李 蕊 李佩璇
内容提要：
自今年6月1日起施行的《中华人民共和国粮食安全保障法》是我国粮食领域的基础性、统领性法律，作为一部以粮食安全保障为主题的专门法，有许多亮点值得关注。本文认为，该法深入贯彻国家粮食安全战略，结合粮食安全保障工作实践需要，统筹粮食安全全要素发展保障和粮食安全全产业链条协同保障，为提升粮食安全治理能力和治理水平提供了基本的规则遵循。为推动该法有效落地实施，需要压实粮食安全行政监管责任，推进严格执法；提升粮食安全司法裁判效能，促进公正司法；强化粮食安全法治普及教育，推动全民守法。
《中华人民共和国粮食安全保障法》（以下简称《粮食安全保障法》）立法以落实“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的新粮食安全观为目的，充分贯彻“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略，坚持“藏粮于地、藏粮于技”，在总结凝练既有制度及实践经验的基础上，统筹粮食安全全要素发展保障和粮食安全全产业链协同保障，为完备粮食安全治理体系，提升治理能力提供了原则指引及规则遵循。该法的出台标志着我国粮食安全法治保障体系初步建成，其能否在实践中发挥应有效用，关键在于严格执法、公正司法、全民守法的法治思想能否切实贯穿粮食安全保障全过程。
“仓廪实，天下安。” 粮食安全是国家安全和国家治理的重要根基。6月1日，《粮食安全保障法》正式施行，作为粮食安全法治保障体系的基础性规范，对落实国家粮食安全战略、提升粮食安全治理能力大有裨益。《粮食安全保障法》在章节体例设计和规范内容设置上涵盖多方面要素和产业链条，不仅为粮食安全法治保障体系发展完善提供了系统性框架，更为粮食生产、储备、流通、加工、应急、节约等环节的规范运行明确了规则指引。“法律的生命力在于实施”，如何推动《粮食安全保障法》切实落地，发挥应有效用，理应成为新时期关注和研究的重点。
山东青岛西海岸新区六汪镇粮好农业服务有限公司粮食仓储中心，玉米正在脱粒烘干。 图/ 中新社
《粮食安全保障法》的立法背景及意义
保障粮食安全，需要紧密依托“长牙齿”的硬措施。惟有严密的法治保障体系，方能牢牢守住国家粮食安全底线， 全方位夯实国家粮食安全根基。现阶段我国粮食供给总体仍呈“紧平衡”状态，加之国际贸易中单边主义盛行，政治博弈、地缘冲突频发，导致我国粮食安全治理呈现综合性、复杂性和动态性特征。新形势下亟待运用法治思维、法治方式提升粮食安全治理能力和治理水平，以期破解粮食安全治理难题，《粮食安全保障法》的出台恰逢其时。
（一）落实国家粮食安全战略的必然选择
国家粮食安全战略在粮食安全保障体系中发挥着引领作用，既阐释了新时代“何为粮食安全”，又为“如何实现粮食安全”提供方法论指导。“以我为主”明确了粮食安全保障的根本立场。“立足国内”“适度进口”则是从路径选择层面论证粮食安全应充分利用国内国际两个市场、两种资源，以平衡国内自给不足与过度依赖国际间的矛盾。“确保产能”作为国内粮食产业发展的核心要求，要妥善实现须依托于“藏粮于地、藏粮于技”的落实。质言之，国家粮食安全战略从“要素”“产业链条”双重维度为粮食安全保障指明道路。但由于战略目标宏观等原因，难免无法为粮食安全保障工作的具体开展提供直接依据，如何把战略语言转化为法律语言，进而形成有效的规则支撑，是推进粮食安全保障法治化的重要任务。
