潘成龙 张晓军
内容提要：
维护金融安全，是关系我国经济社会发展全局的一件带有战略性、根本性的大事。开发性金融是政策性金融的深化发展，是政策性金融体系的组成部分，面对新时代高质量发展要求、统筹发展与安全的需要，开发性金融有待更加全面发挥国家信用拓展和增强功能、国民经济战略性和基础性融资引领与增进功能、货币政策精准传导和增效功能、市场建设功能和对外发展合作金融支撑功能。
习近平总书记高度重视国家金融安全，指出金融安全是国家安全的重要组成部分， 是经济平稳健康发展的重要基础。维护金融安全，是关系我国经济社会发展全局的一件带有战略性、根本性的大事。2023年10月召开的中央金融工作会议强调，统筹发展和安全，牢牢守住不发生系统性金融风险的底线； 强化政策性金融机构职能定位。落实中央要求，维护金融安全，重在强基固本，建强中国特色现代金融体系， 高效发挥其融资功能。开发性金融是政策性金融的深化发展，是政策性金融体系的组成部分，具有国家信用拓展和增强功能、国民经济战略性和基础性融资引领与增进功能、货币政策精准传导和增效功能、市场建设功能和对外合作金融支撑功能，能够为新时代巩固金融安全发挥重要作用。
7 月19 日至21 日，以“数字金融引领未来，守正创新共筑金融新生态”为主题的2024 中国国际金融展在北京举办。 图/ 中新社
维护金融安全要建强金融体系并高效发挥其融资功能
金融风险和金融安全关系紧密。前者指金融运行中各类不确定性及其管理失当带来的局部和全局影响，可直接观察度量。后者既包括国家和居民金融财富安全，也包括金融机构和金融体系安全。金融机构和金融体系的安全高效运作， 是金融安全的基本保障。金融风险和金融安全是“表”与“里”关系，后者更为根本且较难量化。在既定体制和发展目标下，金融财富由谁管理、在何范围、为何目的及如何运作，是金融安全的基本问题。为此，需要建立健全有韧性和高质量的金融体系，包括政策、机构和监管体系，高效发挥其融资功能。
具体来看，首先，金融体系要与体制环境相适应。我国是中国特色社会主义市场经济体制，提出“使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用”。发挥市场的决定性作用，意味着金融体系不仅要参与和服务市场，更要促进和建设市场，通过市场健康发展实现金融财富增值。为此要更好发挥政府作用，增强对国有金融资本控制力，发展好具有市场建设功能的金融机构。其次，金融体系要与经济社会发展目标相适应。实现强国建设和民族复兴的伟大目标，决定了我国需要实现跨越式、可持续、高质量和全球化发展。为此，需要做强做优服务实体经济高质量发展的各类金融机构，包括直接服务国家战略、改善民生福祉、执行公共政策的开发性金融机构。最后，金融体系要与全球化发展需求相适应。面对构建新发展格局、深化扩大开放、共建“一带一路”和国际发展合作的任务， 我国货币和金融的国际竞争和规则制定能力、参与国际金融合作的体量和深度有待提升。有必要借鉴发达经济体和多边开发性金融机构经验，鼓励各类机构包括开发性金融机构全面深入开展国际合作。
总体上，我国建立了适应中国特色社会主义制度的功能齐全、分工协作的金融体系，涵盖商业性和政策性（包括开发性）金融机构。前者体量占绝大比例，是金融发展和创新的主体，也是维护金融安全和风险防范的主体。由于商业性金融机构面临充分竞争， 遵循利润导向，需从加强党的领导、完善公司治理、完善监管等方面，引导其资金配置， 规范经营活动，使之符合金融安全需要。政策性、开发性金融机构是为特定政策目标设立的机构，是宏观调控工具和维护金融安全的重要举措。为巩固国家金融安全，制定发展战略，确定运行模式，动态校准方向，在国民经济战略重点领域和薄弱环节发力，是政策性、开发性金融机构的基本出发点。
图为浙江省湖州市德清县乾元镇的钱币藏珍馆展出的古代货币。 图/ 中新社
开发性金融是强化金融安全的融资制度选择
