李佐军 田惠敏 王 丰
内容提要：
大力发展养老金融是应对人口老龄化挑战、满足老年人多样化养老需求的重要举措。目前，我国养老金金融、养老服务金融和养老产业金融发展态势良好，但仍面临养老保险体系发展不均衡、养老服务金融产品有效供给不足以及养老产业发展滞后等问题。今后，要从促进养老保险体系均衡发展、加大金融支持养老产业力度、提升养老金融监管与服务水平、加强养老金融产品创新等方面着力，促进养老金融高质量发展。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视人口老龄化问题，将积极应对人口老龄化上升为国家战略， 并作出一系列重要部署。养老金融是2023年中央金融工作会议明确的五篇大文章之一。发展养老金融是完善和健全我国金融市场、有效应对人口老龄化挑战和推动养老事业高质量发展的重要举措。
根据《2023年民政事业发展统计公报》统计，截至2023 年底，我国老年人口总数达2.97亿人，占全国人口比例超20%，显然我国已步入中度老龄化社会。随着人口老龄化趋势加快，我国面临的养老压力越来越大。在此背景下，充分发挥养老金融的作用、助力实现“老有所养、老有所依”势在必行。
我国养老金融发展现状
养老金融是服务养老的一切金融活动的总和，主要包括以养老金制度安排和养老金资产管理为主的养老金金融、金融机构围绕老年人财富管理需求开展的养老服务金融以及支持养老产业投融资及其发展过程的养老产业金融三个方面。近年来，我国养老金融发展取得积极进展，主要体现在如下几个方面。
图为2024 年5 月21 日拍摄的第十届中国国际养老服务业博览会现场。 图/ 中新社
（一）养老保险体系建设稳步推进
近年来，我国在基本养老保险（第一支柱）的基础上，大力发展企业年金和职业年金（第二支柱），不断推进个人养老金（第三支柱）试点落地见效。一是基本养老保险稳步发展。人力资源和社会保障部数据显示，截至2024年9 月底，我国基本养老金参保人数为10.75亿人，同比增加1401万人，已建成世界上规模最大的养老保险体系，全国社保卡持卡人数达13.86亿人， 覆盖98.3%的人口。此外，基本养老保险基金委托运营工作稳步推进，企业职工基本养老保险实现全国统筹，地区间基金收支压力明显缓解。二是企业年金和职业年金发挥了对养老保险的补充作用。截至2023 年底，超过14万家企业建立年金制度，覆盖职工人数3144万人，积累基金规模达3.19万亿元，企业年金和职业年金投资运营规模接近5.6万亿元。截至2023年底，企业年金基金建立投资组合5590个，投资规模为3.15万亿元，投资运作率已达到99%，且近10年稳定处于高位。三是个人养老金试点全面铺开。个人养老金制度是政府政策支持、个人自愿参加、市场化运营的补充养老保险制度。2022年11月，我国率先在北京、上海、广州等36个城市启动个人养老金试点。截至2023年底，我国个人养老金参保人数已超5000万人，个人养老产品超过700个，累计缴费金额达数百亿元。2024年12 月，人力资源和社会保障部等五部门发布《关于全面实施个人养老金制度的通知》，个人养老金制度自12月15日起在全国推行。
（二）养老金融服务多元化发展
银行、基金、保险、信托等金融机构积极探索养老金融创新，服务方式和手段呈多元化发展趋势。一是银行业开发适老化储蓄服务。其中，中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行四家银行在5个城市开展特定养老储蓄业务试点。据中国金融新闻网报道，截至2023年底，有22家银行共推出465个养老储蓄产品，其中六大国有银行产品数量占比超过30%。二是基金业推出养老目标日期基金和目标风险基金。据中国证券投资基金业协会发布的个人养老金基金名录，截至2023年底， 已成立的养老目标基金产品数量达到162只（其中养老目标日期基金59只，养老目标风险基金103只），整体规模超过950亿元。三是保险业引入适老化保险产品。产品主要涉及专属商业养老保险和商业养老金，并探索住房反向抵押养老保险。我国已于2016年开始在49个城市试点实施长期护理保险制度，取得积极成效。2023 年12月，国家医保局会同财政部联合印发《长期护理保险失能等级评估管理办法（试行）》，进一步统一评估标准，为长期护理保险的规范化管理、广泛化应用奠定基础。根据国家医保局统计数据，截至2023年底，长期护理保险覆盖参保人数约1.7亿人，通过失能等级评估，享受待遇人数累计超过200万人。四是信托业丰富养老投资服务。信托公司开展养老金融业务的主要模式包括企业职业年金服务信托、养老理财信托、养老服务信托、养老产业信托。2023年3月，原银保监会印发《关于规范信托公司信托业务分类的通知》，养老信托成为信托公司业务转型的重要方向之一。银行、保险、信托等金融行业推陈出新，不断探索新的养老服务金融产品，满足多元化养老需求，促进了我国养老金融服务全面发展。