国家粮食安全战略的法治化，必须以具有稳定性和强制性的法律规范为制度基础。《粮食安全保障法》为粮食安全保障提供了具体规则的同时，对国家粮食安全战略的要求亦有充分回应。在粮食安全保障原则层面，《粮食安全保障法》第二条将国家粮食安全战略规范写入，以此明确粮食安全保障的整体方向。在立法章节体例层面，以战略中“要素”“产业链条”为切入点， 为“耕地”要素设立专章的同时，更是将“科技”要素融入粮食安全的生产、储备、流通、加工、应急、节约等环节。在粮食安全保障结构层面，《粮食安全保障法》第四条明确“统筹利用国内、国际的市场和资源”是对粮食安全战略中“立足国内”“适度进口”要求的落实。
（二）提升粮食安全治理能力的法治根本
“法者，天下之程式也， 万事之仪表也”。粮食安全治理能力的提升必然以治理法治化为前提。《粮食安全保障法》作为粮食安全治理法治化的重要成果，有必要回应“为何治理”“谁来治理”“如何治理”等问题。
《粮食安全保障法》在第二条中明确了粮食安全治理的目标在于“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”“满足人民群众对食物品种丰富多样、品质营养健康的消费需求”， 以回应新形势下为何大力推进粮食安全治理，这要求粮食安全保障中任何治理手段、治理措施均应有利于前述目标实现。聚焦“谁来治理”问题， 则应厘清治理主体的权责界限。《粮食安全保障法》第三条首先明确国家建立粮食安全责任制，实行粮食安全党政同责。在此基础上，立法规定“县级以上地方人民政府应当承担保障本行政区域粮食安全的具体责任”，县级以上人民政府有关部门应当协同配合做好粮食安全保障工作，将粮食安全政府责任进一步落实到县级。由于粮食安全的公共属性与政府治理的有限性，粮食安全治理责任不宜配置给单一主体。《粮食安全保障法》充分贯彻“多元共治”理念，明确村委会、农村集体经济组织等村级组织以及家庭农场、农民专业合作社等新型农业经营主体，还有企业、种粮农户等主体在粮食生产、储备、流通、加工等环节中发挥的效用。关于治理手段，《粮食安全保障法》在第一章“总则”部分不仅明确了对国内、国际市场和资源的利用要求，还提出“规划先行”，要求县级以上人民政府应当将粮食安全保障纳入国民经济和社会发展规划。在此基础上，立法还规定国家建立健全粮食安全保障投入机制、加强粮食安全科技创新能力和信息化建设等粮食安全治理具体措施。
（三）建构粮食安全法治保障体系的基础
《粮食安全保障法》整合了既有立法中与粮食安全要素、产业链相关的规范，对粮食安全法治保障的规则予以系统性表述，在粮食安全法治保障体系中居于基础性地位。在《粮食安全保障法》出台前，《农业法》《乡村振兴促进法》《国家安全法》《土地管理法》《农村土地承包法》《黑土地保护法》《农业机械化促进法》《反食品浪费法》等法律法规从不同维度对粮食安全保障进行了规范。但囿于立法容量的有限性、规范目的的异质性，相关立法均无法对粮食安全保障进行全面阐释。而《粮食安全保障法》作为粮食安全保障领域的专门法，在立法体例、条文容量方面足以对粮食安全的具体内涵、原则指导、规则要求作出明确规范。
《粮食安全保障法》聚焦于保障粮食安全的现实需要，不仅实现了粮食安全法律与一般法律的范围聚合和功能整合，还协调了不同功能的部门法、规范性文件。此外，得益于《粮食安全保障法》，粮食安全法治保障体系的完善路径亦初具雏形。例如《粮食安全保障法》第二章对耕地保护的具体规定，为正在制定的“耕地保护和质量提升法”描摹了立法范本。第五章粮食储备的规则设置则为“粮食储备安全管理条例”提供了框架性要求。一言以蔽之，《粮食安全保障法》在粮食安全法治保障体系中发挥着承前启后的作用，它不仅是对于既有相关规范的总结和凝练，也为针对粮食安全特定要素、具体环节的专门性规范的制定提供了原则遵循和制度基础。
《粮食安全保障法》的规范要义及特色