以我国国家开发银行为代表的开发性金融机构在实践中形成了开发性金融理念和方法，建立了信贷、投资、债券、投行、金融租赁等综合服务架构。开发性金融机构以服务国家战略为导向，以“增强国力、改善民生”为使命，把依托国家信用市场化发行债券作为主要筹资手段，将资金运用到基础设施、基础产业和支柱产业、科技创新、民生、生态和国际发展合作等领域，是中国特色金融体系建设的重要成果。开发性金融对于金融安全的强化作用，主要通过以下主要功能实现。
国家信用拓展和增强功能。强大和优良的国家信用， 是金融安全的基石，是金融发展的起点和保证。金融机构的运作是增强国家信用，还是损害和侵蚀国家信用，是判断其能否保障金融安全的重要标准。发行货币和国债是现代国家信用的基本运用，开发性金融机构是国债之后最大的利率债发行主体，是国家信用的拓展机构。储蓄筹资为主的金融机构和债权筹资为主的金融机构组合，丰富了我国金融机构体系，延展了资本市场的广度和深度，形成金融资源配置的“滑轮组”效应。国家信用的“开发性”拓展与透支和滥用国家信用是不同的。有些国家把国家信用主要转化为资本家的群体财富，有些国家不善于利用国家信用，把国家信用变成垃圾资产，这都是对国家信用的滥用和透支。如果对国家信用的拓展能够从整体上增强国力、改善民生，形成优质资产和产业发展能力，最终增强国家信用，则是国家信用的良性拓展。我国开发性金融机构资产规模领先全球同类机构， 多年保持小于1%的不良率， 表明其能够在党的领导下，有效拓展和良性运用国家信用， 进而增强国家信用，巩固金融安全。
国民经济战略性、基础性融资具有引领与增进功能。上世纪90年代以来，开发性金融机构在全局性基础设施和基础产业融资方面发挥了重要作用，支持了骨干交通、重大能源水利、资源保障等领域重大项目，带动商业性融资向重点领域和重大项目配置。随着投融资主体实力提升、各类金融资源丰富和市场化程度提高， 全局性基础设施大项目融资情况显著改善。此后，开发性金融机构开始支持城市基础设施建设这一制约我国城镇化进程的瓶颈。通过支持地方组建和发展国有投融资主体，围绕基础设施进行综合建设开发，形成综合收益，系统解决城市基础设施融资困境，与财政资金有效协同，并引导社会资本投向城市建设。在产业维度上， 开发性金融机构向事关国家产业竞争力的支柱产业延伸，扶持了汽车、通信、计算、新能源科技和新型显示等领域一批领军企业；空间维度上，向县域经济、区域协调发展和国际合作领域延伸，大力支持乡村振兴和龙头企业参与国际资源能源相关合作；在社会维度， 向保障性住房、生态建设、助学贷款、养老等基础民生领域配置资源。
我国开发性金融机构和其他发展中国家（如巴西开发银行、俄罗斯国家开发公司等） 类似，带有综合性特点，为国民经济的战略性和基础性领域发展提供系统性融资。以基础设施为主体和主线，在国家战略引领和政策指导下，聚焦国民经济的基础、重点、短板和前沿领域，进行多样化融资支持，带动社会融资，这些都体现出开发性金融对国民经济融资的引领和增进功能，也是开发性金融强化金融安全的直接体现。这一点明显区别于发达国家以专业性开发性金融机构为主，如美国的房利美等住房促进机构、美国国际开发公司等对外投资促进机构以及支持小微企业的州级和社区开发性金融机构。
货币政策精准传导和增效功能。货币政策是金融流动性的总闸门，是金融安全的关键影响因素。中央金融工作会议指出，始终保持货币政策的稳健性，更加注重做好跨周期和逆周期调节，充实货币政策工具箱。商业银行作为中央银行主要交易对手，是货币政策传导的主渠道。市场经济规律下，货币政策转化为商业信贷过程中，往往出现顺周期和逆向选择。前者体现为商业银行对顺周期行业过度融资，易造成局部过剩和高杠杆，引发金融风险；后者体现为某些市场主体利用制度漏洞粉饰信用，获取信贷资金最大化财务收益，导致金融资源配置扭曲和风险事件。实践表明，单一的、过度商业化的金融市场， 往往会影响甚至扭曲货币政策效果，威胁金融安全。2008年的全球金融危机，就肇始于美国商业金融机构对次贷产品的过度衍生和风险转移。开发性金融机构是贯彻国家货币政策的一环，一方面通过直接发债吸收中长期资金，把经由货币政策投放的货币资金转化为长期资本，不直接增加基础货币发行，不会造成通胀压力，能够增强和改善货币政策服务实体经济的效果。另一方面，在经济形势复杂时，国家可以通过政策性和开发性金融机构，设立货币政策工具，以股权和债权的形式， 使货币资金直抵实体经济中的融资需求主体，进行逆周期调节，直接传导货币政策。由于开发性金融机构是国家专门设立的公共性机构，其资产负债结构和运作模式一般不受国际协议约束，可以成为国家调控经济的灵活工具。因此， 开发性金融机构作为货币政策工具箱中的重要部分，能够实现货币政策的精准传导，防止资金空转，强化国家货币金融安全。
