本刊记者 张菀航
1万亿元抗疫特别国债，按计划将于7月底前发行完毕。
首批1000亿元抗疫特别国债（一期、二期）于6月18日正式开闸；6月23日，规模为700亿元的十年期抗疫特别国债（三期）开始招标；随即续发行抗疫特别国债（一期至三期）共计4800亿元；7月9 日，财政部决定发行抗疫特别国债（四期）700亿元，于7月20日起上市交易……后续发债安排仍将以平稳节奏落地。
由国家信用背书的抗疫特别国债，其发行的象征意义与现实意义同样突出。在我国，这一特殊的宏观调控工具，此前仅有过两次有限的历史实践。
“这是第三次。”接受《中国发展观察》记者采访的中国财政科学研究院宏观经济研究中心副主任、研究员王志刚介绍，第一次是1998年8月，财政部面向四大国有独资商业银行共计发行2700亿元长期特别国债，所筹集资金全部用于补充国有独资商业银行资本金；第二次是2007年，面向商业银行和社会公众发行1.55万亿元特别国债， 用于购买约2000亿美元外汇，作为即将成立的国家外汇投资公司的资本金。上述两次国债发行主要用于解决金融机构以及金融市场的风险问题。
从彼时决策背景看，前者面临亚洲金融危机加剧的银行系统脆弱性，后者则基于外汇储备激增可能推高的流动性被动泛滥。
从彼时决策成效看，特别国债作为对冲经济波动的积极财政举措， 致力化解和规避潜在风险，提振内需，积极发挥消费的杠杆效应，从而进一步稳定了经济运行信心。
而在当下，疫情叠加经济转型升级重任，时隔十余年再次进入高层决策中的特别国债，站在了较此前更紧迫的时点，也期待着更有为的成效回应。
协同配合：货币政策适时微调
在6月18日抗疫特别国债发行当日，央行以利率招标方式开展了共计1200亿元的7天和14天期限逆回购操作。其中14天期限操作为2月10日以来首次，利率调降20个基点。
随后央行频繁启用逆回购操作，主要致力于平滑特别国债发行造成的资金面短期波动。
国务院发展研究中心宏观经济研究部研究室主任、研究员张俊伟在接受《中国发展观察》采访时指出，国债是资金市场上很有吸引力的投资产品，大规模发行国债， 可能会对资金市场的供需平衡产生扰动，从而带来流动性紧缺、短期利率明显上升，并不利于稳定市场预期，不利于维持金融市场运行秩序。而这一次央行配合特别国债发行开展货币市场操作的做法，是财政、货币政策联动发力，促进经济平稳运行的典型案例。
王志刚这样解释，和以往相似，为了配合积极财政政策，尤其是特别国债的发行，央行通过逆回购、下调再贷款、再贴现利率等多种货币政策工具，从总量上保证了货币流动性的稳定。同时针对当前疫情冲击，央行还通过创建直达实体经济的特殊货币政策工具，推行了一定的结构性货币政策，例如抗疫专项再贷款、普惠小微贷款延期、普惠小微企业信用贷款支持计划等，这些政策针对性强，有助于加快经济修复进程。
较早前市场曾判断，为配合特别国债的集中供应，货币政策仍有进一步宽松预期，降准和降息均有空间。
在6月8日巨量MLF（中期借贷便利）到期时，央行选择开展逆回购操作进行对冲，但未进行MLF续作。并在当日公告中称，将于6月15 日左右对本月到期的MLF一次性续作，具体操作金额将根据市场需求等情况确定，此举进一步加深了市场期待。
也基于此，6月15日的MLF操作曾一度被视作“降息”会否落地的风向标。
当日央行的续作如期而至，但仅2000亿元的操作规模，以及并未下调的MLF利率，稍显意外。由此看来，流动性总量“合理充裕”的当下，央行对货币投放有着更为审慎的考量。
