夏 燚
建设粤港澳大湾区及中国特色社会主义先行示范区是党和国家站在更高历史方位上系统谋划、周密部署、大力推动的重大国家战略。在此过程中，推动深港澳人才系统协同发展及自由流动，是建设社会主义先行示范区和现代化强国城市范例的必然要求，也是深圳致力于打造世界一流创新人才高地的必由之路。
深港澳人才融合发展需要突破多重制约
深圳从成立之初，就一直高度重视加强与港澳人才的交流与合作，特别是依托深圳前海深港现代服务业合作区，积极推进人才管理体制机制改革，探索建立与国际接轨的前海深港人才特区，吸引港澳和海外人才来深创新创业，取得了较好成效。特别是近年来，深圳坚持人才优先发展战略，致力于通过更有竞争力的制度体系引才，依托重大创新平台聚才，充分发挥市场导向用才，设立深圳人才日，积极营造尊重知识、尊重人才的浓厚氛围，整个城市对人才的吸引力在不断增强。但是，这些与粤港澳大湾区建设和深圳“中国特色社会主义先行示范区”“强国城市范例”的定位要求相比，尤其是在促进深港澳人才融合发展方面，仍有较大差距，而制约发展的主要原因有以下几方面：
（一）境外人才政策优势不够突出。先前，在国家有关部委和广东省的大力支持下，围绕支持前海开发开放和推进人才管理体制改革，出台了一系列便利外国籍人才、港澳人才在前海就业、生活、出入境的政策措施，但大都仅限于在深圳前海自贸区内实施，受益群体集中在高层次人才，覆盖面有限。比如，在外籍人才停居留便利方面，公安部给予广东外籍人员的16条出入境便利措施较北京、上海相比存在一定差距。又比如，在北京、上海等地，对于国内高层次人才的外籍配偶和未成年子女，可享受永居办理“直通车”政策；同时外籍高层次人才的科研辅助人员、外籍优秀毕业生等人员在办理居留许可、兼职创新创业等方面享有便利政策，这些政策目前尚未覆盖深圳，目前即使是符合“直通车”条件的外籍高层次人才申办永久居留，程序仍比较繁复，时限虽已缩短至90个工作日，但与北京、上海50个工作日相比仍有差距。
（二）港澳专业人才执业限制较多。近年来，深圳前海通过合伙联营、资格认定、考试互免、港资工程试点等方式，先后研究出台了港澳会计师、注册税务师，以及建筑、结构、测量等专业人士在前海执业的相关办法措施，降低准入门槛。但受制于法律法规等限制， 政策落地效果不尽如人意，港澳专业人才在深执业仍不便利。比如， 目前在前海设立的港澳内地联营律师事务所，只能受理承办前海范围内的民商事领域的诉讼、非诉法律业务，不得受理承办其他涉及国内法律的刑诉、行诉等法律业务；又比如，港澳地区的财会人才若想担任联营会计师事务所的合伙人，必须先获得中国注册会计师资格，而由于知识结构、语言习惯差异等原因，其考取内地注册会计师难度很大，客观上抬高了港澳专业人才在深圳的执业门槛。
（三）科技创新要素流动不够畅通。鉴于香港基础科研基础扎实、科研优势突出，为更好推动深港科技成果转化和高层次人才联合培养，深圳在虚拟大学园、深港产学研基地等创新平台载体的设立起步较早，并积极鼓励香港高校来深合作办学、在深设立研究院，鼓励香港科技人才参与申报深圳科技项目并允许科研资金跨境使用。但在实际操作中，由于科研物资设备和样本样品等仍存在出入境手续繁琐，需要征收进口关税和进口增值税、消费税等不便；科研资金跨境使用亦仅限于“深港创新圈”计划项目，每年纳入的项目数、资助金额有限，还存在审核标准高、时间长，需要缴纳所得税、增值税等问题，离真正实现深港两地创新要素顺畅流动还有较大差距。
（四）港澳创新创业支持力度不够。近年深圳前海在支持港澳青年到深创新创业开展了一些积极探索，如重点打造“深港青年梦工场”，引进了IDG、硅谷国际、厚德创投等十余个由专业投资机构主导的创新创业孵化平台，前后累计孵化了200多个港澳创业项目；通过相关港澳学生专项实习游学计划， 为近2万名港澳学生提供到深圳交流学习机会，先后为港澳高校学生提供1500余个实习岗位，较好推动港澳青年融入大湾区。但从全市范围来看，针对深港青年创新创业的平台载体仍相对较少、政策支持力度仍不够大。比如，深圳可为来深创业的留学人员提供早期资金支持， 相关创业团队可申请入驻全市36个留学生创业园，享受房租减免、创业辅导等扶持，但港澳青年由于不属于留学归国人员范围，不能享受此类政策支持。