8 月5 日，广西柳州市融水苗族自治县开启新一年大学生“生源地信用助学贷款”工作。 图/ 中新社
促进市场建设和功能完善。信用是现代市场的基础， 由于存在市场失灵，信用一旦成为市场附庸，则会放大市场缺陷，危及自身安全。发挥市场对资源配置的决定性作用，需要建设发达、完善和向善的市场。开发性金融在实践中，把“市场建设、信用建设和制度建设”作为基本方法， 其中市场建设是核心，信用建设是基础，制度建设是保障。市场建设功能和战略性、基础性融资功能，是开发性金融的“一体两面”。推进社会主义市场经济的市场建设是实现战略性、基础性融资功能的方法和路径，而市场建设是通过战略和基础导向、规划式和系统性融资理念和方法来实现的。战略和基础导向，指开发性金融主要支持国民经济实现跨越式、可持续、高质量和全球化发展的战略性、基础性和关键领域。规划式，指不是被动地适应和等待融资需求，而是在某种程度上起到“国家投行” 作用，通过与政府、战略客户开展战略规划合作，构造可持续的产业和市场循环体系，培育合格的投融资主体，以融资支持实现发展目标。系统性， 体现为开发性金融适应不同阶段、不同主体的融资需求，通过信贷、投资以及投行等产品组合进行融资服务。市场建设的理念和方法，是开发性金融走出早期行政化、指令式融资阶段的标志，是“开发性”的要义，能够减少金融资源配置的盲目性，防止杠杆滥用，强化金融安全。
对外发展合作支撑和国际金融治理参与功能。支持对外经济合作是各国开发性金融机构的使命之一。美国国际开发金融公司（DFC）旨在促进私营部门参与欠发达和转型国家经济发展。德国复兴信贷银行（KFW）承担出口信贷和项目融资、为发展中国家提供支持等任务。韩国产业银行（KDB）致力于支持本国优势企业海外投资。我国开发性金融机构积极开展国际金融合作，支持我国企业参与海外能源资源开发、国际基础设施建设以及产能合作，成为服务我国对外发展合作的主力金融机构。例如，国家开发银行发起设立上海合作组织银行联合体、金砖国家银行联合体、中国—东盟国家银行联合体等， 广泛开展国际同业合作。这些成功实践，体现了开发性金融在对外发展合作方面的支撑作用和参与国际金融治理的功能。
国家发展融资顾问功能。依托国家信用、服务国家战略的定位，加之前述功能的发挥，以及在支持重大战略和重点项目方面积累的知识经验， 使开发性金融机构具备为国家发展提供融资顾问的能力。实践中，开发性金融机构参与国家相关规划编制、与国家经济和行业主管部门建立战略合作关系，积极与地方政府和战略性企业开展融资规划合作，在较大程度上发挥了国家发展融资顾问功能。
总之，开发性金融的发展是中国特色金融实践的结果，开发性金融的上述功能， 能够显著增强我国金融体系的弹性和韧性，增强金融体系的融资能力和市场建设功能，增强国家战略的金融支撑能力。面对新时代高质量发展的要求、统筹发展与安全的需要，开发性金融有待更加全面充分发挥上述功能。
当前金融安全需关注的几对平衡关系
尽管我国金融体系及其功能不断完善，但也存在发展不平衡、不充分问题。具体来说，有必要关注以下几对关系的平衡。一是金融资源供需平衡关系。一方面各类金融机构管理的金融资源相对充裕，另一方面有效投资需求不足。金融机构偏好高等级信用主体， 中小微企业“融资难、融资贵”状况有待持续改善。二是金融供给侧结构性平衡关系。银行信贷等间接融资比例较大，直接融资尤其是股权投资等“耐心资本”相对缺乏。有些股权投资主体出于避险考虑，投资动力偏弱。三是金融和产业发展平衡关系。金融资源转化为产业资本的渠道有待拓宽，实体经济财务成本有待下降。四是金融机构体系内部平衡关系。商业性金融机构数量较多，体量较大，开发性政策性金融机构数量较少，体量有限，对产业和社会基础设施的服务深度有待加强，对市、县和乡村的覆盖范围有待拓宽。五是金融创新发展和科学依法监管的平衡关系。发展新质生产力，促进经济高质量发展，需要创新金融服务，也需要形成科学依法、严防风险和鼓励创新相结合的监管评价体系。六是金融开放和安全平衡关系。只有扩大开放合作，才能建设强大的货币和强大的金融机构，实现金融强国目标。包括开发性金融机构在内的金融机构需大力支持我国企业国际化经营，扩大对外金融合作，同时加强并创新风险防控机制，维护金融安全。
