龙文军
内容提要：
政策性农业保险在稳定农民的种粮收益、提高种粮积极性等方面有着十分重要的作用。三大主粮作物完全成本保险和种植收入保险2022年已基本实现主产省产粮大县全覆盖；2023年扩大到全国所有产粮大县；2024年明确要扩大至全国所有县。未来，要更好发挥农业保险的功能和作用，在投保理赔的精细化科学化、做好风险减量提高保障水平、提升农险服务质效等方面继续发力，为守护国家粮食安全作出有益贡献。
近期，农业保险发展政策和保障粮食安全的法律陆续出台、实施。5月11日，国务院常务会议部署了全面实施三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险政策。5月31日， 财政部、农业农村部、国家金融监管总局联合发布通知，明确在全国范围内全面实施三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险政策。6月1日《中华人民共和国粮食安全保障法》正式生效，其中第六条规定： “国家引导金融机构合理推出金融产品和服务，为粮食生产、储备、流通、加工等提供支持。国家完善政策性农业保险制度，鼓励开展商业性保险业务。”这些政策和法律凸显出农业保险在保障国家粮食安全中的重要地位和作用。粮食安全是“国之大者”，粮食作物完全成本和种植收入保险两个高保障水平险种的全面覆盖，有助于实现农业保险真正意义上的“普惠”，将更好地发挥农业保险在保障粮食安全中的重要作用。
山东省枣庄市西王庄镇，玉米烘干设备进入乡村田间地头。 图/ 中新社
农业保险在国家粮食安全中的重要作用
我国从2007年探索实施粮食的物化成本保险，到2012 年在全国推广，再到2018年在部分粮食主产区开展粮食的完全成本保险和种植收入保险试点，探索小麦、玉米、水稻三大主粮保险从“物化成本” 升级为“完全成本”和“收入”。比起低保额、广覆盖的物化成本基本保险，全面实施的完全成本保险和种植收入保险大大提升了保障水平，既得到了各级财政的大力支持，又得到了广大参保主体的高度认可，大大提高了农民种粮积极性。在各级政府、保险公司、投保主体的共同努力下，三大主粮作物完全成本保险和种植收入保险加快推进，实施范围快速扩大，覆盖面积不断增多。2022年，三大主粮作物完全成本保险和种植收入保险基本实现主产省产粮大县全覆盖，共承保5.5亿亩，占全国粮食主产省产粮大县粮食种植面积的58%左右，其中水稻覆盖率约为55%、小麦约为74%、玉米约为50%；2023年扩大到全国所有产粮大县； 2024年明确要扩大至全国所有县。政策性农业保险在稳定农民的种粮收益、提高种粮积极性等方面发挥了十分重要的作用。
（一）助力农业防灾减损
为了有效降低赔付率， 保险机构主动采用遥感等技术手段，对承保区域内的粮食作物生长过程连续开展多轮遥感监测，及时将长势情况报地方政府、投保主体等。对于监测发现长势欠佳的地区，保险机构会组织农技专家深入田间地头，提供技术服务，指导农户主动采取灌溉、施肥等措施防灾减损，提示新型农业经营主体和地方政府部门积极采取预防性措施，降低各类自然灾害对农业生产的冲击。针对小麦条锈病、虫害等，保险机构可以帮助投保农户提前介入进行防治；针对冰雹灾害，及时提醒地方政府提前采取人工干预天气的手段，减小冰雹颗粒度；针对洪涝等灾害，告之相关主体提前做好排涝准备等。
（二）保持农民收入稳定
有了完全成本保险和种植收入保险，投保农户就摆脱了“望天收”的担忧，大大减轻其粮食遭遇灾害损失的压力， 即便遭遇“风不调雨不顺”的情况，也能保障其总体收入不出现大幅度下降，形成对未来现金流较为稳定的预期，有效平抑收入波动，增强持续经营和扩大再生产的信心和决心。根据财政部测算，物化成本保险这一基本险对粮食作物的保障水平大约是每亩525元， 由于保障水平低，投保农户觉得不够“解渴”，而且较低比例的赔付对总体收入影响不明显。完全成本保险是对总成本进行保障的农业保险险种，对粮食作物的保障水平可达到每亩1125元。在触发赔付方面， 完全成本保险与物化成本保险相同，都是根据损失程度赔偿，但赔款额却翻了一番。
（三）提供风险减量服务
