周宏春
内容提要：
2024年全国碳排放权交易市场配额交易及清缴顺利结束，全国碳市场进入第三个履约期，如何促进其健康持续发展具有重要意义。本文从我国碳市场的发展历程谈起，从制度体系、运行机制、交投情况等角度分析我国碳市场的发展特点，认为我国碳市场现已建立起一套被广泛接受、科学有效、公开透明、公平公正的制度和管理体系，下一步要以信息披露为抓手推动诚信体系建设，确保碳市场安全、稳定、有效运行和可持续发展，发挥其在我国绿色低碳转型中的积极作用。
碳排放权交易市场（以下简称碳市场），源于《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）以及缔约方一系列会议的引导和推动。我国碳市场从清洁发展机制（CDM） 项目获得国际资金开始实施， 经过地方试点和全国市场的启动发展等阶段，现已建立起一套被广泛接受、科学有效、公开透明、公平公正的制度和管理体系。随着全国碳市场的扩容，下一步要以信息披露为抓手推动诚信体系建设，确保碳市场安全、稳定、有序运行和可持续发展，发挥其在我国绿色低碳转型中的积极作用。
碳市场发展的重大意义
碳市场，标的物是二氧化碳，二氧化碳是看不见、摸不着、闻不到的气体；碳市场上交易的不是碳，而是政府分配的二氧化碳等温室气体排放权。碳市场是政府批准设立的信用市场，也是政策性市场。碳排放权交易，是指机构在取得一定时期内的碳排放配额（CEA）后，实际排放量低于配额的企业可通过市场交易将节余下来的额度有偿转让给配额不足的企业，从而形成市场活动。企业可以通过加大研发投入力度，特别是技术创新、低碳技术改造及管理创新等途径将配额剩余下来；剩余配额进入市场交易须满足监管要求，受配额核定、实际排放量核查、超出配额处罚、实际排放量少于配额奖励等条件影响。
2025 年1 月11 日，福建省平潭综合实验区共享储能电站项目（一期），设置的电池集装箱。 图/ 中新社
碳市场的发展需要一系列制度作保障。在温室气体排放总量控制框架下，碳市场发展初期，碳额度分配制度尤为重要。碳配额的分配会对企业及所在地区产生很大影响，保持公平性、合理性是关键。如果碳配额总量确定不合理，会出现剩余或不足；企业排放量如果得不到准确监测、核实，难以形成规范性市场；如果企业碳排放超出配额没有约束，不可能形成碳市场。碳资产只有通过市场交易，才能形成参与各方都接受的碳价。
全国碳市场对落实主体减排责任、实现碳排放控制目标、降低行业减排成本，乃至对实现我国碳达峰、碳中和的重要意义，主要体现在以下几个方面（周宏春，2023）。
一是向社会释放了温室气体排放需要付出成本的信号。工业革命以来，人类向大气层排放了大量二氧化碳等温室气体，成为全球气候变暖、极端天气频发的重要因素。为达成《巴黎协定》提出的地球增温不超过2℃的目标，碳达峰成为《巴黎协定》缔约国的共同选择，碳市场成为实现碳减排目标的重要政策工具。二氧化碳等温室气体不能免费排放，成为实现《公约》及其缔约国一系列会议、文件目标的共识。
二是提供经济激励或约束机制，即碳减排可以受益， 不降碳则要付出成本，起到激励先进、淘汰落后的作用，推动前沿技术创新和高排放行业低碳转型，将资金投入减排潜力大的行业。投资者在低碳技术、可再生能源、储能技术、人工智能等领域的投资已呈现上升趋势。从发展战略、投资取向看，碳价上涨要求企业转型或改变“赛道”。随着越来越多的公司承诺“净零”目标、披露降碳路径，进行气候风险评估十分必要。
三是推动能源结构和产业结构转型。全国碳市场的运行将倒逼高能耗和重污染行业绿色低碳转型。例如，火电行业向清洁化和低碳化转型，风光水电装机比例提升，形成以新能源为主的新型电力体系，保障能源安全。又如，高耗能行业，如钢铁、水泥、电解铝等须减排二氧化碳等温室气体， 以尽可能少的碳排放支撑经济社会全面绿色低碳转型和可持续发展。
四是提高政府管理效能。碳市场，由政府确定碳减排目标，由市场决定碳价，需要发挥市场和政府“两只手”的作用。与另一种政策工具—— 碳税相比，政府确定的对象不同，碳税是由政府确定碳税水平，而碳减排量则是由市场决定。建设碳市场，既能将温室气体减排责任压实到企业，又能为碳减排提供激励机制，降低全社会减排成本，并带动绿色技术创新和产业投资，发挥有为政府和有效市场的综合作用。