随后的6月30日，央行决定下调再贷款、再贴现利率，再次印证了这一点。
对此，有分析指出，由于降准的货币投放功能及对市场宽松预期的影响较大，改为再贷款、再贴现利率的下调既可以落实“继续利率持续下行”，也在一定程度上弱化货币投放对市场的影响。此举展现了央行货币政策工具箱的丰富性， 也将提振市场对于央行逆周期调节的信心。
但有观点认为，长期来看， 年内降准、政策利率下调等，仍有必要。
张俊伟指出，在经济下行过程中又遭遇疫情的严重冲击，我国宏观经济运行承压背景下，保企业、惠民生的一个努力方向，就是提高贷款可获得性、显著降低贷款成本，今年的政府工作报告同样对此作出了明确要求。当前，我国宏观杠杆率较高，企业、居民贷款总额超过150万亿元。贷款综合成本若降低一个百分点，企业、居民即可降低利息负担1.5万亿元。因而，降息的作用是十分明显的。
张俊伟也提醒道，降息和增加货币供给是同一问题的两个侧面， 要想拉低利率，就必须保持流动性相对充裕；但在此同时，要保证监管合理有效，防止新增资金大量流入虚拟经济领域，加重经济风险。
“宏观政策的相机抉择有利于保持经济平稳运行，未来是否还会采取降准等工具，取决于国内外经济形势的变化。”王志刚分析认为，这包括财政存款变化、特别国债发行进度以及结构性货币政策效果。从历史月度数据看，7月一般是缴税较多的月份，加上特别国债发行进度加快，若结构性货币政策作用不显著，则不排除央行降准的可能性，反之，若结构性货币政策已发挥显著作用，降准的可能性就会降低不少。
较早前，由特别国债引发的关于“财政赤字货币化”的热议，也随着其市场公开发行方式的确定而告一段落。
张俊伟指出，财政赤字货币化，从学术层面看，是财政政策和货币政策相互衔接、协调的问题； 从操作层面看，是指政府绕过市场发行环节、直接向中央银行透支财政赤字的行为。从我国具体情况看，一方面，集中统一的高层协调机制下，财政政策与货币政策必然会统一协调以谋求政策合理最大化；另一方面，当前我国财政和货币政策依旧有很大空间。因此，在可以预见的将来，推行财政赤字货币化的必要性很低。
中国财政科学研究院院长、研究员刘尚希在接受《中国发展观察》记者采访时表示，当下部分关于财政赤字货币化的固有成见还有待打破。财政赤字货币化并非是“脱缰野马”“洪水猛兽”，其施行需在严格的法规框架之下，并接受市场约束。这其中涉及货币投放机制优化、铸币税转移、国家信用收益的使用、货币持有者结构的调整机制、国债收益率曲线形成、央行资产负债表优化、央行纳入部门预算、央行财务公开透明等基础性问题。这些问题需要用改革的办法才能解决。
“实际上，不从形式而从实质来看，在既往实践中，我国早已有类似尝试，只是并未由央行直接购买的形式来呈现。在理论层面，财政赤字货币化还需进一步探讨，使之可以成为未来政策组合的选项之一。”刘尚希说。
对症下药：资金使用凸显抗疫属性
据财政部发布数据显示，今年 1—5月累计，全国一般公共预算收入77672亿元，同比下降13.6%。
单独测算疫情冲击导致税基减少，以及为助力市场主体纾困发展采取减免税、缓税等措施的影响，分别拉低1—5月各月收入增幅约1个、13 个、25个、15个、10个百分点。
国内在疫后一定时期民生等领域相对刚性的财政支出，以及国外疫情防控形势的不明朗与长期性， 将使原本的财政紧平衡状态更趋脆弱。抗疫特别国债，有望成为财政收支缺口较为理想的融资方式。
财政部在6月23日发布的《关于修订2020年政府收支分类科目的通知》中，新增设立了抗疫特别国债相关类款目。自此，特别国债资金的使用方向与安排得以进一步明晰。
