贾若祥 洪晓青
前不久，《“十四五”特殊类型地区振兴发展规划》得到国务院的批复。特殊类型地区包括以脱贫地区为重点的欠发达地区和革命老区、边境地区、生态退化地区、资源型地区、老工业城市等。党中央、国务院高度重视特殊类型地区振兴发展，党的十八大以来， 习近平总书记多次作出重要指示批示。“十四五”时期是乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年，特殊类型地区尤其是其中的边境地区作为城乡区域协调发展中的短板地区、生态文明建设中的脆弱地区、促进边疆巩固的重点地区，面临更加复杂的环境条件和更为艰巨的发展任务。
我国陆域边境线总长约2.28万公里，涉及内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、广西、云南、西藏、甘肃、新疆等9省区，涵盖45个地级行政区划单位和约140个县级行政区划单位， 分别与俄罗斯、蒙古、印度、缅甸、越南等1 4 个国家接壤。治国必治边， 加快边疆发展， 促进边疆繁荣昌盛， 确保边疆稳固与边境安全是统筹发展和安全的重要内容， 也是我国全面建设社会主义现代化国家的内在要求。要根据不同边境区段自然资源禀赋、经济社会发展基础，以边境县（市、区、旗） 和边境团场为重点，推动实现精准扶边，大力改善边境地区生产生活条件，提高人口和经济支撑能力，促进各民族交往交流交融，确保边疆稳固和边境安全。充分发挥边境地区开放前沿的作用，完善沿边地区重点开发开放试验区、综合保税区、边境经济合作区、边民互市贸易区等各类开发开放平台布局，畅通开放通道，完善开放环境，不断提升边境地区高质量发展水平。
我国边境地区发展现状
我国高度重视边境地区发展，出台了一系列促进边境地区加快发展的举措，尤其是党的十八大以来，国家陆续出台了守边固边、兴边富民、强边固防、沿边开发开放、周边互联互通等一系列政策举措，边境地区经济社会发展取得了长足进步。
（一）全面开启现代化建设新征程，经济社会持续稳定发展
在国家的大力扶持和各地自身不懈努力下，边境地区建档立卡贫困人口已经实现全部脱贫， 贫困村、贫困旗县全部成功完成摘帽， 如期与全国同步全面建成小康社会， 正在全面开启社会主义现代化建设新征程。国家的繁荣昌盛为促进边境地区经济社会持续稳定发展提供了坚强后盾，从边境地区自身发展的纵向比较来看，发展势头稳中有进、稳中趋好， 为保障国家边境安全、促进边疆繁荣、满足边民幸福美好生活需求做出了巨大贡献。
（ 二） 沿边开放功能不断强化， 成为我国对外开放的前沿
随着我国深入推进“ 一带一路”高质量建设，我国边境地区正由原来的开放末梢变为对外开放的前沿，为构建我国沿海、沿江、沿边全方位高水平开放新格局提供了重要支撑。尤其是在当前新冠肺炎疫情全球蔓延和我国国内疫情实现动态清零的背景下，边境地区承担起在有效遏制疫情入侵的前提下有序开展国际经贸往来的重要历史使命。同时，随着现代信息技术的快速发展， 跨境电商等新业态新模式也在蓬勃兴起，拓展了我国对外开放合作的模式，成为边境地区新的经济增长点。
（三）基础设施不断完善， 基本公共服务水平不断提升
随着守边固边、兴边富民、强边固防等一系列工程的实施， 边境地区的道路、电力、水利、供热、通信以及社会事业基础设施进一步完善， 边境地区乡镇、行政村公路基本实现了全覆盖， 极大便利了边民的生产生活， 也为保障边境安全提供了重要保障。边境地区还围绕重要界河（江），开展骨干堤坝除险加固工程和灌区配套改造等水利基础设施建设，增强了防洪抗旱减灾、边境管控、交通保障能力。边境地区的通信网络不断完善，沿边主要行政村、自然村和重要交通沿线通信信号基本实现全覆盖。边境地区的科教文卫体等社会事业基础设施建设步入新局面， 医疗教育水平和条件大幅提高， 极大改善了边民的生活条件。我国主要边境口岸城市的边检基础设施建设水平得到大幅度提升，为促进边境地区人员和货物有序流动提供了安全、便捷的支撑保障。
（四）生态环境保护不断加强，特色优势产业初步形成