（三）养老产业金融不断壮大
随着《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》等多个老年人产业规划陆续出台，养老产业金融迎来新的发展机遇。一是对养老产业的差异化信贷支持方式有所突破。金融机构以应收账款、动产、知识产权、股权等抵质押贷款以及资产证券化等差异化方式，加大对养老产业的融资支持。比如，国家开发银行积极推动养老产业资源整合， 设立养老产业专项贷款，通过优惠利率有效降低养老产业项目融资成本，有力支持普惠型养老服务体系建设。二是保险业资金对养老产业的投资力度不断加大。2018年，人保资本股权设立了北京人保健康养老产业投资基金（有限合伙）， 主要投资养老医药产业。2021 年，中国人寿设立200亿元大养老基金，专注养老产业股权投资，在全国中心城市布局养老社区项目。2024年5月，中国人寿集团发起设立总规模100亿元、首期规模50亿元的银发经济产业投资基金，聚焦养老产业广阔市场空间，促进养老产业健康有序发展。
我国养老金融发展面临的主要问题
（一）养老保险体系“三大支柱”发展不均衡
我国养老保险体系整体呈现对第一支柱过度依赖、第二支柱占比较低、第三支柱尚在发育中等特点。一是企业年金覆盖率不高，未能充分起到对养老保险体系的补充作用。根据人力资源和社会保障部2023 年披露的《全国企业年金基金业务数据摘要》，截至2023 年底，我国建立年金的企业占全国法人单位数量的比重仅为0.23%，占全部1.8亿多经营主体的比例更是不足0.1%。德国、美国等西方国家企业年金覆盖就业人口的比重都在半数左右，而我国企业年金参保人数占具备参保条件的职工总人数比例仅为8%，加上职业年金后第二支柱的覆盖率也仅为15%。二是个人养老金试点效果有待提升。尽管我国个人养老金试点已取得一定成效，但从实际执行情况看，相较开户人数而言，实际缴存人数比例偏低；对比税收优惠政策规定的缴存上限而言，实际缴存金额比例偏低。同时，基金类产品不丰富。市场上主要的基金类产品为养老目标基金，债券型、股票型以及混合型基金类产品数量少且规模小。此外， 尽管我国养老目标基金自2018 年成立以来发展较快，但整体表现不佳，仍处于发展的初级阶段。
图为宁夏银川市阅海养老中心。 图/ 中新社
（二）养老产业金融有待加快发展
一是金融支持养老产业发展存在缺口，不能满足养老产业市场日益增长的资金需求。相关研究报告显示，2021 年、2022年我国养老产业市场规模分别达8.8万亿元、10.3 万亿元，两年平均增长率为17.05%，显示出我国养老产业处于较快发展期。相比之下， 针对养老产业的有效金融供给明显不足，难以充分满足市场需求。二是政策性工具作用力度不强。政策性金融是中国特色现代金融体系的重要组成部分。目前，围绕支持养老产业发展的专项政策性金融工具体系尚未建立，政策性开发性金融服务养老产业边界范围仍不明确，对于养老设施、老年文娱、智慧养老等新型细分领域的金融支持力度不足。三是市场化工具较为缺乏。养老产业涉及范围广、投资额度大、回报周期长且多为轻资产运营模式，需要各类市场化金融工具支持。但受政策等多重因素制约，养老产业相关企业难以满足抵质押和担保条件，限制了贷款投放。此外，银行在风险分担补偿、不良贷款容忍度等方面缺少专项支持措施，致使部分养老产业项目无法得到有效的融资支持。
（三）养老金融服务不到位且缺乏监管
一是养老金融市场监管缺乏制度依据。截至目前，我国尚未出台完整、全面的养老金融监督检查法规，现行规章制度未对养老金融业务范围、从业机构、服务标准、业务流程等方面提出明确要求，养老金融市场监管机制不健全，监管体系存在漏洞。二是养老金融市场服务不平衡。由于我国养老金融体系尚在形成过程中， 不同地区、金融机构之间适老化金融服务水平存在明显差异，主要表现为东部地区养老金融服务水平普遍高于西部地区，城市地区适老化金融服务能力普遍强于农村地区；大型金融机构针对老年客户的产品和服务普遍多于地方中小金融机构，基层金融服务供给能力严重不足等。三是数字化服务能力偏弱。近年来，随着金融数字化转型不断加快，银行等金融业务通过网络办理的比例逐渐提升，但现行网银、手机银行操作相对复杂烦琐，大部分APP和软件在制作过程中未充分考虑老龄人口特殊需求， 老年人使用较为不便，造成所谓老年人群的“数字鸿沟”， 影响养老金融推进。此外，老年人群也是网络电信诈骗的重灾区，不法分子以“养老投资理财”“以房养老”“代办社保”等幌子进行网络诈骗，相关案件层出不穷、屡禁不止。
