日本应对少子老龄化的策略及启示

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张来明 冯文猛

日本是当今世界上人口老龄化程度最深的国家,也是少子化进展显著的国家。2 0 2 2 年,日本65岁以上人口占比超过29%,人口已连续12年呈现负增长。在家庭伦理、婚育观念等多方面,日本和中国有相似之处。研究日本应对少子老龄化的策略及效果,对我国推进相关领域工作具有参考价值。

日本人口变化的阶段、诱发机制及应对策略

二战后至今的70余年间, 日本人口大部分时间内维系了上升势头,先后于19471949 年和19 7119 74 年经历了两次生育高峰,并逐步实现了人口从“ 高出生、高死亡、低增长”向“低出生、低死亡、低增长”的“人口转变”。从时期特征及对经济社会产生的具体影响判断,二战后至今,日本的人口变化可分为四个阶段。

第一阶段为二战后至2 0 世纪50年代末期,特征为人口快速增长和第一次人口转变。1945年二战结束时,日本总人口约为720 0万人(数据来源于日本经济安定本部总裁官方企划部调查课,1 9 4 9 年)19 47 101日实施的临时人口调查显示,日本的总人口当时为7810万人,两年中增加了大约6 0 0万人。这一时期,日本的总和生育率处在4 . 32 4. 5 4 的高水平。19 47年,日本人口的人均预期寿命首次超过了50岁,男性人口人均预期寿命50岁,女性人口人均预期寿命53岁。

直至1950 年,日本的死亡率(尤其是新生儿死亡率)一直维持在较高水平。由于这一时期出生率的水平也较高,日本人口整体上处于“高出生率、高死亡率、低增长率”的发展阶段。20世纪50年代后期,日本人口的出生率和死亡率均出现了明显下降,人口自然增长率也随之降低,日本进入了“低出生率、低死亡率、低增长率”的阶段,在这一时期实现了第一次人口转变。

第二阶段为2 0 世纪6 0 年代,特征为适宜经济快速增长的人口结构的出现和持续。日本经济的快速增长,贯穿了20 世纪50年代至80年代的30年。日本这一时期的经济成功,可以从政府作用、产业政策、发展模式、美国援助等多方面分析原因,这一时期的人口变化对经济社会的快速发展也起到了至关重要的作用。

这一时期人口对经济社会发展的贡献可分为三个方面。首先是年轻的人口结构提供了充足的劳动力。1960年人口普查时,日本1564岁的劳动年龄人口占64%以上。直至20 世纪60年代末期,日本总人口中劳动年龄人口占比一直维持在较高水平,劳动年龄人口的年龄结构也趋于年轻化。人口年龄结构的年轻化,为满足第二、三产业快速发展的劳动力需求提供了非常有利的条件。

其次是劳动年龄人口人力资本的提升。这一时期,日本就业人口的年均增长率只有1 . 5%左右,经济增长更多依靠了劳动生产率的提高。劳动生产率的提高,有赖于劳动力人力资本即教育水平的提升。196 0 年,日本15岁以上人口中受过教育的比例已经高达90.5%

最后是人口综合素质的提高。除劳动力总量和人力资本改善外,这一时期包括土地改革、消除财阀影响、新生活运动等一系列新政策的出台, 带来了日本人口综合素质的提高。这种改变,不仅带来了经济的发展,也带来了社会的进步。

第三阶段为20世纪70年代至80年代中期,特征为安定人口概念的提出和老龄化的逐步显现。19677月末,日本总人口突破了1亿。1970年,65岁以上人口占比达到7.0 6%,日本正式进入老龄化社会。但这一时点上,少子化问题并未出现(日本1 9 7 0 年的总和生育率依然维持在2 .1的更替水平上)1970年,日本男性人均预期寿命69.3岁,女性人均预期寿命增至74.7岁。在当时,对人均预期寿命的增加,日本社会普遍给予了正向评价,认为人均预期寿命和老年人口的增加,是社会进步的表现,不应该被看作问题。在国际上,由于经济发展带来的巨大成就,日本实现的人口转变,会同日本企业的经营方式,被普遍作为成功的典型。