《粮食安全保障法》是实现“中国饭碗”端得更稳， “农业强国”根基筑得更牢的法治抓手。立法通过强化粮食安全全要素、全产业链规则供给，有序推进粮食产业供给侧结构性改革，是现阶段破解粮食领域结构性矛盾的必然选择。《粮食安全保障法》力求以兼具理论意义和实践价值的规则体系为粮食安全保障的系统化、规范化、精确化奠定法治基础。
（一）明确粮食安全工作的基本原则及主体权责
《粮食安全保障法》第二条阐释了粮食安全保障工作必须遵循的基本原则。其一， “坚持中国共产党的领导”， 这要求在国家粮食安全工作中，应始终坚持党对粮食安全保障系统工程的统一领导、统一部署、统筹协调，发挥党总揽全局、协调各方的关键作用。其二，“贯彻总体国家安全观，统筹发展和安全”。粮食安全是国家安全观的重要内容，要着眼于维护国家安全的要求，牢牢守住粮食安全底线。“统筹发展和安全”主张《粮食安全保障法》在激发粮食产能的同时，要切实保护生态环境，确保可持续发展。其三，“实施以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略，坚持‘藏粮于地、藏粮于技’，提高粮食生产、储备、流通、加工能力，确保谷物基本自给、口粮绝对安全”，进一步从宏观层面明确了粮食安全保障工作应当如何开展，是国家粮食安全战略、新粮食安全观的有效贯彻。其四， “保障国家粮食安全应当树立大食物观，构建多元化食物供给体系”，立法着重提出树立并贯彻大食物观，彰显了由单一“粮食观”向多元“大食物观”的转型发展理念。
夯实粮食安全根基的前置条件在于耕地保护。 图/ 中新社
在明确粮食安全保障原则的基础上，《粮食安全保障法》进一步厘定粮食安全保障主体权责划分。着眼于粮食安全的公共性和外部性，政府应当在粮食安全保障工作中发挥主导作用。《粮食安全保障法》第三条要求建立粮食安全责任制，明确政府多部门间职责协同。这一主体责任承担要求，也体现在后续各章节，将粮食安全保障具体工作机制建立和开展的主体明确为政府的规定中。考虑到政府单一主体治理的局限性，粮食安全保障亦要引导市场和社会主体，尤其是粮食生产者、粮食经营者等参与，以实现多元共治。《粮食安全保障法》关切要素保护、产业协调的实践问题， 针对性协调多方力量，参与粮食安全保障工作。例如，在第三十二条鼓励建立企业社会责任储备，提出“鼓励家庭农场、农民专业合作社、农业产业化龙头企业自主储粮，鼓励有条件的经营主体为农户提供粮食代储服务”，这有利于发挥新型农业经营主体、企业在粮食储备安全保障中的积极效用。
（二）统筹粮食安全全要素发展保障
《粮食安全保障法》除关注粮食安全保障中耕地、科技两个关键要素外，亦着力促进传统治理中基础设施、人才、资金等要素的有效配置。整体而言，《粮食安全保障法》以粮食安全保障的实践为着眼点，全方位、多层次对粮食安全所涉要素配置予以系统阐释。
夯实粮食安全根基的前置条件在于耕地保护。《粮食安全保障法》在第二章专章阐释耕地保护制度，昭示了耕地保护在粮食安全保障中的根本性地位，在对既有规范整合的基础上，结合粮食安全保障的现实需求，进行制度设计上的创新。值得一提的是，《粮食安全保障法》第十四条首次从立法层面对“耕地质量保护制度”进行阐释，这不仅是耕地保护立法由“注重数量”向“量质并重”转型发展的重要标志，也为后续“耕地保护和质量提升法”的立法奠定了规范基础。
为贯彻“藏粮于技”战略，《粮食安全保障法》在“总则”部分第七条明确“国家加强粮食安全科技创新能力和信息化建设”。在后续各章节具体规范中亦通过规则设计推动“科技”要素效用发挥， 尤其是在第三章“粮食生产” 中，种业高质量发展、植物新品种权保护等条款均强调“科技”要素的重要性。