无论是政府部门、保险机构还是农户，都有“尽量不成灾、努力少损失”的共同愿望，因此，保险机构在“风险减量”上大做文章，主动介入客户风险管理，与政府相关部门形成合力，实现风险减量， 帮助农户防灾减灾获丰收。例如，2021年9月，中华财险北京分公司和北京市气象局联合开展“北京市农业保险冰雹灾害风险识别及防控应用”项目，利用雷达探测和地面观测技术，探明了北京地区近10年的冰雹灾害空间分布情况，并对冰雹灾害进行精准识别和评估，提出了冰雹防控技术方案。2023年河南经历了“烂场雨”，人保财险、中华财险等保险机构先后投入了3600多万元，采取风险管控措施，帮助农户抢排积水、抢收作业、烘干运输等，降低了农户损失。
图为河北省衡水市阜城县干河涯村利用植保无人机进行病虫害防治作业。 图/ 中新社
（四）努力分散大灾风险
灾害发生以后，直接保险公司提供理赔服务，农业再保险公司提供再保险服务分散大灾风险，确保了直保公司的持续经营能力。为了增强农业发展的韧性，提高应对风险能力，我国专门成立了中国农业再保险股份有限公司（简称中国农再），通过再保险标准协议，分保35家保险公司政策性农业保险业务的20%。经过3 年多的运营，中国农再已经成为我国农业再保险市场的主要渠道，在服务和推动农业保险高质量发展方面起到不可忽视的引领作用，通过及时为受灾影响较大的农险经营公司支付赔款，大大缓解其赔付压力， 为稳住农业基本盘发挥了重要作用。
影响农业保险作用发挥的主要挑战
虽然完全成本保险和种植收入保险政策在全国范围推广，但是存在较大差异，有的地方覆盖率接近100%，有的县市覆盖率很低，甚至还没有开展。此外，在实际操作中还存在一些常见问题，推广扩大这两个险种的覆盖范围还存在一些挑战，影响农业保险作用的有效发挥。
（一）财政补贴难
由于农业保险的政策性属性，需要财政提供保费补贴， 但是各地财政状况和政策支持力度不同，三大主粮完全成本保险和种植收入保险的覆盖质量在区域上有明显差异。部分地区由于地方财力有限，物化成本等低保障水平的保险产品仍占大多数，完全成本保险等高保障水平的保险产品覆盖面相对较低。在推广完全成本保险和种植收入保险的过程中， 随着保障水平的提高，保费随之上涨，会带来各级财政承担保费补贴资金增加的直接影响，地方财政补贴的压力将会增加，对产粮大县、产粮大省来说，财政补贴压力尤其大。当前，“应收保费”成为保险机构的一大痛点，如果当年地方财政预算资金跟不上，就可能导致保险机构账户上出现更多“应收保费”。
（二）精准定损难
一些地方发生农业灾害时，往往涉及多个农户，即使有政府相关部门协助，也很难实现快速精准定损。例如， 一些地方在没有遭受较大灾害时，出现了“平均赔付”“协议赔付”等种种违背保险原理的现象，监管机构也因此接到了相关理赔纠纷投诉，这既影响了农业保险作为强农惠农政策的声誉，又影响了农业保险赔付数据的准确性。协议理赔和人为干预理赔导致赔付不合理，还会影响参保农户的体验。再如，一些地方受灾后粮食产量有所损失，但在并未触发赔付条件时也赔付了；一些地方由于小麦穗发芽受到损失，影响了销售价格，尽管不属于完全成本保险的责任范围，但也赔付了；还有一些低风险区为了吸引未受灾农户继续参保，甚至通过返还部分保费等方式调节赔付水平。这些都是背离保险原理的行为。
（三）及时理赔难
对保险机构而言，由于科技应用不足，一线服务人手不足，不能及时有效提供灾情和损失数据，导致划分保险责任相当困难，影响了为投保农户提供及时的赔付。一些地方政府要求农险承保机构于灾害发生后数日内赔付到位，但由于保险机构无法在短时间内完成精准定损，加上遥感技术应用面积小，定损成本较高，很容易出现“该赔的没有赔到位， 不该赔的却赔了”的情况。对于农户来说，由于无法及时获得理赔，会对保险机构产生不信任感。
（四）数据共享难
农业保险的费率厘定、承保理赔、监管等都需要数据支撑，包括农户及其经营信息、土地确权和流转信息、灾害损失信息等，但现实是数据信息由不同部门管理，要实现数据共享还存在诸多障碍，存在有数据的部门缺分析，会分析的缺数据，有需求的没数据，数据之间缺乏平衡校验等问题， 严重制约农业保险业务的进一步发展。此外，在农产品市场预警方面，我国对农产品的生产、需求、库存、进出口和市场行情等的数据分析，以及对国外农业政策等信息的搜集、整理，还远远不能适应农业风险管理工作的需要。