五是扩大我国生态文明建设的国际影响。碳达峰碳中和纳入生态文明建设总体布局是我国的重大战略部署。一方面，发展全国碳市场信用或抵消机制，增加农业林业碳汇， 可以改善土壤团粒结构，促进农业丰产丰收，助力生态保护补偿实践，提高我国生态系统的稳定性、多样性和可持续性。另一方面，可以吸引“一带一路”共建国家的自愿减排量进入我国碳市场交易，从而提高当地群众的获得感和幸福感，树立负责任的大国形象。
我国碳市场发展历程及建设现状
全国碳市场，包括强制性的碳排放权交易市场和自愿性的碳减排交易市场，二者既各有侧重、独立运行，又互为补充，通过配额清缴抵销机制相衔接，这是全国碳市场健康、平稳、有序运行的基础。碳账户是行为主体碳减排绩效数据的采集、核算、认证等工作的记账凭证。数据采集是碳账户建立的前提，核算方法学是碳账户科学与否的依据，认证和交易是碳资产价值实现途径。碳资源类型众多，只有经过方法学核算、论证等手续转化为碳资产才能进入碳市场交易， 也才能实现碳减排价值。
江苏省连云港市赣榆经济开发区企业加紧生产出口的太阳能光伏电池组件。 图/ 中新社
碳市场这一概念，源于1992年的《联合国气候变化框架公约》以及缔约方一系列后续会议文件的引导和推动。1995年，德国柏林第一次联合国气候变化框架公约缔约方会议（COP1）通过了“柏林授权”，其中的“共同执行活动决定”在我国探索形成了碳市场发展雏形。1997年，第三届COP会议签订的《京都议定书》规定，发达国家在第一承诺期（2008—2012年）可以通过清洁发展机制（CDM）、联合履行（JI）等途径实现本次条款确定的减排承诺。2003 年，美国芝加哥成立自愿减排交易所CCX，后被收购。随着国际航空业碳减排和抵销机制、《巴黎协定》通过的全球碳市场机制等的实施，发达国家贸易和投资活动对碳减排提出了更多要求。至此，国内外碳减排机制种类繁多，且缺乏有效统筹和科学规划，标准各异、价格不一，挤占了优质减排资源，既不符合我国全国统一大市场的建设方向，也给我国完成应对气候变化国家自主贡献目标带来不利影响。
我国碳市场的发展起步于国际合作项目。总体来看，经历了1995—2001年的早期探索阶段、2002—2012年的CDM项目国际合作阶段、2013— 2020年的国内试点阶段，以及2021年后的全国碳市场发展阶段。
我国自愿减排交易市场发展经历了变化波动过程。2012年《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》发布，推出国家核证自愿减排量计划； 《温室气体自愿减排项目审定与核证指南》于2012年10月印发。当年，国家发展改革委批准在北京、天津、上海、深圳、重庆、广东和湖北等地开展碳排放权交易试点；四川和福建随后也开展了碳排放权交易试点。2014年，启动温室气体自愿减排项目备案审核工作，完成首批国家核证自愿减排（CCER）备案。2015年， 国家发展改革委自愿减排交易信息平台上线，形成覆盖全国的CCER市场、地方碳交易市场、联合国CDM市场、国际自愿碳交易市场并存的发展格局。
我国CDM交易曾有一个快速发展繁荣阶段，但随着发达经济体提出CDM市场只“面向最不发达经济体”，我国CDM项目失去了国际市场需求，交易量急剧下降。2017年3月14日，国家发展改革委发布2017年第2号公告，宣布因“自愿减排交易量小、个别项目不规范”等原因，暂缓受理自愿减排交易方法学、项目、减排量、审定与核证机构、交易机构备案申请。CCER交易由此进入存量交易阶段（周宏春，2022）。与此同时，深圳、广东和上海等地的碳市场逐渐活跃，部分扭转了CDM 项目国际交易停滞带来的我国碳市场几近停滞的局面。
2023年8月，全国温室气体自愿减排交易系统上线开户功能，并与注册登记系统互联互通。2023年10月《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》正式发布。自愿减排交易市场的重启，不仅有助于具有碳减排效应的项目获得额外资金支持，对企业中长期的碳减排路径安排也将产生积极影响。
2020年我国“双碳”目标的提出，给全国碳市场注入了新的活力，完善碳排放权交易的制度体系再度提上议事日程。2021年7月，全国碳排放权交易市场启动。三年多来， 全国碳排放权注册登记系统记录了碳排放配额的持有、变更、清缴、注销等信息；交易系统保证了碳排放配额的集中统一交易；2023年2月，上线运行的全国碳市场管理平台， 记录了重点排放单位碳排放相关数据。市场碳排放核算的规范性、准确性和时效性得到优化，满足了市场平稳运行需要，也为碳足迹管理等相关政策提供了关键数据支撑。