上述背景下,日本在20世纪70年代提出了“安定人口” 的概念,即人口总量不增加也不减少的状态。要实现这一状态,需要总和生育率维系在2.1 的更替水平。进入20世纪70年代后,日本人的生活观念逐步发生变化,从重视物质丰富开始逐步转为重视精神丰富。这一变化,为之后日本女性对个人价值和就业问题的看法转变埋下了伏笔。

1975年开始,日本的总和生育率首次跌破2 .1的更替水平,降至1.91。其后,日本的总和生育率总体上进入了下降轨道。虽然1982198 4 年日本的总和生育率出现了短暂的小幅反弹(19 8 1年降至1.74 后,19 8 2、19 8 3和19 8 4 年的水平分别为1.7 7、1. 8 0 和1. 8 1, 但在1 9 8 5 年又开始下降,跌至1.7 6),但1985年后这种反弹未能持续,总和生育率再次进入持续下降轨道。由于人口成长周期的影响,2 0 世纪7 0 年代后期出现的人口生育水平下降,并没有即刻展现出对经济社会发展的影响。也是在这一背景下,日本社会当时对生育水平下降带来的少子化影响, 几乎没有做任何考虑。

第四阶段为20世纪80年代后期至今,特征为老龄化加深、少子化凸显和少子老龄化对策的全面实施。20世纪80年代后期,日本老龄化出现了进一步加剧势头,如何应对老龄化带来的冲击,越来越多地引起决策者和研究人员的关注。1986 年,日本正式出台了“长寿社会对策大纲”,首次确定了在首相直接领导下全面推进老龄化社会的应对策略。政策制定当初的讨论集中于老年人相关的内容,对于造成老龄化最大原因的少子化,则基本上没有进行讨论。之后,针对老龄化日益发展的经济社会影响,日本不断加大应对力度,出台的主要措施包括:1989 年制定了“老年人保健福祉推进十年战略” (即通常所说的“黄金计划”)1990年对既有的《老年人福祉法》进行修订,确定了服务主体向市町村地方政府转移的策略;1994年成立了老年人护理对策本部,探索如何构建老年护理体系;1994 年制定了“新黄金计划”,对旧有数值做了上调;1999年通过了“ 黄金计划21”,对基础数值目标做了再度调整,并准备实施护理保险制度;2000年正式实施了老年人护理保险制度;等等。

2009年开始,针对如何为老年人提供全方位照料,日本开始探索如何进一步完善其既有的社区综合护理体系和护理保险制度。随着更多措施出台,日本社会形成了相对完善的老年人照料体系,整个社会无论从城市规划、社区建设,还是从就业环境、日常生活等方面,都形成了老年友好型社会发展模式。当前,以社区为基础的综合护理体系已实现全覆盖,社区内开展上门医疗服务的机构也超过了三分之一。同时,针对高龄人口不断增长的问题,日本进一步加大对康复辅助器具和机器人的研发,以提升老年人的自理能力和对人工的替代。在环境建设上,日本对旧有社区改造力度不断加大,老年人康复中心和老年人支持中心已开始普及。202141日,日本政府正式实施《改定高年龄者雇佣安定法》,为将企业员工退休年龄从65岁提升至70岁做准备,这意味着日本社会不久后有望正式进入70岁退休的时代。但与此同时,老年人数量的增加和人口结构的进一步老化,为日本带来了庞大的财政支出压力。如何增强老年社区活力, 破解老年人照料人员不足等, 成为日本社会中需要持续解决的问题。

与此同时,随着总和生育率进一步降低,日本的少子化问题逐步凸显。1990 年,日本发布了基于1989年人口动态调查计算的总和生育率降至1.57 的结果。由于这一数值比1966 年的1 . 5 8 的历史最低水平还低,震惊了日本社会。人们认识到,少子化已到了相当严重的程度,在研究出台老龄化对策的同时扭转生育率水平进一步降低的趋势,应对少子化带来的冲击,需要提到政府议事日程上来。在这一背景下,对女性提供支持,创造更为理想的育儿环境,使女性实现工作和育儿的兼顾,逐步成为政府施政考虑的重要内容。

