本刊记者 蒋 莹
2020年以来，成渝地区双城经济圈建设成为高频词，高居热度榜。
近日，中共中央、国务院印发了《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》（以下简称《规划纲要》），标志着成渝地区双城经济圈，包括重庆市的中心城区及万州、涪陵等27个区（县）以及开州、云阳的部分地区和四川省的成都、自贡等15个市在内，各项建设迈上了加快推动高质量发展的新征程。《中国发展观察》杂志记者就如何抓好贯彻与落实，共同唱好“双城记”、共建经济圈等采访了多位专家学者。
把握机遇 释放更多政策红利
2011年，国务院批复，国家发展改革委印发《成渝经济区区域规划》；2016年，国家发展改革委、住房和城乡建设部联合印发的《成渝城市群发展规划》明确，到2020 年，成渝城市群要基本建成经济充满活力、生活品质优良、生态环境优美的国家级城市群；2030年，成渝城市群将实现由国家级城市群向世界级城市群的历史性跨越……
“梳理《规划纲要》，干货满满，‘红利’十足，犹如一股强劲东风激荡在巴蜀大地上，掀开发展新篇章。”重庆市九龙坡区委书记李春奎在接受《中国发展观察》杂志记者采访时说。
李春奎认为，接下来，国家相关部委将以此为指导，细化编制“多层次轨道交通体系”“科技创新中心建设”“巴蜀文化旅游走廊”等规划和实施方案，必将有力推动更高层次、更高水平、更高质量的发展；在产业发展、公共服务、生态环保等领域提出探索建立“协同投入、利益共享”等机制，必将有效破解成渝地区协同发展的障碍；明确双城经济圈建设“1+N”规划政策体系等，制定了精准有力的支持政策；布局了一系列重大项目，必将显著增强区域高质量发展核心竞争力。
在重庆市委党校（重庆行政学院）经济学教研部主任、教授孙凌宇看来，推动成渝地区双城经济圈建设，对本区域及我国全局发展具有重大意义。
从成渝地区的层面看，能够在发展条件上带来补齐短板、打牢基础的新机遇，在经济体系建设上带来优化结构、加快升级的新机遇， 在发展内在驱动上带来深化改革、增添动力的新机遇，在发展范围上带来扩大开放、拓展空间的新机遇，在发展内涵上带来绿色发展、倒逼转型的新机遇。
从全国的层面看，有利于引领中国西部地区发展，拓展未来经济增长新空间；有利于发挥沟通西南西北、连接国内国外的独特区位优势，推动长江经济带和“一带一路”良性互动；有利于探索西部地区新型城镇化更好路径，引导近1亿人口在成渝地区就近城镇化；有利于保护长江上游和西部地区生态环境，筑牢国家生态安全屏障。
“成渝地区是全国除京津冀、粤港澳、长三角之外，最具活力的区域。”中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所区域战略三室副主任李晓琳这样点评道。
数据显示，2020年川渝GDP为7.3万亿元，占全国的比重为7.3%， 较2015年底提高0.6个百分点；四川和重庆人口为1.16亿人，约占西部地区人口的三分之一；成都、重庆两个国家级中心城市吸引力不断增强，宜居宜业宜游程度高；产业基础较好，成渝地区已经成为全国制造业重镇，电子信息、汽车、装备制造等具备较强竞争力。除此之外，成渝地区位于“一带一路” 和长江经济带交汇处，山川河流众多、物种丰富多样，是我国西部陆海新通道的起点、中欧班列的枢纽，近年来已经成为“一带一路” 建设的核心区域、内陆开放的前沿阵地。
李晓琳把成渝双城经济圈建设、长江经济带发展、西部大开发分别比喻成“点”“线”“面”。成渝地区双城经济圈是“点”，重在打造具有辐射带动作用的增长极和动力源；长江经济带是“线”，以长江黄金水道为轴，沟通了东中西11个省份的发展，是推动我国东中西联动发展、促进区域协调发展的重要战略；西部大开发是“面”， 以全国东、中、西、东北四大板块来划分，对广大西部地区作出的战略部署。
