俞 莹 李 杨 陈显林
内容提要：
人口是经济社会发展的基础性、全局性、战略性要素。近年来，我国人口形势发生深刻变化，一方面人口进入负增长通道、少子化老龄化问题日益突出；另一方面人口迁徙流动更加频繁活跃，“流动的中国”更加凸显。浙江是我国东南沿海的经济大省和民营经济强省，十多年来吸引了大量外来人口。本文以浙江为例，探讨了流动人口形势变化及其对城市产业、土地、公共服务、文化、社会治理的影响，并提出引导人口合理流动和促进城市均衡发展的对策建议。
人口迁移流动是城市发展的重要风向标。第七次全国人口普查（以下简称“七普”） 显示，我国人口发展面临结构性矛盾，少子化、老龄化问题进一步加剧，人口增长也将面临拐点。在这样的形势下，流动人口变动将成为影响区域发展活力和支撑区域竞争力的关键因素。近年来，浙江省流动人口保持快速增长态势，同时也造成了城市发展的“失衡” 风险，亟须进一步优化流动人口结构和空间布局，下好流动人口与城市发展良性互动的“先手棋”。
“变与不变”：浙江省流动人口发展的新形势
浙江是全国最具“流动” 特征的省份之一。2010—2020 年，全省流动人口规模持续扩大的态势没有改变，大规模的省外人口流入是人口总量快速增长的主要因素。但流动人口的结构、空间分布以及迁移模式发生了显著变化。
（一）从流动人口的群体特征看，突出表现为“三个持续”
一是流动人口规模持续扩大。2010—2020年，全省流动人口总量从1861.8万人增加到2555.7万人，增幅高达39.6% （见图1），其中杭州人口增量跃升至长三角中心区27个城市的首位；省外流入人口达到1618.6万人，流入人数居全国第二位，约占全省常住人口的25.1%，即每4个常住人口中就有1人来自省外。
图1 2010-2020 年浙江省流动人口规模（万人）
二是人口红利期仍在持续。省外流入人口中，16-59岁的劳动年龄人口占比为87.2%， 老年人口仅占2.6%。大量省外青壮年劳动力有效弥补了本土劳动力的缺口，显著减缓了浙江的人口老龄化进程。
三是流入人口素质持续提升。省外流入人口的人均受教育年限由2010年的8.4年提高到2020年的9年，大专及以上学历人口占比由3.9%上升到9.2%。受“人才新政”实施、长三角一体化发展战略、高职高校省外扩招等影响，浙江主要城市近年吸纳外来人才规模均有明显提升，流动人口成为全省新产业、新业态、新模式“三新”经济新增从业人员的主要来源。
（二）从流动人口的迁移模式看，“城内”与“跨城” 循环流动加速
一方面，人户分离人口规模激增。受城市内部产业与空间加速重构、集聚经济与通勤成本相互作用等因素驱动， 2020年浙江人户分离人口为3010.8万人，占全省常住人口总数的46.6%，高于全国35% 的平均水平；其中市辖区内人户分离人口为455.0万人，比2010年增加326.8万人。
另一方面，职住分离的趋势显著增强。流动人口在城市内部的主城区与郊区、都市圈内“钟摆式”跨城往返， 如杭州都市圈内杭州与海宁的跨城人口流动，形成“杭州的下沙、南苑—海宁的长安、许村”城际双向通勤廊道。城市（圈）内极具规模的人口在职业地和居住地两栖流动，带动人流、物流、信息流、资金流要素跨越传统行政边界，互联互通的一体化进程日益凸显。
（三）从流动人口的空间分布看，全省11市呈现“梯度化”集聚态势
2020年，全省净外来人口数量最多的杭州、宁波、金华、嘉兴四个城市，共吸纳了全省七成的净外来人口。其中，杭州和宁波均吸纳300万人以上净外来人口，金华吸纳211.17万人净外来人口，属于第一梯队；第二梯队的流入人口大致在70万—170万人之间，包括嘉兴、温州、绍兴、湖州；台州和舟山属于第三梯队，净外来人口数量相对较小；第四梯队的衢州、丽水则成为人口的净流出地，净流出人口分别为29.24万人和20万人（见图2）。随着区域城市化、城市一体化加速发展，全省已初步形成东部“宁波北仑区—温州瑞安市”、北部“杭州市辖区—宁波市辖区”、西部“嘉兴市辖区—金华婺城区”三条人口集聚带。
图2 2020 年浙江省净外来人口的流入地分布（万人）
“扩张与收缩”：流动人口新形势对浙江城市发展的影响
无论是在工业社会时期， 还是在后工业社会时期，以拉美国家等为代表的国际人口迁移规律是高经济增长率与人口向城市的高迁移率同步进行。与此不同，浙江人口流动主要是暂时性的流动而不是永久性的人口迁移，其强流动性特质决定了城市发展可能面临人口潮“快进快出”的风险。
