黄征学 潘 彪
“ 郡县治， 天下安。” 县历来都是国家治理体系中的基础单元，也是区域经济发展中的重要基石。但县域人口规模、幅员规模和经济规模比省、地级市的差异都大，部分县域“不经济”的问题比较突出。2021年和2022年的中央一号文件连续2年明确加快县域经济发展。在加快构建新发展格局的大背景下，县域经济分化态势将持续，具备融入国内外大循环、大市场条件的县以及合作提升人口规模、经济规模的县，会获得更多发展契机，而交通不便、远离市场的县发展将愈发艰难。对全国1800多个县市经济发展状况展开全面分析， 总结提炼经济强县特别是百强县、千亿县发展模式经验，破解县域“ 不经济” 密码， 将有助于推动县域经济高质量发展，扎实推进共同富裕。
发展基础千差万别， 县域经济喜忧参半
2020年，全国县级行政区划单位数共2844个。其中，市辖区973个，县（含自治县、县级市、旗、自治旗，以下简称“县市”）共1869个，包括县级市388个、县1312个，自治县117个，旗49个，自治旗3个。从区域分布看，百强县、千亿县中，除资源大县外，多集中在城市群和都市圈范围内，原国家级贫困县基本在省际交界地区，县与县之间差异非常大。
（一）县域之间基础条件不同，辖区面积和常住人口相差甚远
2 0 1 9 年， 全国县市总面积853万平方公里，平均每个县市4549平方公里， 面积最小的是山东有长岛县（59平方公里），最大的是新疆若羌县（202298平方公里），二者相差近3428倍；各省区市之间的县域平均面积差异也比较大，除北京、天津、上海三个直辖市外，县域平均面积最小的是河北（1340平方公里），最大的是青海（17765平方公里）。第七次人口普查显示，全国县市常住人口总数为74757.6万人，平均每个县市约39.9万人，人口最多的是江苏省昆山市（209.2万人），最少的是西藏自治区札达县（0.8万人），二者相差约260倍；县域平均人口规模最大的是江苏（97.1万人），最小的是西藏（3.7万人）。县域幅员面积和常住人口规模不匹配， 东部沿海地区的县域人口密度明显高于中西部县市。人口规模、腹地规模和人口密度不同导致县域经济发展差异非常大， 百强县、千亿县前1 0 位中，县域平均人口规模最大的江苏占比也是最高的，平均人口规模较低、平均幅员面积较大的西藏、青海、甘肃等省区的县域经济整体不发达。
（二）39个县市经济规模跨过千亿门槛，成为引领县域经济高质量发展的领头羊
部分县市依托良好的交通区位、市场接近、自然资源等条件，探索出适宜的发展模式，加快发展特色优势产业， 实现向千亿大县的跨越。2007 年，昆山、江阴、张家港3地GDP首次跨过千亿门槛，2020 年全国千亿县达到3 9 个。其中，昆山和江阴达到4000亿元以上，以一县之域超过宁夏、青海、西藏3省区的GDP，张家港、晋江、常熟、慈溪4地在2000~4000亿元之间，宜兴和长沙县在1500~2000亿元之间，其余31县市在1000~1500亿之间。此外，荣成（943.2亿）、石狮（937.2亿）、兴化（900.9亿） 3地为准千亿县市，有望在2021 年跻身千亿大县行列。千亿县不论是城镇规模，还是特色产业，均迈入良性循环的轨道。在千亿县的引领下， 县域经济在国民经济中的地位愈发重要。统计数据显示，2019年县域GDP总量接近全国的40%，第一产业全国占比超过75%，第二产业全国占比超过40%。
（三）多数县市底子薄、约束多，县域发展不平衡、不充分现象突出