上述关系如处理不妥， 易产生如资金空转、金融机构“红海”竞争加剧、局部债务压力、资本市场波动、跨境资本管理难度加大、国际金融合作风险暴露等问题，威胁金融安全。平衡好这些关系，需要包括开发性金融机构在内的各类融资机构，加强党的领导， 贯彻国家宏观和金融政策，着力发挥自身优势功能。
新时代更好发挥开发性金融对金融安全的巩固作用
充分发挥国家信用拓展和增强功能，用好多种金融信用工具。我国的开发性金融机构以国家信用为基础，形成的信贷、投资、债券、投行、金融租赁等多种信用服务优势，是国际上很多开发性金融机构不具备的。每一种信用形态，都是国家信用的体现，用活、用足这些信用功能，有助于巩固金融安全和应对现实挑战。按照中央金融工作会议提出的“促进长期资本形成”的要求，开发性金融机构在加强战略性和基础领域中长期信贷的同时，可以探索扩大股权投资，引导更多“耐心资本”投向重大战略、重点领域和薄弱环节，尤其是前沿科技创新、欠发达地区、乡村振兴和社会民生短板领域。开发性金融充分发挥长期性和战略性投资作用，也有助于稳定资本市场， 实现与商业性金融机构错位经营，促进金融供给侧结构性改革，维护国家金融安全。
充分发挥国民经济战略性、基础性融资引领与增进功能，系统改善短板领域投融资状况。改善人力资本、科技等现代生产要素供给，是新时代供给侧结构性改革的重要内容。科技、教育、文化、卫生、养老、生态等既是广义的社会和民生基础设施领域，也是保障现代生产要素供给的关键领域，也是不平衡、不充分发展集中体现的领域。科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融五篇大文章，也主要涉及这些领域。由于这些领域的公共特征明显， 长期以来财政资源投入较大。在财政投入边际增量有限的情况下，通过建设健康良性的市场，引入大额开发性融资，或是这些领域可持续高质量升级的路径。开发性金融可以探索这些领域市场建设的新模式， 通过与政府和其他相关主体的规划合作，整合要素资源，培育高质量、负责任的投融资主体，形成政府调控和市场运作相结合的、允许合理利润的良性市场，打开金融资源进入这些领域的渠道，助推我国公共基础设施的提档升级。
充分发挥货币政策精确传导和增效功能，畅通货币循环，保障货币安全。党的二十大报告提出提高直接融资比重。我国开发性金融机构是金融债发行主体，有必要根据当前和长远需要，适度有序扩大债券发行规模，优化发行结构和期限，减轻国债规模增加给财政带来的直接压力。可以根据“软贷款”和政策性、开发性工具运用经验，在国家统一安排下，设计一定比例常态化、非依赖财政补贴的货币政策工具，增加对国民经济的直接投资。对外在支持国际发展合作和共建“一带一路”中， 为外汇储备多元化应用和助力人民币国际化发挥更大作用。努力拓展国际业务，积极开展海外人民币贷款，推动人民币国际化。探索发行海外人民币债券，促进本币回流，或通过离岸账户支持国际合作项目， 促进境内外人民币循环和汇率平衡。积极配合和支持国际货币互换机制，把互换货币资金转化为信用资金，促进国际货币合作。利用多双边投资基金，探索拓展人民币海外直接投资。
充分发挥促进社会主义市场建设和完善功能，促进金融与产业融合发展。构建新发展格局，建设统一大市场，需要建强市场主体，增加有效投资需求，建设市场联通基础设施和机制。开发性金融可以发挥市场建设功能，与政府和融资主体合作，针对重大战略、重点领域和区域以及薄弱环节， 加强产业和市场规划，引领金融资源向市场薄弱环节配置。积极探索基于产业链、供应链、创新链和价值链的上中下游产业链系统性支持模式，促进产业融合发展。按照中央金融工作会议提出的“培育一流投资银行和投资机构”要求， 加强投行的功能建设，为市场主体提供高质量发展财务顾问，助力市场主体稳健运营和转型升级。储备和推出更多逆周期调节工具，通过与政府和市场主体合作，整合盘活发展资源，促进债务可持续，防范整体性风险。支持产业主体和要素跨区域整合配置，在区域重大战略和区域协调发展中， 更好发挥投融资引领作用。