（五）高校学术科研基础较为薄弱。一流的城市需要一流的高等教育，高校亦是人才的摇篮及创新的载体。近年来，深圳加大了在高等教育领域及产学研的投入和布局，在做大做强深圳大学、南方科技大学等高校基础上，加速推进深圳北理莫斯科大学、深圳技术大学、香港中文大学（深圳校区）、中山大学（深圳校区）等高校或分校区的建设，但深圳目前只有区区10余所高等教育机构，这在同等规模的城市中，无疑是高等教育资源最匮乏的城市，这也直接导致深圳的学术科研基础、产学研转化等方面存在明显短板， 更别说港澳学术领军人才的引进，深港澳学术研究共建等方面更是不足。
（六）高端人力资源市场化程度不高。港澳人力资源服务市场发达，人力资源服务机构市场化、专业化程度较高，特别是在高端人才的选拔、推荐、流动、服务等方面有明显优势。相较而言，深圳高端人力资源服务行业发展相对滞后， 存在机构规模偏小、综合实力不强、专业程度不够、国际视野不宽等问题，不能高水平参与到国际人才的竞争合作之中。同时，由于人力资源服务机构准入方面的限制， 深港澳三地人力资源服务市场相对独立，缺乏紧密有效的交流合作和信息互通，影响了深港澳三地人才的流动互通。深圳公共配套服务整体相对较好，但与港澳人才的特殊需求相比，仍有较大改善空间。比如，深圳国际优质医疗资源相对不足，加入国际保险直付网的医院不足10家，远低于北京的160多家、上海的170多家，而且医院主动申请国际医疗资格认证的积极性也不高，影响了在深圳的港籍人员使用香港缴纳的医疗保险在内地就医。又如，外籍在深人才子女，只能得到基础的入学保障，国际学校的建设规模及教学质量不能满足人才实际需求。再如，在境外人才安居方面，对港澳及境外高端人才，前海优先配租人才公寓，但全市其他区域并未将港澳人才纳入人才安居保障范围。
相关城市地区吸引国际人才的经验做法值得借鉴
（一）上海
上海作为中国经济开放的重要口岸，外向型经济发展迅猛，外商投资企业聚集，为国际人才发展奠定了良好基础。近年来，上海积极探索建设国际人才高地。一是加强人才政策统筹，先后制定出台了一系列政策措施，如《关于深化人才工作体制机制改革促进人才创新创业的实施意见》《关于进一步深化人才发展体制机制改革加快推进具有全球影响力的科技创新中心建设的实施意见》《上海加快实施人才高峰工程行动方案》等支持鼓励国际人才来沪学习生活、创新创业，进一步吸引汇聚国际化人才。二是提供出入境便利。上海市会同公安部先后出台了方便外籍高端人才出入境的系列政策措施，其中多条举措具有全国首创性，如放宽外籍高层次人才及其随行家属、外籍华人在华永久居留的申办条件并简化申办程序，允许科研团队中的外籍核心成员申办永久居留，允许全球外籍优秀毕业生直接来沪创业就业，允许外籍人才兼职创新创业，对外籍高层次人才聘雇的外籍家政人员签发居留许可等。三是优化服务保障。上海积极搭建海外高层次人才创新创业基地，留学生创业园等发展载体，建设海外人才“一站式”服务中心，开展国外高层次人才国际商业医疗保险结算中心建设试点，建设近百所国际学校解决国际人才子女入学问题等，为国际人才的宜居宜业提供全方位服务。
（二）北京中关村
作为我国第一个国家级人才管理改革试验区，中关村国家自主创新示范区内高校科研院所林立、科研实力雄厚，创新企业密集、高新产业发达，海外高层次人才集聚、人力资源要素丰富。近年来，北京不断配套完善相关政策措施，先后出台了《关于中关村国家自主创新示范区建设人才特区的若干意见》《关于深化中关村人才管理改革的若干措施》《关于支持北京创新发展有关出入境政策措施的通知》《关于深化中关村人才管理改革 构建具有国际竞争力的引才用才机制的若干措施》等文件，进一步增强了国际人才引进管理等方面的制度优势。总的来看，有以下特点： 一是政策层级高，大都为中央和国家有关部委联合北京市直接出台， 内容涉及出入境便利、创新创业支持、服务保障等各个方面，许多事项都是属于中央和国家部委事权。二是突破力度大，许多政策均为全国首创或最优，有的仅在中关村先行先试，政策含金量高。三是工作机制优，充分利用政治及政策资源丰富的优势，创新体制机制，从19个国家部委相关司局和31个北京市相关部门选派人员，共同成立“中关村科技创新和产业化促进中心”，落实各项引才用才政策，采取跨层级联合审批模式，简化审批程序，为人才引进、管理、服务等提供一条龙服务，贯通各类要素流动和配置渠道。
（三）珠海横琴