边境地区大部分为国家主体功能区中的限制开发和禁止开发区域， 在生态文明建设中具有特殊重要地位， 承担着保障国家生态安全的重要任务。党的十八大以来，边境地区始终坚持山水林田湖草沙（冰）生命共同体理念，绿水青山就是金山银山的理念日益深入人心， 边境地区生态保护和建设成效显著。通过实施退牧还草、封山育林、水土保持、荒漠化治理等一系列工程措施，极大改善了边境地区的生态环境，边境生态安全的屏障功能进一步强化。边境地区依托资源、技术、平台等优势， 特色优势农业渔业、特色加工业、特色服务业和产业园区加快发展，特色产业发展初具规模。
我国边境地区发展存在的主要问题
虽然我国边境地区从自身历史发展比较来看取得重大进展，但是在现代化国家建设新征程中，边境地区仍然是我国发展相对滞后的地区，与国内发达地区相比仍有很大差距， 与我国现代化建设的宏伟目标相比仍需加快高质量发展。边境地区是我国六大类特殊类型地区的重要组成部分，要在现代化国家建设新征程中，积极主动化解自身特殊困难，找准“ 振” 的重点和“ 兴” 的方向， 通过高质量发展加速振兴。
（一）部分边境乡村“三化”问题突出，发展后劲明显不足
我国边境线漫长，部分边境线位于崇山峻岭地区、高原高寒地区、干旱沙漠化地区， 自然条件十分严酷，生产生活的成本很高，致使部分边境村庄出现了较为明显的空心化、空巢化、老龄化问题，严重削弱了边疆地区的发展后劲，给边境安全和边境稳固带来很大的隐患。由于部分边境地区自然条件严酷，缺乏相应的就业机会，人口较大幅度的外流致使边境乡村出现空心化问题， 空心化严重的乡镇给组织边境群众参与边境管控和应对突发事件带来很大的安全隐患。部分边境地区大量人员的外流造成边境乡镇出现大量的人户分离现象，乡村空巢化突出，大量房屋空置，既浪费资源，又带来很大的安全隐患。边境地区的人员外流以中壮年为主， 致使人口老龄化严重， 而愈加严重的老龄化问题进一步增加了社会负担，同时在处理村务、推动农村基层政权建设、发展乡村经济等方面存在着诸多局限性，使边境村庄难以充分发挥守边护边作用。
（二）基础设施建设明显滞后，公共服务水平仍然不高
尽管边境地区的基础设施和公共服务与自身纵向比较来看有了很大的改善，但是如果从横向比较来看，边境地区的基础设施建设仍明显落后， 联外通内的功能较弱， 尤其是面对新冠肺炎疫情全球蔓延， 边境地区如何在防控好疫情的前提下开展好对外经贸往来面临很大压力。此外，边境地区的公共服务与国内其他地方相比也有差距。这一方面受制于边境地区相对恶劣的自然环境，基础设施建设和公共服务成本相对较高，致使边境地区的交通、能源、水利、通信等各类基础设施建设相对滞后，部分边境乡村供电可靠性差，城镇防洪灌溉设施不全，农田水利设施与农牧业生产发展不相适应。其次，由于边境地区人口密度小，边民居住相对分散，提供公共服务的成本也较高。另一方面，除了少部分边贸比较发达的边境地区外，有不少边境地区区位偏远，位于高原高寒、沙漠荒地、崇山峻岭地区，远离经济中心， 基础设施等的后续管护成本很高， 基础教育、医疗卫生、社会保障等公共服务体系仍不完善。
（三）产业基础整体比较薄弱，边境乡镇规模普遍偏小
我国边境地区大多自然条件比较恶劣，相对平坦的土地资源十分匮乏，而且土壤十分贫瘠，自然灾害频发多发，农牧业发展和城镇建设的先天条件存在诸多不足。另外， 在日益完善的市场经济条件下， 大部分边境地区由于远离经济中心和消费市场中心，交通极为不便，且当地经济发展基础差，市场狭小，企业投资意愿低，制造业和服务业发展受到很大制约，而且制造业和服务业发展水平和层次低，大部分还停留在初级产品加工阶段， 产品附加值低，产业链条短， 产品市场竞争力较弱。此外， 边境乡镇规模普遍小，发展平台少、层次低，边贸发展水平参差不齐， 与东部沿海地区有着巨大差别，大部分边境地区聚人聚产的能力弱，人口尤其是青壮年劳动力外流严重。
（四）统筹发展与安全任务艰巨，面临形势复杂多变
我国大部分边境地区条件比较艰苦， 经济社会发展比较滞后， 因而随着新冠肺炎疫情的全球蔓延， 如何处理好常态化疫情防控与经济发展的关系面临很大的压力， 尤其是部分边境地区不安全不稳定的因素依然存在，面临的形势复杂多变，守边固边任务繁重，统筹发展与安全的任务十分艰巨。需要进一步加强边境建设，加快推进边境地区发展，让边境群众过上更加幸福美好的生活，切实凝聚起推动边境地区高质量发展的强大合力，确保边疆巩固和边境安全。
