢， 让数字化发展红利惠及各方。
（一）应对短期挑战，注重展示数字经济大国担当，打破认识偏见
依托国内外数字经济交流合作平台，倡导共商、共建、共享、共赢的合作理念，展示与其他国家互利共赢的合作成果，彰显负责担当的大国形象。同时，持续关注IPEF发展，追踪研判其系列动作，适时揭露IPEF背后的真实意图， 勇于揭露其鼓吹分裂、从中牟利的霸权主义本质。
（二）应对中长期风险， 突破规则围堵、加强技术研发、深化务实合作
规则层面，推进数字经济规则共建，提升我国制度型开放水平。加强区域数字经济合作和交流对话，推动加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》《数字经济伙伴关系协定》，持续扩大制度型开放；发挥我国数字经济规模优势，依托“数字丝绸之路”“丝路电商”等多双边合作机制，深化与贸易伙伴国家在贸易规则方面的互信互任， 持续完善国际合作环境。
技术层面，加强核心技术自主研发，助力弥合亚太区域数字鸿沟。一方面，在新能源、半导体等领域持续提升核心技术自主研发能力；另一方面，深化前沿数字技术合作， 强化高端人才引进和培养，提升我国数字技术研发创新水平。此外，通过援外培训、技术援助等方式，帮助东南亚部分技术弱势国推进数字人才培养，着力弥合亚太区域数字鸿沟。
产业层面，把握RCEP生效契机，深化数字经济产业务实合作。深化电子商务、生物医药、集成电路等领域务实合作，支持数字经济领军企业“引进来”“走出去”；通过中国—东盟信息港、中国—马来西亚“两国双园”、深圳— 新加坡智慧城市合作和中日创新合作示范园区建设等现有合作平台，充分发挥各方比较优势，推进区域产业链供应链稳定发展。
作者单位：国家发展和改革委员会创新驱动发展中心（数字经济研究发展中心）数字经济政策推进处
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