梳理总结我国碳市场发展阶段，可以看出我国碳市场建设已日渐完善。
制度体系不断完善。目前，我国已建立起一套较为完备的全国碳市场制度框架。2020年12月，《碳排放权交易管理办法（试行）》公布，发布了登记、交易、结算规则， 组织制修订碳排放核算报告和核查指南、配额分配方案等文件，33项规章制度和技术规范形成了我国碳市场较完备的多层级“行政法规+部门规章+规范性文件+技术规范”法律制度体系，并建成“一网、两机构、三平台”的基础设施支撑体系（夏应显，2024）。2021 年，《碳排放权登记管理规则（试行）》《碳排放权交易管理规则（试行）》《碳排放权结算管理规则（试行）》等相继出台。2024年2月，国务院颁布《碳排放权交易管理暂行条例》，为全国碳市场健康发展提供了上位法依据。
运行机制逐步完善。2024年10月，生态环境部发布《2023、2024年度全国碳排放权交易发电行业配额总量和分配方案》，规定全国碳市场配额最大可结转量与净卖出配额量正相关，要做好配额分配及清缴相关工作。配额富余企业只有卖出一定配额量，才能确保净卖出量1.5倍的配额结转到后续履约周期使用，一定程度上消除企业“惜售”心态， 有效提升市场上的配额供给量与企业出售意愿，增加了市场活跃度。
数据质量管理不断优化。数据质量是碳市场发展的“生命线”。数据精准度和核算成本密切相关。生态环境部组织企业通过全国碳市场管理平台对关键数据进行月度存证， 并由国家—省—市三级联审， 识别数据异常并及时预警。优化碳排放核算核查方法，将发电行业碳排放核算公式从27个减至12个，将需要经过复杂换算得出的数据替换为直接计量数据；明确规范流程和必查内容，对18个关键参数提出核查方法，统一核查尺度和任务边界，以确保数据的规范性、准确性和时效性。这些都有效保障了数据质量。
全国碳市场进入第三个履约期。2024年全国碳排放权交易市场配额交易及清缴顺利结束，第二个履约期配额分配盈亏基本平衡。据上海环境能源交易所数据，2024年，全国碳市场碳排放配额年成交量1.89 亿吨，年成交额181.14亿元， 创全国碳市场2021年上线交易以来年成交金额新高。其中， 挂牌协议交易成交量3702.74 万吨，成交额36.31亿元；大宗协议交易成交量1.52亿吨， 成交额144.82亿元。纳入全国碳市场2023年度配额管理的发电行业重点排放单位2096 家，覆盖二氧化碳排放量约52 亿吨。
全国碳市场交投活跃度显著上升。据中国证券报报道，2024年交易主要集中在下半年，一季度至四季度成交量分别占全年总成交量的5%、7%、9%、79%，12月成交量7536.55万吨为全年峰值；年内换手率为3.5%，而2021年、2023年换手率仅约为2.0%。市场活跃度提升的原因，一方面是全国碳市场由“两年一履约”变为“一年一履约”；另一方面是新增碳配额结转规则，减少了盈余企业“捂货惜售”现象。
交易价格稳中有升。综合媒体报道，2024年，全国碳市场运行242个交易日，参与交易的重点排放单位数量较第一个履约周期上涨31.79%；全年最高价106.02元/吨，最低价69.67元/吨，年末收盘价97.49 元/吨，较2023年底收盘价上涨22.75%。全国碳市场CEA 收盘价于2024年二季度整体上扬，4月24日打破百元纪录， 5—8月回落至90元/吨左右， 四季度收盘价总体稳定在97— 106元/吨。据生态环境部公开数据，2024年，全国碳市场CEA累计成交量6.3亿吨，累计成交额430.33亿元。我国碳市场已成为全球最大碳市场。
碳市场撬动低碳技术研发应用的效应初步显现，加速了节能技术推广应用。全国碳市场碳价，代表了社会节能降碳边际投资成本。有学者指出， 如若碳价在100元/吨时，边际成本在100元以内的降碳技术投资就有了经济性（魏雨虹， 2024年）。2024年6月，《煤电低碳化改造建设行动方案（2024—2027年）》印发，推荐了生物质掺烧、绿氨掺烧、碳捕集利用与封存三种煤电低碳化改造技术。碳市场能够促进前两种技术的推广应用。以生物质掺烧为例，电厂掺烧生物质需要设备改造及生物质收集、加工、运输等成本，原先计算收益时，仅考虑减少煤炭燃烧的排放，扣除成本就是电厂的收益。加入碳市场，工厂就增加了碳减排收益，积极性更高。