“通过推动不同层次、不同维度区域战略间的同频共振，协调发展，合力共同推动，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。”李晓琳说，从全国来看， 西部大开发、长江经济带发展、成渝地区双城经济圈建设是相互融合、互促共进。西部大开发战略实施21年来取得了重大历史性成就， 但西部地区发展不平衡不充分问题依然较为突出；成渝地区地处长江经济带的上游，是上游的重要生态屏障，也是长江黄金水道的重要枢纽，在此形成一个重要的增长极， 加强与长江中游、中原、关中平原等城市群发展，对促进长江经济带发展的整体提升具有重要意义。“所以，成渝地区双城经济圈建设是对西部大开发和长江经济带发展形成新格局的补充和带动。”她说。
国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部副部长、研究员何建武认为，成渝地区具有承东启西、连接南北的区位优势，推动一体化发展不仅有利于加快西部地区的发展，也有利于提升全国的发展质量，要把握机遇，释放更多政策红利。
弥补不足 实现快速发展融合
在构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局中，作为西部重要省市，四川和重庆应如何找准自己定位，在哪些关键节点上进一步实现快速发展？
“党中央提出构建新发展格局，这是一场事关全局的系统性深层次变革，无论是东部地区、中部地区还是西部地区，都是国内大循环的重要一环，也都是我国参与国内国际双循环的重要部分。”李春奎说，对于“巴蜀一家”的成渝地区来说，自古以来地理同域、文化同源、经济同体——自去年党中央决策部署成渝地区双城经济圈建设以来，两地紧密联动，呈现融合发展、一体发展态势。
比如：基础设施正加速互联互通，已建成4条高速、3条高铁， 还有1条高速、1条高铁正在建设， 川渝电网等一体化加快推进，两地人流、物流、信息流加速融通。优势产业呈现大融合大集群发展特征，特别是汽车、电子信息、金融服务、文化旅游等产业优势互补， 形成了跨区域的大产业集群，其中汽车和电子信息产业本地配套率超过80%。城市群一体化发展步伐加快，形成重庆、成都双核引领， 遂（宁）潼（南）、万（州）达（州）开（州）、川南渝西等城市群联动发展格局，城市功能和生产力在更大范围统筹布局。生态环境保护迈入共建共治阶段，长江及22 条跨界支流联防联治，联合实施生态保护修复、碳达峰碳中和等重大行动和工程，长江上游生态屏障共建共治格局基本形成。李春奎认为，成渝地区可以说是唱好“双城记”、建设“经济圈”正当其时、大有可为，但重在“融合”。
“一年多来，川渝党政交流愈加密切、推进机制不断完善、政策协同持续强化、社会共识广泛凝聚，多项工作按下‘快进键’、跑出‘加速度’，增长极和动力源特征初步显现。2020年，双城经济圈地区生产总值超6.6万亿元、占全国比重较2019年提高0.2个百分点。” 四川省县域经济研究中心副主任、高级经济师曾洪萍向《中国发展观察》杂志记者表示，但发展的背后也面临不少困难，包括基础设施推进较快、但产业分工协作较难； 政府“有形之手”强、但市场“无形之手”较弱；双核特点鲜明、但中部和两翼发展较慢等诸多“长颈鹿”问题，“解决这些难题，还需要用‘绣花功夫’”。
在李晓琳看来，成渝地区发展面临着不少困境。
对标打造新的动力源地区能级仍然偏低。与三大动力源地区相比，成渝地区双城经济圈的发展能级和质量还有明显差距。经济总量远低于长三角、珠三角、京津冀地区，地均GDP约为长三角的四成、珠三角的两成。
川渝两地发展合力尚未形成。过去由于地区间激烈的竞争，加之川渝资源环境、产业结构的相似性，二者协作程度低，总体上竞争大于合作，推动两地深度合作的有效激励尚未形成。