推进养老金融高质量发展的对策建议
（一）促进养老保险体系均衡发展
一是巩固第一支柱的基础性地位。持续加强基本养老保险全国统筹，优化调整基本养老金缴费比例，合理调节基本养老金经济资源占用。在风险可控前提下提升第一支柱投资收益率，通过“开源”方式实现基本养老金增值。二是加强企业年金体系建设。进一步加大政策支持力度，探讨推动企业年金由“自选”加入向“必选”参与方向过渡，同时完善领取阶段计税政策，加大对企业的政策激励和倾斜力度。鼓励更多企业参与设立覆盖全员的企业年金和职业年金，对于暂不具备条件的企业，可按人员比例分批分层次建立。三是完善第三支柱养老金激励机制。探索通过财政补贴、税收优惠等方式提升个人年金开户意愿，扩大参与金融机构和产品的范围，提高个人养老金实际购买率。此外，应在政策层面、运营层面和服务层面研究制定第二支柱账户和第三支柱账户互动联通的办法。
（二）加大金融支持养老产业力度
一是强化政策性金融支持力度。养老产业兼具经济效益和社会效益，养老产业金融必须在市场化基础上综合运用政策性金融手段，发挥好政策性金融导向作用，探索推广使用政策性金融债、政府贴息贷款等政策性融资工具，实现优势互补和风险分担。鼓励政策性金融机构培育健康养老潜力产业，支持各类企业研发适老化产品，提供适老化服务，支持养老产业园区化、集群化发展。二是提高金融服务养老产业精准性。针对养老产业项目通常面临的产业周期长、利润低、抵质押担保不足以及中小民营企业较多等问题，鼓励金融机构完善相应信贷管理机制，适当延长对建设周期长、现金流稳定的养老产业项目融资期限，增加多样化风险缓释措施，探索更加灵活的担保抵质押方式，不断创新推出符合养老产业和项目特点的特色金融产品，更好满足产业类项目融资需求。三是拓宽多元融资渠道。围绕养老适老产品、老龄文旅、宜老居住等养老产业关键领域，综合运用养老产业专项债券、养老产业引导基金、养老地产信托、养老融资租赁等多元融资渠道，全面支持养老产业持续健康发展。银行业可积极探索差异化行业授信、风险缓释和信用评级体系，建立“伴跑型”银企、银产合作机制，通过权益互换、股权合作等方式对养老产业提供融资支持。保险业可在推出涉老产业专项保险品种的同时，强化资产管理，探索直接投资开发养老企业，委托专业机构运营，运用保险资金参与养老产业项目开发。
（三）提升养老金融监管和服务水平
一是加强对养老金融产品和服务方式创新的监管。明确养老金融产品标准，持续提高产品安全性和适宜性。在提升居民风险防范意识的同时，规范养老金融产品信息披露，确保老年人充分了解养老产品的投资收益和风险。二是提升养老金融数字化服务水平。对现有手机银行、网络银行等金融基础设施进行适老化、便老化改造的同时，将区块链、大数据等数字技术应用于养老金融产品的设计研发中，灵活应对养老需求变化，实现养老金融产品供需相适。三是将人工智能与养老金融产品有机结合。事前根据用户年龄、风险偏好和收益要求等特征为用户推荐产品，事中为用户答疑解惑和预警风险，事后为用户提供服务评价和问题反馈，进一步提升养老金融的数字化服务水平，弥合老龄用户群的“数字鸿沟”。
（四）加强养老金融产品创新
一是坚持“政府主导、市场运作、社会参与”的总体工作思路，推广应用政府和社会资本合作模式，完善运营补贴机制，实现养老金融“产品质量有保障、收费价格能承受、机构运营可持续、产业发展有前景”。二是鼓励各类金融机构充分筛选客户群体， 针对不同群体需求探索可提供长期稳定收益、符合养老跨生命周期规律的专业化金融产品，如住房反向抵押贷款、房地产投资信托基金（REITs）、商业养老年金、养老信托等。三是引导商业保险机构积极开发长期护理保险、健康保险、老年人住房反向抵押养老保险等产品， 助推养老、康复、医疗、护理等服务有机结合。四是加强养老金融投资顾问服务业务推广，在充分披露风险的同时，让居民通过投资顾问服务筛选出合适的养老服务金融产品。
（本文仅代表作者观点， 与所在机构无关）
作者单位分别为国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所；国家开发银行规划研究院；国家开发银行青岛市分行。
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