李佐军 王炳文 寻广新
城市群是推动高质量发展的主要平台。当前，我国19 个国家级城市群以占全国25% 的土地，集聚了全国83%的人口，创造了88%的GDP。在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》中，山东半岛城市群居于全国19个城市群“发展壮大”层级的第一位， 仅次于“优化提升”层（第一层级）的京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝、长江中游等五大城市群，在推进黄河流域高质量发展中具有战略地位。党的十八大以来，山东半岛城市群在新发展理念指引下，大力推进新旧动能转换，在高质量发展上迈出了坚实步伐。但仍存在传统产业比重较高、单位国内生产总值能耗较多、科技创新能力偏低、城市群辐射力较小、核心城市凝聚力较弱等问题。2022年，国务院印发了《关于支持山东深化新旧动能转换推动绿色低碳高质量发展的意见》，为山东半岛城市群未来推进高质量发展指明了方向。在新发展阶段，山东半岛城市群亟须进一步发挥优势、弥补短板，加快新旧动能转换，更好发挥推动黄河流域高质量发展的龙头作用。
推进高质量发展的优势、动能和潜力
（一）发展优势明显
一是区位优势突出。山东半岛城市群地处京津冀、长三角、东北振兴三大国家战略区域的交汇点，“ 南北借力、东西逢源”。同时，交通网络发达，内外联通度高。二是工业门类齐全。山东半岛城市群是我国唯一具有41个工业大类的城市群，在能源、钢铁、化工、机械制造等工业领域具有较好基础，氧化铝、发动机、大型拖拉机、燃料油、液化石油气等18种产品产量居全国各大城市群首位。三是常住人口规模较大。自古以来，山东半岛城市群是我国人口的重要集聚地，加之人口持续净流入，人口一直保持较大规模。笔者根据第七次全国人口普查数据， 采用队列要素人口预测法，对2023—2035年我国19 个城市群人口发展趋势进行预测的结果显示，2035年前山东半岛城市群可保持60 0 0万—70 0 0万人的劳动年龄人口规模，在各大城市群中稳居前六位。
（二）发展动能充足
2018年以来，山东半岛城市群强力推进新旧动能转换， 发展速度加快，新发展动能不断加大。2021年，山东半岛城市群GDP跃上8 .3万亿元新台阶，虽与长三角城市群（2 7. 6 万亿元）还有较大差距，但缩小了与粤港澳大湾区城市群（10.1万亿元）、京津冀城市群（9. 8万亿元）和长江中游城市群（9 .7万亿元）的差距，在19 个城市群中排名第五。规模以上工业增加值同比增长9.6%， 创近十年新高。产业基础高级化、产业链现代化取得积极进展，传统产业数字化改造升级加快，“四新”经济形成规模， 智能家电、轨道交通装备进入国家先进制造业集群行列。
（三）发展潜力很大
基于夜间灯光遥感数据， 笔者对19 个国家级城市群时空演化趋势进行分析后得出， 相对于长三角、粤港澳大湾区等城市群，山东半岛城市群属于高速成长型城市群。从国内外城市群时空发展规律来看， 在此阶段，城市群中心城市的部分产业和非核心功能向周边小城市不断扩散，都市圈逐渐形成，城市化水平快速提升， 分工协作体系日趋完善，区域基础设施加快建设，发展潜力还有很大释放空间。同时，山东半岛城市群属于省域城市群，相对于其他跨省城市群， 文化认同度高，利益冲突较少，资源整合障碍较小，后发优势明显。
制约高质量发展的主要短板
（一）传统产业比重较高