原国家级贫困县832个， 占县域单位的44.5%。多数贫困县也是革命老区县、重点生态功能区县和产粮大县，肩负着维护生态安全和粮食安全的重任，保护和发展的矛盾非常突出。统计数据显示，全国1306 个革命老区县中，有397个是贫困县，占贫困县总数的47.7%； 第一批和第二批共676个国家重点生态功能区县中，有436 个是贫困县，占贫困县总数的52.4%；全国1039个产粮大县中，有222个是贫困县，占贫困县总数的26.7%。同时，多数经济欠发达的县，人口规模偏小，产业结构相对单一，经济发展动力不足。2019年，GDP 总量在100亿元以下的县市占比仍超过四成，一般公共预算收入低于10亿元的县市接近六成，有41个县市一产占比超过50%，有217个县市一产占比在30%~50%之间。各省区市之间县域经济发展不平衡现象也比较突出，2020年全国百强县东部地区占据65个，中部地区占据22个，西部地区、东北地区分别仅有10个和3个。具体到省份来看，江苏、浙江、山东等省县域的平均经济规模、一般公共预算收入都比较高，而西藏、甘肃、青海等3省区则都比较低。
经济强县各具特色， 六大模式值得借鉴
经济高质量发展需要一定人口规模、经济规模和市场规模，县域平均39.9万的人口规模和200亿的经济规模难以维持城市良性运转，“城”带不动“乡”的问题比较突出。纵观百强县、千亿县发展，除少数资源型地区外，均在市场融合、产业融合、人口融合等方面下足功夫，形成较为鲜明的发展模式。
（一）城市辐射带动型
部分县市凭借毗邻超大城市和特大城市的优势，推动产业融合和市场融合，形成专业化配套或专业化服务，实现县域经济持续稳定发展。在产业融合方面，如莱州积极发展汽车零部件产业融入山东半岛汽车产业集群，博罗背靠粤港澳大湾区发展高端电子信息产业、生命健康等产业，肥西依托合肥发展计算机、汽车、家电制造等产业。借用超大城市和特大城市市场规模，为城市提供专业化服务方面，如新郑利用郑州航空港经济综合实验区发展高端商贸物流，固安利用地处北京、天津、保定三市中心的地位发展仓储物流，河北香河利用临近北京、天津的优势发展家具城等。
（二）市场加工互动型
部分距离超大城市和特大城市相对较远的县市，通过创造市场，推动贸工联动，实现“买全球、卖全球”“买全国、卖全国”，带动县域经济快速发展。义乌和江阴是市场加工互动型的典型代表，前者为制造和商品市场互动，后者为制造和资本市场互动。义乌按照“以贸促工，贸工联动”的发展思路，积极发展小商品市场，逐步培育出服装、饰品、毛纺、针织、工艺品、玩具等一批优势产业， 目前饰品性行业产量和产值占全国70%以上，以袜业为主的针织业生产量占全国的40%， 义乌大陈镇被称为“中国衬衫之乡”。江阴从2017年开始蝉联工业百强县（市）四连冠， 截至2020年，形成高端纺织服装、金属新材料、石化新材料等3个超千亿规模产业集群，15 家企业跻身“中国制造业企业500强”，上市公司总数累计达到55家，累计实现直接融资约500亿元，被誉为“华夏A股第一县”“江阴板块”。南安、曹县也属于这种类型。
（三）外资外贸推动型
沿海地区部分县市主动参与全球经济循环，利用两种资源、两个市场，实现县域经济腾飞。昆山和晋江是外资外贸推动型的典型代表。昆山立足其优越的区位条件，在巩固台资密集区的基础上，加大了对欧美、日韩企业的招商引资力度，促进国外资本、技术、产业、人才的加速集聚，截至2020年底，昆山累计注册外资500亿美元，累计实际利用外资近300亿美元，已集聚56个国家和地区的8900多个外资项目， 其中48家世界500强企业投资项目108个。晋江作为福建县域经济发展的“ 排头兵” ， 在早期主要借助侨乡优势吸引国外资金和技术，利用“三资企业”“ 三来一补” 等政策，发展纺织服装、制鞋、食品等加工制造然后对外出口， 逐渐发展形成鞋服、纺织、食品饮料3大千亿产业集群， 到2019年出口规模达到590亿元，目前晋江有中国鞋都、世界茄克之都、中国纺织产业基地、中国休闲食品加工出口基地等称号。