促进边境地区繁荣稳定发展的重点
深入贯彻执行治国必治边的大政方针，整体谋划、远近结合、突出重点、分类施策， 着力推进强基固边、民生安边、产业兴边、融合稳边、生态护边，守好边境稳定和安全的底线，处理好边境合作与疫情防控的关系，不断促进边境繁荣和边民幸福，确保在现代化建设新征程中实现边境地区振兴发展和长治久安。
（一）构建沿边特色村镇体系，通过特色村镇高质量发展促进边境地区的繁荣稳定
边境特色村镇是边境地区集聚人口和产业的重要空间载体，在促进边境地区繁荣稳定和保障边境安全中发挥着十分重要的作用。要支持边境重点城镇建设，加大对经济社会发展基础较好、开发开放潜力较大的边境重点城镇的支持力度，不断完善边境城镇功能， 集聚人口和生产要素，提高人口和经济发展的支撑能力。选择一批重点边境城镇，推进兴边富民行动中心城镇建设，将其打造成为支撑边境繁荣发展的重要动力源系统。铸牢中华民族共同体意识，全面深入持久开展民族团结进步宣传教育和创建，促进各民族广泛交往交流交融。
坚持高质量发展的根本方向，坚持把解决好“三农”问题作为重中之重，坚持农业农村优先发展总方针，全面实施乡村振兴战略，支持边境村庄建设， 努力实现边境农业变强、农村变美、农民变富。进一步完善抵边村镇和配套基础设施，提高电网、供水网、通讯网、广播电视网覆盖水平，持续支持农村低收入人口危房改造，同步规划推进教育、医疗、文化、体育、广电等公共服务设施和就地就近就业设施建设，促进边境美丽乡村建设，确保边境乡村能够留得住人，力争边境乡村人口规模能够有所增长。
（二）推进边境地区特色产业发展，夯实边境地区高质量发展根基
边境地区特色产业繁荣发展是兴边富民的重要基础，也是增加边民收入、促进边民致富的重要手段。要进一步完善对边境地区特色产业发展的资金支持政策，缓解边境地区中小微企业融资难融资贵的问题。加大对边境地区特色产业发展的土地政策支持力度，以更大力度推动边境地区经营性农村建设用地、农村承包地、农村宅基地改革， 盘活边境地区土地资源。按照“ 不为所有、但为所用” 的原则，不断强化对边境地区人才就业扶持政策，通过更加充分更高质量的就业增加边民收入，助力边民致富。依托边境地区的特色资源，加快发展边境特色种植和养殖业，推动“种养加”结合、“农工贸” 一体，加强培育休闲农业、民宿经济、乡村旅游、农村电商等新业态，不断探索适合边境地区产业发展的新模式。注重优秀传统文化的保护、传承和弘扬，处理好继承和发展的关系，重点做好创造性转化和创新性发展，推动民族传统手工业融合创新，鼓励民族贸易和民族特需商品生产。促进边境贸易高质量发展，支持边境旅游试验区、跨境旅游合作区发挥示范效应，按程序扩大边境旅游试验区范围。
（三）大力推动沿边地区开放合作，不断提升边境发展内生动力
随着我国高质量共建“一带一路”，沿边地区已由原来的开放末端变为开放前沿，通过开放合作，拓展了边境地区发展新空间，增添了边境地区高质量发展新动力。边境地区对外开放合作平台是支撑边境地区繁荣发展的功能平台，也是边境地区重要的优势资源，要充分发挥对外开放合作平台对边境地区繁荣发展的支撑能力，不断完善边境地区对外开放合作平台功能，大力支持临近边境地区的国家自由贸易试验区（片区）创新探索发展多种形式的跨境经济合作，支持重点口岸提升综合服务功能和客货通行能力，完善沿边地区重点开发开放试验区、综合保税区、边境经济合作区、边民互市贸易区等各类开发开放平台布局，提升发展水平。培育边贸商品市场和商贸中心， 支持边境小额贸易企业能力建设和加工物流产业发展，打造边境特色生产加工基地和特色产业园区。不断完善边境地区的基础设施，畅通边境地区对外开放合作通道，结合共建“一带一路”中的中蒙俄、新亚欧大陆桥、中国—中亚—西亚、中国—中南半岛、中巴、孟中印缅六大经济走廊，重点推进重大基础设施与境外基础设施以及国内主要交通骨干网的互联互通，使重点边境地区成为联外接内的重要通道和枢纽，促进边境通道经济和枢纽经济高质量发展。不断完善边境地区市场化、法治化、国际化营商环境，通过构建与国际规则对接、国内一流的开放环境，为促进边境地区高质量发展提供强有力的政策支持。
（四）坚持因地制宜优势互补，推动分区分类精准扶边