《粮食安全保障法》中对于传统要素配置也给予了必要关切。关于“基础设施”要素，第二十一条明确“国家加强水资源管理和水利基础设施建设”、第三十三条要求“县级以上人民政府应当加强粮食储备基础设施及质量检验能力建设”。再如“人才”要素， 第七条提出“完善科技人才培养、评价和激励等机制”。而“资金”要素支持在第六条予以明确，该规范不仅要求“建立健全粮食安全保障投入机制，采取财政、金融等支持政策加强粮食安全保障”，更提出“引导社会资本投入粮食生产、储备、流通、加工等领域”。
（三）促进粮食安全全链条协同保障
新形势下，粮食安全风险存在于整个粮食产业链条。基于此，《粮食安全保障法》在体例上选择以粮食生产、储备、流通、加工、应急、节约的全链条为具体章节内容，聚焦各环节粮食安全保障需要，提出具有针对性的规则和举措。
《粮食安全保障法》第三章围绕粮食生产稳产保供要求，以“稳面积”“增单产” 为主线，建构粮食生产机制。两条主线在规范落实层面相互协同，如第二十六条明确规定，粮食主产区、主销区、产销平衡区都应当保面积、保产量。《粮食安全保障法》对粮食产量的提升给予关注。如第十八条至第二十三条关于种业发展、农业生产资料供应、水资源管理和水利基础设施建设、农业机械化、农技推广、农业信息化等维度的规定均有利于粮食增产。第四章“粮食储备”明确国家建立政府粮食储备体系，并从政府粮食储备的分类着手解决“谁来储” 问题，进而明确“怎么储” 应遵循的具体规则。第五章“粮食流通”在厘清粮食流通安全保障工作中政府与市场分工的基础上，遵循“法无授权不可为”的原则，进一步规定政府进行宏观调控应依循的准则及可实施的举措，以实现与《粮食流通管理条例》的妥善衔接。第六章“粮食加工”则对粮食加工业的发展、粮食加工产品的供给及质量安全提出明确要求。此外，为提升粮食应急保障能力，《粮食安全保障法》第七章提出建立粮食应急管理体制，并依据“事前—事中—事后”的逻辑，提出制定粮食应急预案，建立粮食市场异常波动报告制度的要求，明确应急处置的具体措施。第八章“粮食节约”，则着眼于全产业链条“节粮减损”，规定了粮食节约的技术、管理、利用等应遵循的规则。
《粮食安全保障法》的实施重点及展望
“ 法贵必行”。如何将《粮食安全保障法》有效运用于粮食安全保障工作中，提升实践的规范性、稳定性，同时，及时总结法治化过程的实践经验应用于后续相关立法的制定及完善中，是后立法时代亟待研究的现实命题。
（一）压实粮食安全行政监管责任，推进严格执法
相关政府部门作为粮食安全保障中的责任主体，需要不断提升执法能力，切实履行粮食安全行政监管责任。整体而言，粮食安全行政监管职责设置旨在规范行为、防范风险， 并对政府及其具体职能部门提出要求。
粮食安全保障工作具有系统性和复杂性特征，其监管责任难以由单一职能部门承担。《粮食安全保障法》第九章聚焦于粮食安全保障具体事项， 对监管责任涉及的各个职能部门履职情形予以明确。《粮食安全保障法》第五十八条就县级以上人民政府发展改革、农业农村、粮食和储备、自然资源、水行政、生态环境、市场监督管理、工业和信息化等有关部门加强协作配合提出要求，并规定建立粮食安全监督协调机制和信息共享机制。如何妥善建构这两大机制，已然成为《粮食安全保障法》的实施中纾解部门间协同难题的关键。建立监督协调和信息共享机制，强调粮食安全保障相关职能部门要在执法过程中协力共同追求维护粮食安全目标的实现，而非各自为政。在具体工作中， 各部门可基于案件实际情况、地区差异、执法权限等进行沟通，形成兼顾法律规范与利益均衡的监管职能划分。建立信息共享机制，可以在协调监督责任的过程中，确保粮食安全保障相关部门充分掌握案件相关事实。各部门可采用定期召开联席会议等形式对案情复杂、相关执法部门众多的案件进行集中讨论、协商，加强主办人员间沟通、交流，增强部门间良性互动，从而切实提高粮食安全行政监管的效率。