中心与区域关系出现不少矛盾。经过多年发展，成渝地区形成了以重庆主城都市区和成都市“双核”为中心的发展格局，但同时， 区域发展不协调的矛盾逐步凸显。其他城市发展水平与双核差距持续加大，出现“断层”，降低了区域的整体发展效率和质量。
对于成渝地区未来的发展，孙凌宇认为，要做足“融合”文章。
首先，必须要立足成渝地区的区位、生态、产业和体制四大优势。区位优势——成渝地区在中国的地理版图上处于承东启西、通南达北的位置，在国家战略布局中， 特别是随着国际贸易陆海大通道的建设，区位优势将会更加凸显；生态优势——成渝地区山水林田湖草等生态要素齐备，森林和水等资源丰富，地位显赫，作用明显；产业优势——成渝两地产业体系完备、产业基础较好，工业门类齐全，制造业实力尤显，山地高效农业、山地旅游经济、服务业等方面也有优势；体制优势——重庆是中西部唯一的直辖市，成都是副省级城市， 整个行政管理体制呈扁平化结构， 行政成本较低，行政效率较高。
其次，发展面临不少困境。经济集聚效应弱——成渝地区现有的要素配置制度形成了市场分割， 阻碍了人口及各种要素的合理流动和高效集聚，要素集聚效应、经济规模效应、发展极化效应难以充分发挥，区域经济并没有显著的集聚优势，作为西部重要经济增长极的实力还不足以服众；双核承载能力弱——因现有户籍和土地管理制度壁垒，以及建设用地指标配置不合理，阻碍了各种要素向投资回报率高的中心城市流动，尽管重庆主城都市区和成都市这两个中心城市创造了整个地区50%以上的GDP， 但是只容纳了30%的人口，70%的人口仍然生活在中心城市之外人均GDP较低的地区，造成中心城市的承载能力弱化，带动区域高质量发展的动力不足；发展方式过度依赖行政手段——发展方式靠行政推动造成了一些并不理想的后果，如区域间产业高度同构，过量的基础设施和工业园区建设靠政府负债来实施，造成了投资大、产出低、负担重的局面，资源配置效率出现明显恶化，城乡人均GDP差距还在拉大，经济发展极不平衡。
持续发力 打造西部战略高地
四川地处我国内陆经济腹地， 也是科技创新聚集地和新的开放前沿，成渝地区双城经济圈建设为四川发展注入了强劲动力。如何加快推动成渝地区双城经济圈建设成势见效，把地理盆地建设成为西部战略“高地”？
孙凌宇坦言，从整体上看，必须以《规划纲要》为战略引领，坚持目标、问题、结果导向，不断在基础设施上补短板，在产业发展上做强项，在创新驱动上求突破，在城乡建设上提品质，在生态保护上固底板，在体制机制上破瓶颈，在公共服务上强保障，切实把“两中心两地”目标定位贯彻落实到双城经济圈建设的全过程各方面。
从成渝两地来看，必须发挥比较优势，统筹协调好两省市“一干多支”和“一区两群”战略，促进产业、人口及各类生产要素合理流动和高效集聚，推进国土空间优化布局、基础设施互联互通、产业协作补链成群、城乡发展融通融合、生态环境联防联治、公共服务共建共享，推动毗邻地区加快融合发展，形成成渝地区双城经济圈建设双核带动、多点支撑、整体推进的格局。
曾洪萍认为，成渝地区每一次大发展都和国家大战略紧密相关， 从上世纪60年代的三线建设，再到新世纪的西部大开发等，都为成渝在不同历史时期实现追赶跨越提供了战略机遇。落实《规划纲要》， 应从完善基础设施新布局、构建现代产业新体系、培育创新驱动新优势、形成全面开放新态势等多个层面着力。
“通过金融赋能，推动成渝地区双城经济圈高质量发展，既能提升两地在全国金融大格局中的战略地位，又能深刻改变两地的区域能级和发展布局。”中国保险资产管理业协会研究规划部高级主管乔国荣在接受《中国发展观察》杂志记者采访时说。他建议，紧密围绕科技自立自强、文化强国建设、“碳达峰、碳中和”等国家重大战略部署，持续锻造科技金融、文化金融的金字招牌，抢占发展新高地，创造发展新引擎，构建发展新格局。