山东半岛城市群产业结构偏重工业，产业附加值较低。化学原料和化学制品制造业、电力、热力生产和供应业、石油、煤炭及其他燃料加工、黑色金属冶炼及压延加工业等传统重化工业占工业产值比重超过70%。而京津冀、长三角、粤港澳大湾区等城市群的主体产业多为金融、计算机、通信和其他电子设备制造业、电气机械和器材制造业、新能源等行业。2021年，山东省5家入选世界50 0 强的企业中，除海尔集团外，其余均是重化工业企业。近年来，山东半岛城市群服务业占比虽有提升，但仍以交通、商贸、餐饮住宿等传统服务业为主，以“网络+科技+平台+服务”为主要特征的新兴服务业发展相对缓慢。根据2022年中国互联网协会发布的报告《2021年中国互联网综合实力100强企业》，山东半岛城市群相关企业均排在百名之外，与此形成鲜明对比的是京津冀、长三角和粤港澳大湾区城市群有大量相关企业上榜。
（二）单位GDP能耗较多
2020年，山东半岛城市群能源消费总量为41826.8万吨标准煤，占全国能源消费总量的8.4%，单位GDP能源消费量在19个城市群中最高。化石能源消费占全部能源消费量比重较高，其中仅煤炭占比就高达66. 8%，油气、天然气和一次电力占比分别为13.6%、5.83% 和4.4%。2021年，单位GDP耗电量为888.5千瓦时/万元，同样在各大城市群居于前列。二氧化硫、氮氧化物等排放总量也居于各大城市群前列。同时，森林覆盖率仅20. 9%，低于全国23 .0%的水平，在各大城市群中排名靠后。
（三）科技创新能力偏低
2020年，山东半岛城市群的研发投入强度为2.1%，与长江中游城市群持平，低于京津冀（6.3 %）、长三角（4.0 %）、粤港澳大湾区（2.9%）和关中平原（2 . 3 %）等城市群。重大科技创新平台建设与发达城市群相比较为滞后，国家支持建设的国际科技创新中心、综合性国家科学中心，山东半岛城市群没有入围；科技部遴选出的首批20个全国重点实验室，山东半岛城市群也未获得名额。在支撑科技创新的人才总量和质量方面，山东半岛城市群与京津冀、长三角、粤港澳大湾区等城市群相比还存在较大差距。同时，营商环境也有待提升，根据北京大学发布的《中国省份营商环境评价报告》， 2 0 21年山东省营商环境得分59.26，居全国第九位。
（四）城市群辐射力较小
山东半岛城市群属于一省范围之内，难以获得国家层面对城市群规划的公开批复（根据国家发展改革委关于城市群规划编制的工作方针，只有跨省城市群才能获得国务院批复，不跨省城市群仅由本省批复，报国家发展改革委备案），因此与长三角、京津冀、粤港澳大湾区、成渝和长江中游等跨省城市群相比，在这方面有些先天不足，不利于发挥山东半岛城市群跨区域的辐射作用。虽然山东半岛城市群被赋予了黄河流域的龙头地位，但要充分发挥其辐射带动作用，还面临一些障碍。一是山东半岛城市群产业结构以传统工业为主，难以对黄河中上游地区提供跨区域的有效服务。二是山东半岛城市群缺少国际化、现代化的综合交通枢纽，与周边城市群、沿黄地区的基础设施连通效率不高。三是山东半岛城市群高效协同的治理体系有待建立。
（ 五）核心城市凝聚力较弱
从国内外经验来看，城市群的高质量发展主要依靠核心城市的辐射带动作用。当前济南和青岛（山东“双子星”） 作为山东半岛城市群的核心城市，凝聚力并不十分突出。济南作为省会城市仍在打造国家中心城市的路上；青岛作为山东半岛城市群经济发展首位度最高的城市，对周边城市的辐射力也有限。总体看，山东“双子星”与上海、广州、武汉等其他城市群核心城市相比，在经济总量、人口集聚、创新带动能力等方面尚存在明显差距， 有效发挥城市群龙头城市作用难度较大。2021年，济南和青岛在山东半岛城市群中的经济首位度分别为13.7%和17.0%， 远低于上海、杭州、深圳、广州、武汉、郑州等城市，几乎排在核心城市首位度末尾，对城市群的带动和辐射作用有限。
更好发挥推进黄河流域高质量发展龙头作用的政策建议
（一）支持山东半岛城市群积极开展国家区域战略联动试验