在既有老龄社会对策基础上,日本政府2003年实施了“少子化社会对策基本法”, 2 0 0 5 年出台了“少子化社会对策大纲”,明确政府从女性生育、育儿和就业等多个角度提供支持,以扭转出生率继续下降势头。之后,在应对少子化方面,日本政府不断出台新措施,以强化对这一政策的支持。

在内容上,应对少子化的具体措施涵盖多个方面。一是提供育儿经济补贴。当前,日本对符合收入范围的人群三岁以下每人每月补贴150 0 0日元,三岁到初中每人每月补助10 0 0 0日元。二是为育儿父母提供综合性支持。在多个城市相继建立提供负责产前产后护理、母婴心理保健、怀孕咨询等服务的家长综合支援中心。三是充实育儿休假制度。预产期六周前,可以申请产前假, 双胞胎的情况可提前14周休产前假;产后假从分娩后的第二天起时长8周;直到孩子满1(某些情况下可到2岁),父母都可以获得育儿假,有1个学龄前的孩子每年最多可休5天, 有2个以上学龄前的孩子最多可休10天。四是实施免费儿童教育。2015年度,为减轻低收入家庭父母的负担,除将市民税免除、家庭的幼儿园保育费从每月9100日元降至3000日元外,日本还对幼儿园、保育所等的保育费制度进行了扩充和完善,第二个上幼儿园的孩子费用减半,第三个孩子免费。

近些年,日本继续深化针对育儿的政策支持。20232 月,日本政府开始探讨进一步充实托育机构人员,建立针对育儿妈妈的心理支持等措施, 以进一步缓解家庭在育儿方面的经济和心理压力。

尽管有上述努力,但迄今为止日本的少子化趋势并未出现根本性扭转。1990年公布的日本总和生育率为1. 57,这一数据令日本社会震惊,其后日本总和生育率进一步下降, 2005年降至谷底的1.262006 年开始,日本总和生育率有所恢复,至2013年增至1.43,但之后又陷入低水平波动的状态,2022年再度降至1.26。低生育水平带来出生人口的持续减少。2022年日本出生人口延续了“七连降”,跌至79.9万人。这一现象下,日本现任首相岸田文雄提出了“ 情况危急” 的判断,并提出与以往不同的“异次元少子化对策”草案, 该草案预计将包括提高育儿补贴、完善教育保障与工作制度改革三部分。

引发少子老龄化持续发展的原因

导致日本少子老龄化的原因主要包括两个方面:一是医疗技术进步、收入水平提升、健康意识改善等带来的人均预期寿命的持续增长。从平均预期寿命看,日本已处在世界领先水平,2020年日本男性平均预期寿命81.56岁,女性平均预期寿命87.71岁。二是多重因素影响下出现的低生育率水平, 即通常所说的少子化的持续。

少子化的发生,主要源于日本社会中晚婚和不婚现象的出现。从更深层次分析,既与日本社会的意识转变有关,也与劳动力市场变化中非正规就业的逐步扩大有密切联系。

二战后至今,日本国民的平均初婚年龄不断上升,特别是进入20 世纪90 年代后期, 初婚年龄的增长更为明显。男性平均初婚年龄从19 47年的26.1岁增至1990年的28.4岁, 2020年的31.0岁;女性平均初婚年龄从19 47年的2 2 . 9岁增至1990年的25.9岁,2020年的29.4岁。