重点排放单位碳减排意识持续增强。企业可根据碳市场碳价变化开展相关业务，如提前建立碳减排技术储备库并动态更新，既可对碳市场政策、供需情况开展跟踪观察，预测碳价走向；也可对所储备的碳减排技术投资的边际成本进行管理和预期，及时将与碳价能匹配、具备投资效益的降碳技术开发为技改投资项目，以促进碳减排技术产业化。
促进碳市场持续健康发展的对策建议
激发市场活力，需丰富碳市场交易品种、交易主体和交易方式。参与碳市场交易的企业除重点排放单位等履约主体外，还可以包括金融机构等非履约主体。全国碳市场扩围已提上日程。2024年9月，生态环境部对《全国碳排放权交易市场覆盖水泥、钢铁、电解铝行业工作方案（征求意见稿）》公开征求意见，据媒体报道，首轮碳市场扩容后全国碳市场覆盖排放量占比达到约60%，重点排放单位新增约1500家，覆盖排放量新增加约30亿吨。
鼓励券商参与碳市场交易，有利于完善碳市场的价格发现机制和流动性。应扩大市场参与主体范围，从主要是碳排放重点控制企业，向碳排放控制企业、非排控企业、金融机构、基金公司、个人投资者等多元主体延伸。中信证券、国泰君安分别于2014年、2015 年获得参与碳市场资格。2023 年2月，中信建投证券、东方证券、申万宏源证券、华泰证券、中金公司、华宝证券等公司发布公告称，获准参与碳市场交易。2024年底，西南证券、广发证券、国信证券、招商证券、兴业证券、国元证券、财达证券、长城证券获批可在境内合法交易场所参与碳排放权市场交易。随着全国碳市场的发展，券商可开发出相关金融衍生产品，丰富市场供给，提升市场活跃度，支持控排企业减碳，降低交易成本，推动形成正常的碳市场价格发现机制。
引入配额有偿使用机制。欧盟碳市场经历了碳配额从免费发放到有偿拍卖的历程， 有偿使用是“成本内在化”的必然要求。引入以碳配额拍卖为基础的有偿使用制度， 有助于发挥碳价信号引导作用。有偿分配的节奏应与经济发展、电力市场改革、能源双控向碳排放双控转变等相协调。通过配额有偿分配形成的一级市场可提供基本的流动性和履约保证，一级市场价格也可成为二级市场的参考，使碳价可以更真实地反映企业碳减排成本。有偿分配收入可以用于支持全国碳市场建设运行，地方、行业和企业绿色低碳发展转型，应对气候变化能力建设等方面。
明确环境信息披露的要求与加强管理。企业的《可持续发展报告》覆盖企业经济、环境、社会责任等维度，内容全面，可比性强。2021年以来， 中国人民银行编发《推动绿色金融改革创新试验区金融机构环境信息披露工作方案》《银行业金融机构环境信息披露操作手册（试行）》《金融机构碳核算技术指南（试行）》, 要求金融机构对经营活动和投融资活动的环境影响及碳排放进行核算；并从金融机构环境治理、环境政策、环境风险、环境影响等维度对环境信息披露内容作出详细设计，以保证披露信息的准确性和可操作性。可以看出，环境信息披露的关键是披露什么、如何披露、指标如何测算等问题， 这是碳资产可以实现的基本要求。
加强诚信体系建设。碳市场扩围后的数据质量十分重要。水泥、铝冶炼等行业核算核查指南已印发实施，钢铁行业核算核查指南已在2025年1 月发布。相比于早期的发电行业，钢铁、水泥和电解铝等行业工艺更加复杂；可将配额分配与管理的重点聚焦于长流程钢铁企业、水泥熟料生产线和铝电解工序等主要排放源。这些行业履约前期的成熟做法应当延续到新纳入行业，开展关键参数月度存证。作为强制碳市场的有力补充，CCER市场自启动以来，进一步丰富了政策工具箱，并取得显著成效。还应以数据准确为抓手，开展诚信体系建设，严厉打击数据弄虚作假等行为，加快建成更加有效、更有活力、更具国际影响力的碳市场。
吸引共建“一带一路” 国家参与我国碳市场。《巴黎协定》框架下的碳信用有利于更多气候资金跨国流动，以更低成本更高效率实现碳减排目标。加强碳市场能力建设，是一个不断完善、运行稳定的过程，为后续充分发挥作用打下坚实基础。可以吸引共建“一带一路”国家参与我国碳市场交易，推动我国碳市场的高质量发展和高水平开放、提升碳市场参与各方业务能力。总结我国参与CDM项目国际合作的成熟做法，为参与各方碳排放数据监测、自愿减排量核算、评价和报告创造条件。推动我国碳交易市场高水平对外开放，吸引更多国际碳资产在我国碳市场进行交易，并以人民币作为结算货币，带动人民币国际化；积极参与国际规则的建设完善，将我国碳市场建设成为法治化、国际化、现代化的碳市场，切实增强我国碳市场的国际吸引力和影响力。
作者为国务院发展研究中心研究员
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