（四）一二三产融合发展型
农产品主产区的部分县市，依托农业资源优势，推动一二三产融合发展，助力县域经济迈上快车道。山东寿光和福建永春是农副产品加工型的典型代表。寿光是“中国蔬菜之乡”，2020年蔬菜种植面积达60多万亩，年产量450万吨左右，同时还是中国最大的蔬菜集散中心、价格形成中心、信息交流中心和物流配送中心， 年蔬菜交易量1000万吨左右， 交易额近100亿元。永春有“中国芦柑之乡”称号，每年芦柑产量、出口量均居全国首位， 2019产季出口7.65万吨、创汇1.1亿美元，是福建省首个出口创汇超亿美元的农产品，2020 年芦柑种植面积5.24万亩，带动果汁、果酒、果酱、果干等加工业发展，全县从事柑橘产业人员约15万人，全产业链产值达67.2亿元。
（五）特色资源开发型
矿产资源丰富地区，围绕资源开发，完善产业链条，推动县域经济发展。陕西神木县和内蒙古准格尔旗是矿产资源开发型的典型代表。神木矿产资源富集，县域中北部4500平方公里地下共储煤766亿吨， 立足打造国家级高端清洁能化基地核心区，构建起煤转电、煤电载能、煤化工、煤基新型材料等全产业链，2020年全市生产原煤2.87亿吨、兰炭1600 万吨，发电402.2亿千瓦时，实现规模以上工业总产值1911.9 亿元。准格尔旗探明煤炭储量582亿吨，围绕煤炭开发打造了煤炭、煤电、煤化工、煤电铝一体化产业，2020年全年销售煤炭2.6亿吨，就地转化3150万吨，发电278.4亿千瓦时，全年规模以上工业企业实现营业收入787.5亿元。
（六）旅游文化助力型
部分重点生态功能县，秉持“绿水青山就是金山银山” 的理念， 以旅游文化为突破口，着力构建生态产品价值实现机制，推进县域经济绿色转型发展。浙江桐乡市是旅游文化带动型的代表。作为全国首个旅游综合改革施试点县，桐乡市共有A级旅游景区（点）24 个，其中国家5A级景区1个， 构建了以互联网信息服务、文化旅游为核心，以会展服务、创意设计、现代传媒影视为重点的“2+3”特色旅游文化产业体系，2019年共接待游客超过2635万人次，实现旅游总收入337.8亿元，入选中国县域旅游竞争力百强榜。同时，加快工业绿色化转型，提升农产品品质，塑造农产品品牌，真正把绿水青山蕴含的生态价值转化为金山银山。
立足县情找准适宜路径，推动县域经济再上新台阶
部分县域之所以“ 不经济” ， 主要是人口规模不经济和市场规模不经济， 做好“融”和“合”的文章至关重要。借鉴国内县域经济发展六大典型模式，从本地实际出发，立足县情，坚持“六宜” 原则，选择富有地域特色的高质量发展之路。
（一）突出“融”，借用发展动力
城市群和都市圈范围内的县市，要结合相关规划，以交通基础设施网络化和轨道化为重点，以优化产业空间布局和生态环境联防联治为核心，积极推动便捷交通圈、高效经济圈、美丽生活圈建设，主动融入城市群和都市圈借势发展。依托核心城市生产组织功能， 选准产业发展的着力点，共同构建自主可控、安全高效的现代产业链。健全利益分享机制和成本分摊机制，开展经济区和行政区适度分离改革，探索设立双向产业“飞地”，构建“研发在中心、转化在周边、链式配套、梯度推进”的发展格局。积极推动市场一体化建设，支持要素有序自由流动， 借助核心城市智力优势，推进县域经济高质量发展。深化行政审批制度改革，聚焦改善民生、惠企利企等领域，推进政务服务跨省通办，营造区域内无差别营商环境。