此外，对于粮食安全行政监管责任的落实应做到张弛有度、宽严相济。严格执法并不排斥在法律实施过程中采用柔性措施。粮食全产业链均关系国计民生，尤其是耕地保护和粮食生产，更是与农民利益直接相关。相关部门执法应在落实规范要求的同时，更要充分考量具体情况，适当采选“轻微免罚”“首违不罚”等机制，坚持处罚与教育相结合，兼顾法理与情理。以《粮食安全保障法》第六十六条耕地种植用途管控制度为例，其在处罚设置方面体现的渐进性、柔性在行政执法过程中亦应妥善落实。如确需对违反《粮食安全保障法》要求的行为进行处罚，行政机关在说明其正当性、必要性的同时，也应将农民利益的减损控制在合理范围。
（二）提升粮食安全司法裁判效能，促进公正司法
“公正司法是维护社会公平正义的最后一道防线。”司法在粮食安全保障法治实践中发挥着兜底作用，其一方面针对传统行政执法设定了司法救济程序，以维护私主体利益， 另一方面要求司法机关依法对相关违法行为适时予以裁判。
司法能够为《粮食安全保障法》实施中利益受损主体提供必要救济。该法第十章集中规定了违法行为的具体构成及应处以的行政处罚。根据《行政处罚法》第七条规定“对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼”，在《粮食安全保障法》的执行中，公民、法人或者其他组织可对行政机关作出的处罚决定提起行政诉讼，以司法程序救济私主体权利，从而确保行政权力规范行使。
在救济权利之外，根据《粮食安全保障法》第七十二条，公安机关对于构成违反治安管理的行为应给予治安管理处罚，检查机关对构成犯罪的行为应依法追究刑事责任。这是《粮食安全保障法》中责任转致条款，其目的在于确保粮食安全民事责任、行政责任与刑事责任的有效衔接。粮食安全保障实践中，尤其是在耕地保护方面，公益诉讼发挥了重要作用。2023年9月11日最高人民检察院发布的耕地保护检查公益诉讼典型案例中，各地检察院针对耕地“非农化”“非粮化”违法行为向行政主管部门制发诉前检察建议，以司法手段协助行政机关积极履行监管职责。
（三）强化粮食安全法治普及教育，推动全民守法
尊法学法，方能守法用法。推动全民守法的必要前提，是要让公众了解何为粮食安全，何为《粮食安全保障法》。惟有公众对粮食安全形成清晰认知，了解何种行为有违法律规定，以尊法学法懂法带动守法用法，方能推进《粮食安全保障法》在实践中产生真正效用。
提升公众对《粮食安全保障法》的认识程度，应强化粮食安全保障法治宣传教育。《粮食安全保障法》第八条规定“各级人民政府及有关部门应当采取多种形式加强粮食安全宣传教育，提升全社会粮食安全意识，引导形成爱惜粮食、节约粮食的良好风尚”。该条规范不仅明确了粮食安全整体宣传教育的目标，更强调发挥公众在粮食安全保障中的有益力量，在日常生活中做到爱惜粮食、节约粮食。除政府宣传责任外，《粮食安全保障法》注重发挥社会组织在普法和教育中的积极作用，如第五十七条要求有关粮食食品学会、协会等应当开展节约粮食知识普及和宣传工作。
正确运用法律切实维护合法权益，是全民守法的关键。根据第六十四条规定“单位、个人有权对粮食安全保障工作进行监督，对违反本法的行为向县级以上人民政府有关部门进行投诉、举报”。《粮食安全保障法》明确了公众参与粮食安全保障工作的监督权， 在具体落实中相关职能部门应当畅通投诉、举报通道，及时处理，在保障好粮食安全的公共利益的同时，维护好公众用法的积极性，以行之有效的用法筑牢全社会的粮食安全法治信念。
作者分别为中国政法大学民商经济法学院教授；中国政法大学中欧法学院研究生
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