（一）警惕快速扩张型城市的“城市病”问题
城镇化率是反映城市扩张的重要指标。近年来，受行政区划调整、经济结构转型发展以及城市影响力提升、落户政策降低门槛等因素的影响，浙江大都市中心区的集聚和辐射效应日益增强。其中杭州、宁波、嘉兴外来人口增长强劲， 城镇化率加速上升，净流入人口对三市常住人口城市化率的贡献率分别是38.2%、44.5% 和44.8%。人口的集聚效应在给流入地带来人口红利、城市地域范围扩张的同时，也带来城市发展“阵痛”，集中体现为人口的流动和分布与城市的产业结构、土地供应、公共服务、城市治理等方面的矛盾。
一是与产业结构布局的矛盾。人口结构变化带来城市产业布局及结构的变迁，相应地影响就业结构的变化，从而产生新的劳动力需求，促进人口流动和再分布。近年来，浙江经济发展取得显著成就，2021 年末全省生产总值为73516亿元，人均生产总值达到11.3万元，但经济发展中不平衡、不协调问题仍较为突出，例如产业结构有待优化、低成本劳动力比重仍较大等问题，产业结构与人口流动、产业布局与人口分布新形势的动态适应不足。
二是与城市土地供应的矛盾。扩张型城市人口的大量集聚一方面导致土地供应不足， 如杭州的人口增速大于土地城市化增速，唯有通过撤市设区向外扩张城区土地面积，以应对大量人口涌入中心城区的压力；另一方面导致房地产市场过度膨胀，流动人口住房压力大，进一步影响城市人口长期均衡发展。
三是与公共服务供给的矛盾。人口集聚导致公共服务配置不足是制约扩张型城市协调发展的重要因素。目前浙江在一定程度上还存在公共服务“流入地配置不足、流出地低效投资”的错配现象，如职住分离造成的市内通勤拥堵， 反映了城市内通勤设施布局不合理和人口分布、职业地和居住地错位的情况。加之流动人口在城市定居和流动人口家庭化，流动人口“不流动性”趋势增强，城市医疗、教育、托育、养老等功能存在刚性需求的压力，城市公共服务及社会管理面临新的考验。
四是与城市治理政策的矛盾。当前，流动人口群体心态发生重大转变，特别是新生代农民工已经成为主体，他们中只有13%的比例想回老家农村，绝大部分希望留在城市开展新生活、追逐新梦想。与此不相匹配的是，城乡二元户籍制度、收入不足、社会融入度低等因素仍是流动人口群体进入城市的阻力，大量农民工群体进城仍不“入城”。加快从过去片面注重“物的城市化”转变到“人的城市化”的城市治理和建设轨道，成为推进新型城镇化所需关注的核心问题。
（二）警惕渐趋收缩型城市的“衰弱病”问题
城市发展这枚“硬币”的另一面是城市的收缩。受经济形势下行的影响，在当前浙江省总体处于人口正增长的背景下，部分地区出现的因人口流入趋弱或净流出导致的城市收缩现象，应当引起重点关注。
一是关注虹吸效应带来的“产业转移—人才流失”问题。流动人口中的人才属于高素质群体，是各城市争相招引的重点对象，而人口的迁移流动情况是人才流动的宏观镜像。受沪杭甬长三角区域核心城市“虹吸效应”影响，台州发展资源的流失加剧，其净流入人口总量在2008年就已经达到峰值，之后逐年下降至人口净流出。温州近年仍处于产业结构转型期，低端产业的淘汰必然伴随人口的流失，但高端产业尚在形成，人才“难引”“难留”成为城市发展的痛点。
二是关注人口减量过程中的城市空间配置问题。收缩型城市人口负增长、人口增速放缓是伴随着城市工业衰弱或退出以及生活消费型服务外移而产生的，由于短期内无法进行替代性填充，因此将带来城市空间闲置或利用低效的现象。如近年来温州都市中心区域服务业规模从业人员减量，城市公共服务品质难以提升，其城市空间资源低配又难以吸引人口流入。空间功能模糊、利用与配置效率低下是温州都市核心区空间代谢与再造的制约因素，在深层次上成为阻挠城市转型与经济转型的掣肘。
三是关注渐趋收缩型城市的深度老龄化问题。人口大量流出将加重流出地人口老龄化，制约当地经济社会发展的活力。尽管在生育率低的大背景下，浙江人口老龄化是整体趋势，但机械负增长加快人口老龄化提升速度。“七普” 数据显示，衢州、丽水劳动力人口占比低于全省，60岁及以上老年人口分别占25.44%、21.24%，远高于全省18.70% 的水平（见表1）。
表1 浙江各设区市人口机械变动（人口流动）情况
“均衡中开新局”： 引导人口合理流动、促进城市均衡发展的对策建议