王志刚指出，具体看，这一万亿元将纳入政府性基金科目管理， 新规在一般公共预算收入科目中， 新设1个科目，即从抗疫特别国债调入一般公共预算。并在一般公共预算支出中，新设3个科目，分别是对小微企业的房租补贴、疫情防控重点保障企业以及疫情防控工作突出的其他企业有关贷款提供的贴息资金、救灾防汛抗旱等应急物资储备。在政府性基金预算支出功能分类科目中，新设有一类抗疫特别国债安排的支出，其中在基础设施建设方面，涉及公共卫生体系建设、重大疫情防控救治体系建设、粮食安全、能源安全、应急物资保障、产业链改造升级、城镇老旧小区改造、生态环境治理、交通基础设施建设、市政基础设施建设、重大区域规划基础设施建设和其他基础设施建设。在抗疫相关支出方面，涉及减免房租补贴、重点企业贷款贴息、创业担保贷款贴息、援企稳岗补贴、困难群众基本生活补助和其他抗疫相关支出。
特别国债“对症下药”，更加契合当前对冲疫情风险的政策目标，有望更大程度释放财政政策成效。
张俊伟指出，抗疫特别国债将有针对性地惠及以下方面，包括支付疫情防治的直接成本，如预防、检测、治疗的直接费用；为国际合作、对外援助提供支持；为疫苗研发、药物筛选研发提供支持；对重点抗疫企业生产提供补贴；对受疫情严重冲击的地区提供财力支持， 保障其财政正常运转；为重点行业、重点企业提供支持，使其尽快摆脱疫情冲击；为中小企业金融服务提供支持，改善金融服务、降低中小企业贷款成本；为受疫情严重影响的人群提供支持，保障其基本生活，鼓励创新创业；等等。
“通过对特别国债投向的结构分析，不难看出，特别国债兼具短期稳定与长期增长之考量，且集中体现抗疫的特殊属性。”王志刚认为，从短期而言，特别国债体现了逆周期调控的特点，与其他政策一起熨平中国经济波动风险，通过引导预期提振市场信心，助力落实“六稳”“六保”。从长期看，特别国债的投向符合供给侧结构性改革的方向，如加强交通等领域的硬性基础设施建设，以及公共卫生等领域的软性基础设施建设，上述在疫情冲击下所暴露出的短板问题已得到高度重视。特别国债叠加专项债等政策工具，可形成有效投资合力，推动物质资本、人力资本的积累，有助于修复疫情割裂的交易、交往的经济社会网络体系，为经济复苏和可持续增长积蓄能量。
落地提速：特殊转移支付直达基层
根据2020年政府工作报告要求，新增的1万亿元财政赤字以及发行的1万亿元抗疫特别国债将全部转给地方，建立特殊转移支付机制， 资金直达市县基层、直接惠企利民，强化公共财政属性，决不允许截留挪用。
这一重要的制度配合，关系着特别国债这场“及时雨”能否切实化作泽润实体经济和民众的“甘露”。
财政部副部长许宏才指出，特殊转移支付机制，将按照“中央切块、省级细化、备案同意、快速直达”的原则，完善相关资金分配程序，压实地方主体责任，建立健全监督问责机制。
“其优势在于，通过特殊的制度设计，使资金能够快速下达基层；通过赋权基层政府，确保政策灵活性，能够因地制宜发挥财政资金的使用效果。”张俊伟认为。
王志刚表示，通过直达基层的资金直通渠道，提高资金到位的及时、安全、高效，积极财政政策可在最短时间内惠及各个薄弱环节， 为疫情防控和复工复产顺利进行给予助推。
早在6月中下旬，各省一级财政部门便已收到下达的抗疫特别国债额度。
财政部预算司司长李敬辉曾在相关新闻发布会上表示，考虑到抗疫特别国债是由中央财政统一发行并支付利息，带有一定的财力补助性质，为了体现地区间的公平，财政部主要按因素法切块到省级财政部门。省级财政部门按照财政部规定的使用范围和“资金跟着项目走”的原则，自主落实到市县基层和具体项目。省级财政部门报财政部备案同意后再下达到市县。