（五）服务提升难
受人员数量、技术条件的限制，很多保险公司仅在县城设立实体机构，设在乡镇的服务网点很少，农业保险承保工作主要由保险机构协保员或村委会统一代办，理赔服务明显跟不上投保主体的分布需求。地方政府、保险机构等组织的农业保险培训和教育相对不足，对政策性农业保险缺乏系统的宣传，使得大量参保农户对农业保险的认知有限，对其中的条款了解不多。保险机构里既懂保险业务知识，又懂农技相关知识的工作人员较少， 给承保和理赔工作带来许多困难。
发挥农业保险更大作用的建议
三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险政策已经发布，把实施范围从产粮大县扩大至全国，目的是更好地稳定种粮农民收益，对全国小农户和规模经营农户都形成保障， 提升农业防灾减灾救灾能力， 提高农民种粮积极性，有效保障国家粮食安全。为此，要更好发挥农业保险的功能和作用，在投保理赔的精细化科学化、做好风险减量提高保障水平、提升农险服务质效等方面继续发力，为守护国家粮食安全作出有益贡献。
（一）强化部门协同
根据《农业保险条例》和相关政策、制度要求，建立部门间协调配合制度，形成支持农业保险工作的合力。财政部门要承担牵头责任，及时足额拨付保费补贴，同时要加强资金监管，防止拖欠、截留、挪用。金融监管部门要加强对保险机构优化险种和服务的指导，强化政策性农业保险业务监管，确保出险之后，能够快速理赔、应赔尽赔，切实增强农民的获得感。农业农村部门要加强农业保险需求的研究， 为农业保险查勘定损提供有效的技术支撑。基层农业服务机构应严格按照国家法规、政策和地方的制度要求，提取参与农业保险服务的相关费用。保险监管、纪检监察和审计等部门要建立有效的合作沟通机制， 严格依法处理农业保险领域的违法违规问题。保险机构要提高定价的科学化和精细化水平，做好主要险种的纯风险损失率测算。相关部门要出台主要险种的示范条款，规范产品开发。
（二）推进科技应用
加大科技投入力度，鼓励通过遥感等技术手段，定期监测作物长势，及时了解损失情况。在承保和理赔工作中，把遥感和无人机有效结合起来， 实现农业保险承保和理赔的精准化，提高服务质量和效率。依托遥感数据获取地块和农作物分布图，精确计算各类作物的投保面积，实现精准承保； 依托遥感影像识别作物，建立地、人、作物和保单的对应关系，实现“按图承保”；结合现场查勘，快速评估灾情，协助准确救灾。加强农业保险终端App的研发，提升线上经营能力，为保险机构在投保、查勘、定损、理赔等各个环节提供高效服务。
（三）推动数据共享
建设农业保险大数据共享平台，建立涉农数据共享机制，加快推进农业保险信息与农业农村、自然资源、气象等部门的数据实现交互共享。有效整合相关涉农数据，形成统一的数据库和数据管理模式， 不断进行完善升级，为农业保险高质量发展提供坚实的数据支撑，为相关部门的数据校验提供依据，实现农业保险数据资源的有序管理和整合利用。
（四）强化人才培养
加大农业保险人才培养力度，采取联合培养或定向培养等方式，支持高校扩大农业保险相关专业的招生人数。加强保险从业人员的资格管理，开展多种形式的农业保险从业培训，为农业保险的健康发展提供人才保障。加强基层农业保险协保员实际操作能力培养， 提升学习能力、沟通能力以及知识与技能综合运用能力。开展数字化技能培训，向农业保险协保员普及数字化技术的实际应用场景和可能产生的效益，鼓励他们积极学习相关领域的新知识和新技术，用掌握的数字技术和方法，更好地为农业保险服务。
（五）加强业务宣传
充分利用电视、广播、网络、报纸等多种手段，在全社会范围广泛开展农业保险政策、法规、业务等的宣传。通过召开农业保险的专题会议、举办农业保险知识讲座等形式，向广大农民宣传政策性农业保险的重要意义和政策内容，解释农业保险的条款，宣传农业保险典型赔付案例，用群众身边的例子来宣传保险能够发挥的保障作用，强化广大农民对农业保险的认同感，提高参保积极性， 变“要我保”为“我要保”。
作者为农业农村部农村经济研究中心金融保险研究室主任、研究员
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