晚婚化程度不断加深的同时,日本人终身未婚的比例也在逐渐上升。从日本男性和女性终身未婚(此处指到5 0岁时尚未结婚的情况)的比例变化看,2 0 世纪8 0 年代后特别是进入20 世纪90 年代以来, 日本人终身未婚的比例迅速上升。男性终身未婚比例从1990 年的5 . 5 7% 增至2 0 2 0 年的28.25%;女性终身未婚比例从1990年的4.33%增至2020年的17.81%。同欧洲的相对包容不同,日本社会对非婚生育的现象并不认同。晚婚和不婚现象的增多,从根本上带来了日本出生人口的减少。

晚婚和不婚现象的增加, 一方面同结婚意愿、社会环境的变化有关,另一方面也同进入20 世纪9 0 年代后日本经济增长的长期低迷和雇佣形态的变化相联。日本第9 次至第15 次实施的对1834岁人群的结婚意愿调查结果显示,进入20 世纪90年代后,男女计划结婚的比例均出现了明显下降,尤其是男性下降得更为明显。对2534岁独身人群的独身理由进行询问的结果显示,无论男女,认为“ 受周边环境所限找不到合适的结婚对象”的比例最高。日本国立社会保障人口问题研究所“出生动向基本调(独身者调)(2 0 15 年)” 结果显示,男性和女性受访者中选择这一原因的比例分别为45.3%51. 2%。选择最多的第二项和第三项,在男性中分别为“感觉没必要”(2 9 . 5 %) 和“没钱结婚”(2 9.1%),在女性中分别为“不想失去自由自在的生活”(3 1. 2 %)和“感觉没有必要”(2 3 . 9 %)2021年进行的第16 次结婚意愿调查结果显示,1834岁未婚人群中有结婚计划的比例,男女都在进一步减少,男性从2015年的85.7%降至81.4%,女性从2015年的89.3%降至84.3%。未婚人群中不想恋爱的比例达到三分之一。

影响生育行为的另一个原因,是随着2 0 世纪9 0 年代后日本经济长期低迷,企业出于节约用工成本等方面考虑, 逐渐采用了更富有弹性的劳动力制度。这具体表现为作为“正社员”的正规就业比例逐步缩小,而诸如“ 打工”“ 派遣社员”等非正规就业的比例在逐步增加。日本总务省调查显示,2012年以非全职就业或签约社员等方式受雇的非正规就业人员,在被雇佣人员中占35. 2%,其中男性中非正规就业占比19.7%,女性中非正规就业占比54.5%。相对于正规就业,非正规就业的待遇更低。劳动形态的上述变化,给适龄群体的结婚行为带来了实质性影响。就业形态的不同, 对男性是否有配偶的影响巨大。相比作为正社员的正规就业人员,非正规就业的男性结婚概率要低得多,且这一差别随年龄增长还在增加。劳动力市场中非正规就业的增加,直接带来了20世纪90年代后日本结婚比例的低下。

除了未婚增多对生育产生影响外,婚后的生育意愿也决定着新生儿的数量。根据日本国立社会保障人口问题研究所的数据显示,进入2 0 世纪9 0 年代后,日本人家庭的理想孩子数量持续下降,从1987年的2.67人降至2015年的2.32人。家庭实际生育的孩子平均数量,也从1987年的2.23人降至2015年的2.01人。实际孩子数量低于理想孩子数量的具体原因,主要是“ 育儿和教育花费太大”,选择这一原因的比例达56.3%,在3034岁人群中, 选择这一原因的比例超过了八成。经济压力不仅影响结婚意愿,也影响着婚后生育孩子具体数量的选择。

除上述因素外,日本传统的文化价值观念和社会环境中依然存在着妨碍日本女性实现工作和婚育兼顾的因素,这是导致少子化的另一重要因素。

时至今日,女性婚后尤其是有子女后辞职成为专职主妇,在日本依然被大多数人看作理所应当的事情。目前,日本因为生育和育儿不得不辞职的女性依然高达60%。在这种情况下,很多女性不得不面临工作和婚姻的艰难抉择。20世纪70年代后,随着日本经济发展创造大量就业机会,女性开始大量进入就业市场。进入专科学校或本科学校学习,并在毕业后先工作几年,逐步成为社会中大多数女性的惯行做法。女性就业环境的变化、个体人力资本的提升和价值观念的转变,导致了很多女性主动选择了晚婚或不婚。