“十四五”乃至更长时期，全省各地要合理调整流动人口结构，发挥人口内聚力量，降低流动人口因素对城市发展的消极影响。扩张型城市要合理调整人地关系、加强公共服务供应、促进流动人口市民化，实现“人口数量红利” 向“人口质量红利”转变；收缩型城市更应未雨绸缪，积极应对可能面临的产业和人口“不流入”现象。
（一）推动城市“人才— 产业”结构互动
人口结构和产业结构是正向互动关系，两个核心要素同时向优势区域集聚是城市转型发展的客观规律。根据国际经验，美国依托开放的移民体系增加人才供给（医学、物理、化学领域美国籍诺贝尔奖获得者中25.8%为国际移民）， 从而促进城市产业创新发展。国内如深圳，近年来大力引进高素质人才扩充本地科教资源，城市产业逐步从“制造工厂”向“硬件硅谷”“创新之城”转型。新时期，浙江以高知识密度、高技术密度的产业推进经济提质变频，加快建设具有国际竞争力的现代产业体系，不断夯实共同富裕的产业基础。在此形势下， 浙江需借鉴国际国内先进做法，以积极的人口政策导引人口结构较优、素质较高的发展态势，借助“三大人才高地支持行动”、“万亩千亿” 新产业平台建设，促进高素质劳动力或高层次人才集聚“浙里”，以高素质劳动力的流入带动浙江经济新业态新模式渐趋高端化，从而推动人才引进与本地产业精准匹配，形成人才、产业“双向奔赴”的良性循环。
（二）打造城市“人口— 土地”相宜空间
着力通过城市土地资源统筹规划配置，促进城市集群迈向共享、共建、共融、共谋的城市集约发展空间。基于长三角城市群修路架桥、人才流动、产业园区建设等方面的一体化发展，以省域都市圈为核心，内聚内地人口、外拓浙江城市化腹地范围和增长潜力， 形成高密度化、精网络化、多层级化协同发展的城市空间格局。调整现行的土地政策， 将土地政策与人口政策相结合，供地指标紧跟人口发展步伐，分类引导城市人口均衡发展，实现省域土地城市化和人的城市化“双化”高质量发展。打造“浙里安居”品牌， 可借鉴新加坡公共住房先进经验，合理调整建设用地供给、加快住房改造，土地供应向租赁住房建设倾斜，合理调整人地关系，建立人口净流入与土地供应联动、地价与房价联控机制，为在浙江生活和工作的流动人口提供基本住房保障。
（三）促进城市“人口— 公共服务”同频共振
汲取北京、东京、巴黎等国内外国际化大都市先进经验，遵循“新城建设+功能疏解”的策略来疏解城市中心公共服务超负荷压力。北京颁布《北京城市总体规划（2016年—2035年）》，实现“人随功能走、人随产业走”；“上海2035”总体规划在全国率先提出打造“15分钟社区生活圈”。依据城市职住分离空间变动的特点，打造都市圈内公共服务综合一体化的“职住平衡”功能组团，实现中心城区交通站点细密化、新城区或郊区快车道城市轨道交通网络化。针对目前浙江流动人口中随迁子女、父母的增多，逐步建立本地人口与省外流入人员之间“互惠共享”的基本公共服务均等化供应机制。
（四）营造城市“人口— 社会文化”包容氛围
城市化并非一蹴而就之事，它必然伴随着传统性与现代性相互消长的社会转型过程，具体表现为流动人口社会融入面临“双重边缘人”的身份困境。浙江可充分借鉴广东的先行经验，通过居住证制度、创新基层服务治理、基本公共服务均等化覆盖流动人口等多方面举措增强流动人口的归属感。要根据人们不同的心理需求和利益追求，通过职业技能培训等方式全面提升流动人口的素质，增强其在地化社会资本，拓宽流动人口在城市的多元化发展渠道，吸纳省域内更多加快发展地区特别是山区26县务工人员跨地区流动就业。要激发技能人才、科研人员、大学生、小微创业者、高素质农民等重点流动人口进入中等收入群体后备军， 实现“人城”双向接纳、融合，以“扩中”“提低”消除阶层固化，率先形成橄榄型城市社会结构。
（五）构建城市“人口— 治理”数治格局
浙江需充分应用互联网、物联网、大数据等新技术手段进行数字化整合、预测和科学决策，进一步推动流动人口治理数字化平台建设。建立统计口径的人口流动信息管理体系，解决信息采集出现明显真空点、各职能部门流动人口的信息孤岛等问题，实现统计、公安、卫健、人社等部门对流动人口全生命周期城市生活数据的互联共享。动态监测浙江全域近距离、跨省、“乡— 城”、城市群以及都市内部人口流动，推动以人为核心的精细化风险评估预警管理。
作者单位：浙江省发展规划研究院社会发展研究所/武汉大学社会学院
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