鉴于山东半岛城市群位于黄河流域、京津冀、长三角等多个国家重大区域发展战略“交汇区”、京沪经济走廊与新亚欧大陆桥经济走廊“交汇点”的特殊条件，建议充分发挥其“以东带西、承南启北”的国家区域战略联动作用，积极开展山东半岛城市群国家区域战略联动试验。支持山东半岛城市群建设现代化、国际化运筹中心，充分发挥其区域战略联动的中枢功能。鼓励和支持山东半岛城市群与黄河流域中原城市群和关中城市群、京津冀城市群、长三角城市群等进行协同规划，建设区域统一大市场，开展广泛合作。支持山东半岛城市群建设现代综合立体交通运输体系和现代流通体系，着力打通新亚欧大陆桥的北通道，加强与黄河中上游经济带的基础设施互联互通、产业分工和生态协同保护。支持“济南— 郑州—西安”数字一体化联动协调发展，打造欧亚大陆“ 数字新通道”。加快推进京沪二线工程，支持在山东半岛城市群内发展相关支线。
（二）支持山东半岛城市群加快建设绿色低碳高质量发展先行区
贯彻落实国务院《关于支持山东深化新旧动能转换推动绿色低碳高质量发展的意见》中明确提出的“ 努力建设绿色低碳高质量发展先行区” 要求，将绿色低碳发展与高质量发展有机结合起来，走出一条对黄河中上游地区具有借鉴意义的可持续发展新路。一方面，在高质量发展上，加快发展新一代信息技术、新材料、生物技术、高端装备制造业等战略性新兴产业，支持建设国家云计算装备产业创新中心、新能源汽车制造基地和未来产业示范园区，辐射带动黄河流域的产业转型升级。另一方面，在绿色低碳发展上，积极推动传统工业绿色低碳转型， 深入推进能源革命，集约节约利用资源，打赢蓝天保卫战、碧水保卫战、净土保卫战，保护生态环境，提升碳汇能力， 形成绿色低碳生活方式，打造黄河流域环境治理先行区、生态建设样板区。
（三）支持山东半岛城市群持续建设新旧动能转换综合试验区
充分依托山东半岛城市群作为目前全国唯一新旧动能转换综合试验区的独特优势，加快推进动力革命，切实将发展重心转到依靠人才和科技上来，建设区域高水平人才中心和创新高地，培育经济发展新动能，带动黄河流域的新旧动能转换。支持山东半岛城市群建设自主创新示范区，推进传统制造业、科技金融、数字产业等深度融合发展，积极培育引领型先进业态。鼓励发展网络协同制造、个性化定制、智能化管理等新模式。支持国家实验室、国家工程研究中心等高能级创新平台在山东半岛城市群布局。鼓励产业链领航企业联合高校、科研院所和行业组织共建产业创新中心。支持山东半岛城市群建立现代职业教育发展试验区，搭建以产教融合工程为重点的创新平台。规划建设沿京沪线的京津冀— 山东半岛—长三角科技创新走廊，发挥山东半岛科技创新纽带作用，打造连接南北的科技创新轴。
（四）支持山东半岛城市群打造开放合作新高地
尽快把烟台到大连的跨海大通道建设列入国家交通建设总体规划，推动山东半岛与辽东半岛协同打造全国面向东北亚的开放中枢，引领辐射黄河中上游地区开放合作。加快研究推进黄河通航工程，先期推进黄河下游山东半岛境内通航，实现沿黄地区与出海口相连，打通黄河流域对外开放的水上通道。支持济南加快创建国家中心城市，支持青岛对标国际先进沿海城市、加快打造引领型现代海洋城市。推进济南和青岛与西安、兰州、鄂尔多斯等黄河流域其他城市群中心城市多层次、多领域的深度合作交流，打造城市发展联盟， 进一步提升山东“ 双子星”发展能级和位势，辐射引领山东半岛以及整个黄河流域高质量发展。鼓励山东创新支持民营企业改革发展的制度和政策环境，破除制约生产要素自由流动的体制机制障碍，建设区域统一市场，维护公平竞争秩序。支持山东半岛城市群持续深化“ 放管服”改革，打造市场化法治化国际化营商环境。充分发挥山东半岛城市群中国—上合组织地方经贸合作示范区作用，发挥与日韩等东亚国家深度合作的优势，创建中日韩地方经贸合作示范区，借鉴上海自由贸易试验区临港新片区和海南自贸港建设经验，推动中国（山东）自由贸易试验区各项改革开放任务加快落地。
作者单位：国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所；山东省人民政府发展研究中心