这一期间教育投资回报率的上升,也逐步成为女性选择晚婚或不婚的因素。女性学历越高,获取的工资收入也越高。对于大学本科毕业生,男女工资收入的差距相对较小。同时,高低学历之间的收入差距也出现了扩大倾向。对高学历女性而言,停止工作,意味着将在经济上遭受巨大损失。离职所带来的不仅仅是经济上的损失,也伴随着对职业进取感的丧失。即使将来回归工作岗位,在技能和知识上也会出现滞后,不容易赶上。从个人工作角度出发,主动选择晚婚甚至不婚的女性比例日渐增多。

当前,围绕婚育的观念进一步发生变化。2021年日本第16 次婚育意愿调查中,选择结婚对象的条件中,男性开始考虑女性的经济能力,占比从2015年的41.9%增至48.2%。女性则看重男性对家庭和育儿的能力和态度,从2015年的57.7%增至70.2%

日本应对少子老龄化的近期对策及对中国的启示

少子老龄化的发展,给日本经济社会发展带来了深远影响。在经济上,越来越多的研究人员将日本自20世纪80年代末期开始的“失去的30 年”, 从根本上归结为少子老龄化带来的人口结构的根本变化。在社会上,老龄化导致了村庄消亡和劳动力不足,进入本世纪之后,“限界村落”和“补充移民”逐步成为日本人口学研究中的两个重要领域。在外交上,为获取充足的老年照料人员,日本不得不积极同周边国家开展合作,力图解决本国护理人员不足的问题。自2023年起,日本进一步放宽了获得永住资格的限制,以吸引更多的国际移民。在政治上,由于养老金、医疗费用等社会保障支出的进一步增加,提升消费税率已成为近些年日本政治中的一项重要议题。在技术革新和产业结构调整上,面对未来劳动力的进一步萎缩,日本提出了优先发展人工智能、在机器人研发上进一步加大力度的策略。以上种种迹象表明,少子老龄化这一人口变化今天对于日本的影响已延伸至社会的方方面面,成为日本制定未来各项政策的首要考量。

在经历了对老龄化和少子化的分别应对之后,近些年日本出现了将少子化和老龄化进行统筹应对的政策调整。其中, “一亿总活跃”计划的出台是典型代表。

2012年,为刺激经济增长, 安倍政府实施了以金融政策、财政政策和成长战略为核心的“三支箭战略”。2015年,为应对经济再生和人口减少,安倍政府将应对少子化和应对老龄化的政策进行了结合,出台了以“新三支箭”为核心的“一亿总活跃”计划,即强大经济、育儿支援和社会保障。

所谓“ 一亿总活跃”是指日本政府制定的无论女性还是男性,无论老人还是年轻人, 在家庭、职场、社区及任何场合,大家都能将活力发挥出来的政策,也就是全员参加型一亿总活跃社会的实现。这一计划成为日本为维持一亿人口的经济财政管理与改革的基本方针和具体计划。计划实施的目的,是通过改革工作方式,克服并改善低生育水平和生产效率的老化,推动日本继续探索经济复苏。

“ 新三支箭”的最大特征,是将应对少子化和应对老龄化的措施结合,共同应对少子老龄化带来的结构变化。“第一支箭”是创造强大的经济实力,进行改革,实现多样化的工作方式;“ 第二支箭” 是链接梦想的育儿支援,目标把生育率改善到1.8;“第三支箭”是通往安心的社会保障, 目标是让以看护为理由的离职者不再存在,以解决少子老龄化带来的劳动人口减少以及未来不安的增加,等等。