加强顶层设计，给予成渝两地金融改革更多政策支持。要建立跨区域金融工作机制，统筹行动方案和任务清单，联合共建西部金融中心。从总体规划的角度，明确各自区域功能特色，着力突出重庆主城都市区和成都市的辐射带动作用， 在非中心城重点布局特色金融产业，形成功能互补、错位发展的现代金融服务体系，协同共建，避免重复建设。同时，加大区域金融改革支持力度，推动科创金融、普惠金融以及内陆开放金融和绿色金融等方面开展改革探索。
加强跨区域协作，促进金融资源在成渝两地自由流动和高效聚集。着力推动两地金融基础设施体系互联互通，助力区域要素市场一体化。通过构建统一的信贷市场， 推进信贷资源跨区域配置，从而加大货币信贷政策支持，引导地区产业结构调整优化；同时，支持两地金融机构合作开发专项信贷产品，促进优势产业高质量发展，强化重点项目建设资金保障，切实提升两地金融机构服务实体经济的能力。此外，金融机构围绕抵质押登记、托管、交易、征信评级、数据管理等环节，进行资源共享、优势互补、强化支撑、相互借力，同样能促进成渝地区金融联动、产业融合、人文交流，合力协同，为推动双城经济圈建设做出贡献，提升双循环互促能力。
加快建立多层次、宽领域、辐射面广的金融市场和金融机构体系。加快培育区域私募股权、债权市场和基金管理中心，支持建设西部金融资产交易所、期货交易所、保险资产交易市场、环境交易所、西部大数据资产交易与管理中心、成渝技术转让交易中心和区块链知识产权融资服务平台等，深化区域票据市场功能，进一步发挥三大交易所西部基地的培育能力等，助力川渝企业借助多层次资本市场高质量发展。建立健全川渝金融机构体系和综合竞争力。大力支持本土的银行、券商、基金等金融机构的发展，鼓励发展多功能金融机构，设立传统和新型金融机构；引进国内外大型金融机构功能性总部，支持符合条件的成渝本土法人金融机构发展成全国性机构，探索设立服务本地区发展基金或投资基金，形成对川渝企业全产业、全链条和全生命周期的高质量金融服务支持。
顶层设计更需底层落实。汇集历史文化、开埠文化、抗战文化、工业文化和当代艺术文化于一体的九龙坡区，GDP连续多年位列重庆第二。在李春奎看来，如何落实好《规划纲要》，是当地当前和今后一个时期推动成渝地区高质量、可持续发展的重要使命。“从具体实践看，应从理念、目标、路径、方法等方面把握和落实。”他说。
秉持“川渝一家亲”，同心唱好“双城记”。以情感认同为基础，以文化融合为纽带，建立健全两地政府、企业、社会间定期交往交流机制，因地制宜搭建各层级文化交流平台，比如九龙坡区就与成都新都区联办艺术节、文化展，促进了文化相融、民心相通，努力形成川渝“一家亲、一条心、一起拼”的生动局面。
锚定“两中心两地”的战略定位合力共建“经济圈”。围绕建设具有全国影响力的“重要经济中心”“科技创新中心”和“改革开放高地”“高品质生活宜居地”战略定位，集中力量做好自己的事情，齐心协力办好合作的事项。九龙坡作为重庆中心城区和经济大区，在全力推进自身产业升级、城市更新、绿色发展等同时，加强与成都新都区等地产业发展、科技创新、公共服务等深度合作，努力把《规划纲要》描绘的壮丽图景变成美好现实。
围绕“九大任务”（构建双城经济圈发展新格局，合力建设现代基础设施网络，协同建设现代产业体系，共建具有全国影响力的科技创新中心，打造富有巴蜀特色的国际消费目的地，共筑长江上游生态屏障，联手打造内陆改革开放高地，共同推动城乡融合发展，强化公共服务共建共享）精准落实“路线图”。重点任务是推动经济圈建设的主要抓手， 九龙坡将在基础设施互联互通、产业发展协作协同、生态环保联建联治、公共服务共建共享等方面下功夫，清单化管理，项目化落实，一体化推进，努力成为抓落实、见实效的先行者和示范区。
坚持“系统观念”的工作方法， 统筹奏好“协作曲”。正确处理好“发展一域”和“服务全局”、“自身发展”和“协同发展”、“整体推进”和“重点突破”、“市场驱动” 和“政府引导”、“抓当前”和“谋长远”等多个关系，不断探索创新推动双城经济圈建设的方法举措，奋力开创成渝地区双城经济圈建设高质量发展的新局面。