据财政部透露，6月底前，已将具备条件的直达资金全部下达地方。日前，苏州市已收到由江苏省政府分配下达的特别国债资金，共计50.6亿元。具体用于抗疫相关支出23.18亿元，其中保就业2.26亿元、保基本民生13.16亿元、保市场主体7.76亿元。用于基础设施建设项目27.42亿元，其中提升疫情防控能力投向公共卫生和重大疫情防控救治体系建设6.27亿元、铁路等重大基础设施项目资本金6.7亿元、其他民生类基础设施项目14.45亿元。市级留用额度占比仅为7.9%，主要用于病房改造等直接抗疫支出和市疾病预防控制中心、中医院二期建设，其余92.1%的资金全部于当日直达县级市、区。
另据报道，海南省财政厅分配下达文昌市的抗疫特别国债资金也已到账，共计6.1亿元，并指定用于有一定资产收益保障的城镇污水、供水、基层卫生标准化建设、航天城起步区、龙楼产业园区及文琼高速公路连接线市政改造等急需资金的民生项目。
与资金一并下达的，还有《抗疫特别国债资金管理办法》《关于做好直达资金监控工作的通知》等一系列覆盖资金分配、拨付、使用全过程的监管安排，亦是对现有转移支付方式以及支撑机制的有效补充。
与此同时，特殊转移支付涉及多重管理关系的调整。张俊伟指出，具体如同级政府内部部门间管理关系、不同层级政府间管理关系、不同层级政府间财力管理的调整，这些调整既是因应疫情冲击的临时之举，也为今后深化财政管理体制改革探索了道路。
“体制基础对财政政策的有效性而言，是至关重要的。”刘尚希强调。
刘尚希进一步提出了辖区财政责任的概念。可将其形象地比喻为“俄罗斯套娃”，即必须是一级套一级，形成财政责任的顺序， 明确县域范围问题的第一责任由县承担，以此类推，省域范围第一责任由省承担。若问题超出县一级、市一级乃至省一级的财政能力时，责任就会一级级向上传递。这一机制的形成，可有效地解决辖区范围内纵向、横向的财政平衡问题。
“中央层面对市县的直达转移支付和省层面对市县的转移支付， 需形成合力。在中央下沉财力的同时，应注意调动省级财政的主动性和创造性，形成政策落实合力。” 刘尚希提醒道。
另一个重要的体制基础，是预算管理。刘尚希指出，当前的预算统筹能力以及资金的宏观配置能力相对偏弱，绩效管理更多偏重于资金的使用过程。实际上，这些过程应当更多地交由预算执行的主体，让其承担更多责任，同时赋予其更多权力，因为各部门更具有资金使用的信息优势和管理优势。财政部门应在预算统筹、政策导向、宏观资金配置方面发挥更大作用，从而使资金更有效地配置到经济社会当下更为迫切需要的优先事项上。
在“六稳”“六保”、脱贫攻坚、生态环保等多任务、多目标之下，财政亟需提高资金配置的效率。刘尚希认为，当公共风险迅速提高时，公共资金配置需以公共风险为导向，有效权衡和对冲风险， 以稳住经济社会基本盘。
制度规范的同时，信息系统建设也需随之跟进契合。王志刚认为， 当前数字财政建设尤为重要。应积极运用系统化思维全流程整合预算管理各环节业务规范，通过将规则嵌入预算管理系统可强化制度执行力。他进而建议，通过构建基于财政大数据的智能化、网络化、动态化综合平台，以优化业务流程和数据共享。一套打通上下左右的数字化收支体系，可减少不同环节的信息不对称，减少资金的漏损，实现财政资金的穿透式钻取和实时监控，让积极财政政策红利能够在最短时间内惠及公众与企业。