我国边境线漫长，接壤国家众多，不同的边境线以及接壤国家发展差异性大， 要分门别类、因地制宜制定不同方向边境差别化政策， 提高政策针对性、精准性和有效性。以沿边国道G219线和G331 线串联，依托国家综合交通运输通道，根据不同边境区段自然资源禀赋、经济社会发展基础，以边境县（市、区、旗） 和边境团场为重点，推动实现精准扶边。对于东北边境，要结合东北全面振兴和全方位振兴，不断提升东北地区保障国家国防安全、粮食安全、生态安全、能源安全、产业安全的战略地位，不断完善边境口岸城市的功能，积极推进重大基础设施和基本公共服务建设，不断增强边境地区聚人聚产能力， 发挥长吉图开发开放先导区的示范引领作用，促进边境地区振兴发展。对于北部边境地区，要统筹生态建设与边境经济高质量发展，推进山水林田湖草沙系统治理、综合治理、源头治理，建设美丽生态宜居乡村， 筑牢北疆生态安全屏障。以中蒙俄经济走廊建设为重点，依托重点口岸，联动内陆经济腹地，促进特色优势产业发展。对西北边境地区，要铸牢中华民族共同体意识，完善边境基础设施， 促进民族间交流、交往、交融， 夯实长治久安的基础。提升口岸城市功能，发展通道经济和枢纽经济，发挥对高质量共建“一带一路”的支撑作用。对西藏边境地区，要大力改善边境地区的水、电、路、讯等基础设施，进一步提升基层公共服务能力和水平，形成善团结、会发展，能致富、保稳定，爱祖国、守疆土的发展格局，筑牢保卫祖国的钢铁长城。对于西南边境地区，发挥云南、广西等边境省份与南亚、东南亚传统经贸合作的优势， 以中国— 中南半岛、中巴、中孟印缅等经济走廊共建以及西部陆海新通道建设为重点，高质量推进边境地区繁荣稳定发展，增强毗邻地区的辐射带动作用。
促进边境地区繁荣稳定的对策措施
边境地区的繁荣稳定是我国现代化建设的内在要求，要守好边境地区安全稳定的底线，充分发挥边境地区的比较优势， 在国家精准扶持和边境地区自身努力下，扎实推进共同富裕， 着力构建边民富、边疆兴、边境稳的良好发展格局，为我国现代化建设提供强有力的支撑。
（一）加大对边境地区精准支持力度
边境地区发挥着维护国家国土安全和边境稳定的重要作用，我国一直在采取一系列措施促进边境地区繁荣稳定发展。在现代化建设新征程中，要根据我国边境地区在现代化建设中面临的特殊困难，给予精准支持， 因区施策，靶向施策，更加有效促进边境地区高质量发展。边境省份也要根据守边固边兴边的发展实际，有效调动省内资源，加大对边境地区的精准支持。要结合国家扎实推进共同富裕的要求，不断拓宽边民的收入渠道，提高边民的增收能力，畅通向上的流动渠道。
（二）完善边境地区社会治理
要按照治理体系和治理能力现代化的要求，加快完善边境地区社会治理。针对边境地区大部分是少数民族地区的实际，铸牢中华民族共同体意识，促进各民族广泛交往交流交融，促进各民族在理想、信念、情感、文化上的团结统一，守望相助、手足情深。针对当前疫情防控要求，织密织牢边境地区疫情防控网，堵漏洞、强措施，打造防范境外疫情输入的“铜墙铁壁”。加强边境地区基层党组织建设，选好配强基层党员干部，加强教育培训力度，着力提高能力素质，以党建为统领推动兴边富民、强边固防。
（三）因地制宜促进边境地区融合发展
加强边境地区与毗邻经济中心的融合互动，增强毗邻经济中心对边境地区的辐射带动作用，不断为边境地区繁荣稳定发展提供帮助，形成边境地区与毗邻经济中心融合发展的新局面。促进边境地区军政警民联动机制，联手推进稳边固边兴边。支持一线边民从事稳边固边工作，设立相应社会服务公益岗位，优先安排边境地区贫困群众参与。探索在边境地区开展教育、医疗、养老等基本公共服务的军（团场、垦区） 政警民融合发展模式，破解基本公共服务体制障碍，打通共享优质基本公共服务渠道。
（四）坚持有为政府与有效市场协同发展
化解边境地区在现代化建设进程中面临的特殊困难， 需要发挥好有为政府的作用， 加大对边境地区的精准扶持力度，补齐边境地区发展不充分的主要短板，夯实边境地区保障国家边境安全的功能。同时，还要发挥有效市场在配置资源中的决定性作用，围绕我国主要的边境口岸城市，不断完善边境地区的营商环境，积极吸引各类资金、技术、人才等要素参与兴边富民建设。
作者单位：国家发展改革委国土开发与地区经济研究所/内蒙古开放大学