（二）强化“合”，汇聚发展合力
远离经济增长中心的县市，要探索建立统一规划、统一管理、合作共建、利益共享的合作新机制，不断拓展人口规模和腹地规模，抱团实现规模经济。以交通基础设施互联互通为重点，以商贸物流、旅游文化等竞争性弱、地域性强的产业合作为突破口，以生态环境协同治理为切入点，稳步扩展合作广度和深度。把有形市场和无形市场结合起来，积极推动专业市场、边境贸易、物流枢纽建设，大力发展电子商务，采用直播电商、网红带货等新方式，着力扩大市场规模。遵循“以贸促工、以工兴贸、贸工联动”的思路，结合本地自然资源，统筹谋划县域工业发展，提高县城人口承载能力。主动加强与周边知名旅游景区景点合作，共同打造精品旅游路线，共塑区域旅游品牌， 携手推进无障碍旅游， 以人流带物流、资金流和信息流。国家乡村振兴重点帮扶县要抢抓对口帮扶的机遇，聚焦产业合作、劳务协作、消费帮扶三大领域，采用飞地园区、承接产业转移、人才和资金援助、消费帮扶等多种形式，提升自身发展能力。坚持“引资引智”并举，借鉴晋江侨乡发展经验， 实施“ 人才回乡计划”，号召本地籍企业家、教授、影视明星等各界社会名流支援家乡建设，汇集资金、智力和人气。
（三）彰显“绿”，提升发展质量
重点生态功能区县和产粮大县是人口流出县，要按照“内聚外迁”的思路，在支持人口向外转移的同时，鼓励人口向县城和经济大镇集中，落实“点上开发、面上保护”目标， 维护国家生态安全和粮食安全。发挥山清水秀、蓝绿交织的生态优势，加快发展“红、绿、古”三色文化旅游产业，谋划发展环境友好型和环境偏好型的生物医药、大数据等产业， 大力发展绿色生态有机农业， 不断建立健全生态产品价值实现机制，畅通“两山”转化通道，以“绿水青山”焕活“金山银山”。在积极推动建立生态补偿的同时，加快推进生态资源权益交易，如水权、碳排放权、碳汇、排污权、用能权等的交易，将资源权益直接转化为资产。结合国家粮食安全产业带建设，加快推动传统“三品一标”（无公害农产品、绿色食品、有机食品和农产品地理标志产品）向新“三品一标”（品种培优、品质提升、品牌打造和标准化生产）转化，促进一二三产业融合发展，着力提升农业发展质量。推进资源型县市绿色化转型，大力发展接续替代产业，加快形成多点支撑、多业并举、多元发展的新格局，破解“资源诅咒”。
（四）做大“点”，提高发展效率
破解县域“不经济”，推动集中、集聚、集约发展，从提高承载能力和吸纳能力两方面着手，率先在“点”上取得突破， 缩短其迈过城镇良性循环门槛的时间。加快县城或经济重镇补短板强弱项，推进公共服务、环境卫生、市政公用、产业配套等设施提级扩能，着力增强人口和产业承载能力。搭建产业发展平台和服务平台， 重点发展农副产品加工、纺织服装、电子装配等劳动密集型产业，谋划布局资本密集型和技术密集型产业，完善产业配套、数字信息、政策支持、金融信贷等服务，创造更多就业机会，提高人口吸纳能力。深化扩权赋能强县改革，推动省、市行政权力事项下放，推动编制资源向基层倾斜，理顺产业发展平台和行政区关系，促进产城融合发展。发挥镇联结城乡的桥梁纽带作用，完善乡村物资集散、物资交易功能，提高镇服务乡村教育、医疗、政务等方面的功能。采用党建引领、重心下移、科技赋能等方式，提高县城治理科学化精细化智能化水平，打造平安、和谐、宜居县城。
作者单位：中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所
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