从结果看,上述措施的实施取得了一定效果,但要实现预期目标依然存在巨大障碍。首先,从克服少子化角度看, 即使实施这些措施,日本的总和生育率上升至1. 8 的可能性也很小。如前所述,日本的终身未婚率和平均初婚年龄依然在进一步上升。女性是否结婚,虽有经济方面的原因,但其未婚晚婚的要因是以生活方式的多样化为背景,这涉及思想文化、价值观的转变,不容易因所出台的对策就能实现提升生育率水平的目标。关于保育服务扩容,在实施过程中,因涉及选址等实际问题,执行中也碰到了不少障碍,导致很多项目的实施效果大打折扣。此外,看护人才不足已成为日本亟须解决的问题,制约了服务扩容。综合上述情况,在近期内实现因老人看护离职为零的可能性不大。

2020 529日,继20 04 年、2010 年、2015年之后,日本第四次颁布《少子化社会对策大纲》,提出少子化的发展带来人口特别是劳动年龄人口减少和老龄化,对经济社会发展影响广泛。在原因分析中, 该大纲提出,日本少子化的主要原因是不婚、晚婚、婚后出生率下降等,包含影响个人结婚、生育、育儿实现的多重因素。为消除这些障碍,需要立足长远,确保必要的稳定财源,大胆综合施策。

在基本目标上,该大纲提出为实现出生率1. 8 的目标, 积极构建适应时代特点的育儿友好环境,让国民在结婚、怀孕、生育、育儿等方面充满希望,推动男女相互尊重彼此的生活方式,经主动选择,能够在希望的时期结婚、在希望的时点养育希望数目的子女的社会的形成。具体措施包括创造适宜环境、满足多样化家庭的各种需求、因地制宜细化措施、创造适合结婚怀孕育儿的温情社会、积极利用科技和新资源手段等五个方面。

根据《老龄社会对策基本法》,自19 96 年开始日本政府每年向国会提交《老龄社会白皮书》,对老龄化的情况及政府实施的相关对策作详细介绍。2022年,日本政府第27次向国会提交了《老龄社会白皮书》,包括日本老龄化基本情况、2 0 21年度老龄社会对策的实施情况以及2022年度老龄社会对策。2 0 2 2 年老龄社会对策中,总体计划包括制定专门预算、实现“一亿总活跃社会”、改革劳动方式、推进社会保障制度改革等五方面, 具体措施包括老年人的就业和收入、健康福利、学习和社会参与、生活环境、研究和国际交流、推进全部家庭活跃等六方面内容。在2 29 74 9 亿日元预算中,就业和收入13 2 2 42亿日元,健康福祉9 7053亿元,学习和社会参与20 0 亿日元,生活环境33亿日元,科研和国际交流71亿日元,推动所有家庭活跃150 亿日元,就业和收入以及健康福祉占主要部分。

在人口变化同经济发展、制度变迁、技术革新等要素之间如何相互影响、互为因果上,二战后至今的日本提供了一个比较完美的诠释案例。20 世纪50 年代至20世纪70 年代中期,适宜的人口结构为日本经济社会高速发展提供了基本保障。但20世纪80年代中期后,日趋严峻的少子老龄化, 成为自20 世纪9 0 年代开始日本经济社会发展陷入停滞的根本原因。

我国于2 0 0 0 年进入人口老龄化社会,人口老龄化带来的经济社会影响正在日益凸显,二十届中央财经委员会第一次会议明确提出“ 以人口高质量发展支撑中国式现代化”。总体上,我国应对老龄化的政策体系逐步走向完善, 但少子化的相关政策准备刚刚起步。在应对少子老龄化问题上,日本面临的多个诱因同我国当前面临的情况有相似之处。经济上“未富先老”、制度上“ 未备先老”以及更庞大的人口基数决定了我国在应对少子老龄化冲击中面临的挑战更大。充分重视人口发展的惯性、高度重视引发少子老龄化的深层次经济社会原因、认真研究政策实施的效果和局限性,日本在应对人口少子老龄化中的经验和教训,可为我国未来的发展研究和政策制定提供有价值的参考。

作者分别为国务院发展研究中心副主任、党组成员,政协十四届全国委员会社会和法制委员会委员;国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所人力资源研究室主任、研究员

 

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