2012年开始，珠海横琴作为国家人才管理改革试验区，探索深化珠港澳人才合作。一是密切沟通联系。依托粤澳合作联席会议、珠澳合作会议、珠港合作会议等沟通机制，与港澳政府、高校、企业、社会组织等群体建立紧密联系。二是搭建平台载体。先后通过粤澳合作产业园、澳门青年创业谷等平台载体，为港澳人才到横琴创新创业提供保障。三是强化政策落地。营造与港澳趋同的营商环境，按“港人港税，澳人澳税”，对在横琴工作的港澳居民个税税负进行差额补贴。四是拓宽执业渠道。放宽港澳专业人才执业门槛，成立港澳联营律师事务所、联营建筑设计机构等，与香港政府发展局签署合作意向书，推进建设领域专业港澳人才执业。五是加强宣传交流。实施澳门大学生暑期实习计划，组织澳门高校大学生到横琴政府机关、国有企业、金融机构等开展实习活动。定期举行政策宣讲会，从通关便利、创业就业、生活服务、医疗教育、娱乐配套、置业购房等方面为港澳居民在横琴便利化生活发展提供指引。
促进深港澳人才融合发展的建议
（一）实行更具国际视野的引才用才政策。以贯彻落实先行示范区综合改革试点方案为契机，针对深化国际人才管理体制机制改革， 主动争取相关中央部委办局的政策支持，完善相关立法，加速推进国际人才管理综合改革试验区建设， 借鉴国际通行经验做法，对标最高最优最好，在港澳和国际人才出入境管理、停居留便利、执业准入、资格认定、财税优惠、创新创业扶持、生活服务保障等方面出台更有针对性、实效性、实操性的政策举措，努力打造人才流动自由、资源要素富集的国际人才自由港。
（二）加强深港澳人才领域的沟通协同。建立健全深港澳三地政府人才工作部门定期协商沟通机制，及时就人才融合发展存在的突出问题进行专题研究及专项调研。继续办好深港（前海）人才合作年会、人才合作论坛等对话平台，鼓励支持三地行业协会商会等积极发挥桥梁纽带作用，加强政府、高校、企业及社会组织等不同主体、不同层级、不同领域的互通互动、交往交流，依托不同平台及渠道积极宣传推介深圳人才政策和创新创业环境，加速人才信息要素流通，凝聚深港澳人才发展共识。
（三）扩大深化深港澳科技创新合作。抢占建设“广州—深圳— 香港—澳门”科技创新走廊有利契机，特别是充分发挥香港基础科学研究实力雄厚和深圳产业转化经验丰富的互补优势，加快推进落马洲河套地区深港科技创新特别合作区和光明国家科学城建设，进一步扩大深化深港澳的科技合作，支持香港大学、香港科技大学等世界一流大学、科研机构及行业领军企业进驻，建立深港澳科研合作和产业化基地。对香港及澳门高校和科研机构在深建立实验室和科研机构的， 给予必要资助。支持爱国爱港爱澳科研人员深度参与深圳科技计划， 放宽科研设备、资金等出入境限制，推动深港澳三地创新要素的自由流动。
（四）优化港澳人才来深创新创业生态环境。定期组织港澳青年来深开展实习见习、产业游学等活动，加强港澳青年对深圳的系统性了解及认识；贯彻落实好《深圳市加强港澳青年创新创业基地建设工作方案》等政策，充分发挥好前海青年梦工场等各类创业园、产业孵化器的平台载体及沟通纽带作用，引导更多具有全球视野及影响力的国际风投机构建立专业创业孵化空间，将港澳人才纳入各类创业扶持政策范围，结合港澳人才需求，提供更有针对性的扶持措施。扩大国际及港澳人才在住房配购、医疗教育、社会保险、创新创业、子女就业、生活休闲等方面便利政策的覆盖面，完善相关配套服务及保障， 探索推动港澳同胞享受同等深圳市民待遇，在深圳为港澳人才创造更加宜居宜业的生活环境及社会氛围。
（五）加快引进聚集港澳优质高等教育资源。根据先行示范区建设定位要求及高端人才需求，突破传统高校体制束缚，落实扩大在深高校的办学自主权，探索研究高校教学科研“去行政化”实现路径，加快国际一流大学和一流学科的创建；加大境外优质教育资源引进力度，率先引入港澳地区高校优秀的学术领军人才及一流学术团队；大力促进内外交流与研究，建立健全高层次科技人才定向引进机制，突出“高精尖缺” 定位，按需设岗、特事特办、精准引进，探索国际化多元化人才培养模式。
（ 六） 更好发挥市场主体引才聚才用才作用。鼓励支持深圳各领域用人单位积极面向港澳引才用才，其中进一步拓宽完善机关事业单位通过公开招考招聘、购买服务等方式引入港澳专业人才的渠道；发挥好国际人才交流大会、中国深圳创新创业大赛等平台载体作用，增设香港、澳门分会（赛）场；依托中国国际高新技术成果交易会（高交会）， 增设国际及港澳人才招聘专场， 加强国际高端人才的定向招聘及靶向引入； 积极推进深港澳人力资源服务市场互融共享，放宽人力资源服务机构准入限制，大力引进国际知名猎头公司和人才中介机构落户深圳，鼓励支持本地人力资源服务机构参与国际竞争，加强深港澳有关人力机构的交流合作、信息互通， 通过“ 引进来”“ 走出去” 实现深港人力资源服务市场的一体化发展， 为深港澳人才跨区域自由流动提供市场化支撑。（ 参考文献略）
作者单位：武汉大学政治与公共管理学院