充分发挥对外发展合作支撑和参与国际金融治理功能， 增强我国金融竞争力和影响力。中央金融工作会议提出， 统筹金融开放和安全；坚持“引进来”和“走出去”并重， 稳步扩大金融领域制度型开放，提升跨境投融资便利化， 吸引更多外资金融机构和长期资本来华展业兴业。开发性金融机构有必要在支持对外发展合作和共建“一带一路”方面，持续发挥引领作用，支持我国企业国际产能合作，探索积极支持中小企业“出海”， 引进优质海外投资者和金融资源，开展多种国际信用合作。大力支持“一带一路”基础设施互联互通，探索“基础设施+产业”综合发展模式。强化国际金融合作机制建设，深化各类国际银行联合体合作。积极开展海外规划和培训合作， 为共建“一带一路”国家提供知识性公共产品，筑牢合作理念基础。优化开发性金融支持对外发展合作的考评机制，强化正向激励，助力防范风险。
充分发挥国家发展金融顾问功能。通过实施重大战略实现国家发展目标，是新时代宏观经济治理的主要特点。开发性金融机构有必要继续参与国家战略、规划和政策前期研究，对所需金融资源的体量、来源和运用模式提前规划，在重大战略实施全过程发挥融资顾问和引领作用。发挥传统“规划先行”和专家队伍优势，为各级政府和战略性企业提供金融顾问服务，建设战略导向的知识型、智库型金融机构，增强宏观、产业、政策和国际等方面研究能力，积极为各级政府、金融管理部门等提供智力服务，可以探索将开发性金融机构的国家金融顾问功能作为其法定职能。
增强开发性金融发展安全
我国开发性金融机构在支持基础设施建设、产业升级、民生改善以及对外合作方面取得显著成效，为发展中国家同类机构提供了有益示范， 但也被一些国家视为竞争对象。近年来，美国、英国和加拿大等积极改组并强化涉外开发性金融机构的投资功能，作为应对我国开发性金融国际影响力的手段。应对国际竞争， 强化金融安全，有必要深入研究国内国际开发性金融机构运作经验，增进开发性金融机构自身发展安全。一是坚持基础设施融资机构定位。深入把握基础设施内涵和外延，把支持基础设施和产业、社会发展相结合，既支持战略性工程类基础设施，又支持符合战略需要的产业、企业生产微观基础设施和社会公共服务基础设施。二是做强做优开发性金融机构。面对金融强国目标，我国开发性金融机构的实力和能力还有待持续提升，要坚持稳中求进、以进促稳、先立后破原则，稳妥推进开发性金融改革和发展。三是坚持和完善开发性金融理念和方法。坚持依托国家信用，坚守战略导向，坚持市场运作和市场建设，以规划式、系统性融资推动国民经济战略性和基础性领域资金保障，不断拓展服务广度和深度。四是处理好开发性和商业性金融机构间的竞合关系。开发性金融既要发挥引领作用， 又要避免在“红海”领域与商业性金融机构过度竞争，有必要在重点领域、薄弱环节、“一带一路”和全球发展合作中开拓“蓝海”。五是坚持按照现代企业制度，依法治理和监管开发性金融机构。既防范宏观风险、规范业务运行，又赋予其更大的自主经营和创新能动性，完善科学考核评价体系。
综上，在党的领导下，建强中国特色现代金融体系，充分发挥其融资效能，使之服从和服务于我国社会主义市场经济体制、经济社会发展目标和全球发展合作需要，是防范金融风险， 巩固金融安全的根本。开发性金融的理念、方法和功能，体现中国特色社会主义制度特点，能够为新时代国家实现跨越式、可持续、高质量和全球化发展提供有力支撑。有必要凝聚各方共识，做强做优开发性金融，增进开发性金融信用能力，使其为维护国家金融安全、实现新时代经济社会发展和强国目标更好发挥服务作用。
（本文仅代表作者个人观点，与所供职机构无关）
作者分别为国家开发银行战略客户部规划发展处处长，正高级经济师；国家开发银行战略客户部高级专家
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