陈少强 梁煜欣
2018年9月25日，中共中央、国务院正式发布《关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》），这是在新时代背景下深化我国预算绩效管理改革的纲领性文件， 标志着我国对预算绩效管理从探索试点阶段向全面实施阶段转变。
《意见》出台的背景
（一）《意见》出台的时代背景
财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。全面实施预算绩效管理是有效发挥财政职能、深化财税体制改革的重要一环，是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，有利于实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。
在新时代的背景下，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，全面实施预算绩效管理以预算为突破口，突出绩效管理，着眼于加强财政资源的优化配置，有利于严防腐败、增强政府公信力和执行力、推动构建服务型政府、提高人民群众满意度、实现政府治理方式的深刻变革，是建设高效、责任、透明政府的重大举措。
（二）《意见》出台的制度基础
党中央、国务院高度重视预算绩效管理工作，多次强调要深化预算制度改革，加强预算绩效管理， 提高财政资金使用效益和政府工作效率。党的十六届三中全会明确提出要“建立预算绩效评价体系”； 党的十七届二中、五中全会分别提出“推行政府绩效管理和行政问责制度”和“完善政府绩效评估制度”； 党的十八大报告进一步提出“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理”，十八届三中全会提出要提高财政支出效率；党的十九大报告提出建立健全规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理； 2017年政府工作报告提出“提高资金使用效益，每一笔钱都要花在明处、用出实效”；2018年政府工作报告要求全面实施绩效管理，使财政资金花得其所、用得安全。
2015年1月1日起施行的《预算法》对预算绩效管理作出了要求。例如，新《预算法》第32条规定“各部门、各单位应当按照国务院财政部门制定的政府收支分类科目、预算支出标准和要求，以及绩效目标管理等预算编制规定，根据其依法履行职能和事业发展的需要以及存量资产情况，编制本部门、本单位预算草案”。
财政部在过去十几年间也陆续出台相关政策法规，不断健全预算绩效管理规章制度。2005年财政部预算司出台《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》（财预[2005]86号）；2009年预算司又相继出台《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预[2009]76 号）、《财政部关于进一步推进中央部门预算项目支出绩效评价试点工作的通知》（财预[2009]390 号）；2011年财政部提出了全过程预算绩效管理的要求，要将绩效管理的理念贯穿预算编制、执行、监督全过程，同年预算司出台《关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预[2011]416号）和《预算绩效管理工作考核办法（试行）》（财预[2011]433号），据此组织开展了对中央部门和地方财政部门的预算绩效管理工作考核，并发布《预算绩效管理工作要报》；2012 年预算司出台《预算绩效管理工作规划（2012-2015年）》（财预[2012]396号），经建司出台《现代服务业综合试点工作绩效评价管理办法》的通知（财建〔2012〕863号）；2013年预算司发布《预算绩效评价共性指标体系框架》（财预[2013]53号）对全国的绩效评价共性指标体系建设进行指导， 农业司发布《中央财政现代农业生产发展资金绩效评价办法》（财农[2013]2号）；2015年预算司出台《中央部门预算绩效目标管理办法》（财预[2015]88号）、《中央对地方专项转移支付绩效目标管理暂行办法》（财预[2015]163 号）；2016年财政部办公厅出台《关于开展2016年度中央部门项目支出绩效目标执行监控试点工作的通知》（财办预[2016]85号） 和《关于开展中央部门项目支出绩效自评工作的通知》（财办预[2016]123号）；2017年出台《关于开展2017年中央部门整体支出绩效评价试点工作的通知》。
（三）《意见》出台的实践基础
在推进预算绩效管理制度建设的同时，中央和地方也在积极探索预算绩效管理工作。2003年，财政部教科文、行法、农业、经建、预算等部门相继出台项目支出考评管理办法，并对中央部门预算支出进行绩效评价试点；2004年财政部农业、经建、社保等部门选择部分项目进行了项目绩效考评试点工作，经建司选择海洋局进行了部门试点。2010年财政部在预算司设立“预算绩效管理处”，负责组织和指导全国的预算绩效管理工作。2012年财政部正式成立了预算绩效管理工作领导小组，健全了预算绩效管理领导体制和工作机制。
地方政府积极推行预算绩效管理改革，并取得了宝贵的经验。杭州市于20世纪90年代初期开始实施目标责任制考核的探索，2012年8 月市考评办增挂“杭州市绩效管理委员会办公室”牌子，负责全市绩效管理的日常工作，并于2015年出台了《杭州市绩效管理条例》，对总则、绩效管理规划与年度绩效目标、过程管理、年度绩效评估、结果运用、绩效问责等内容进行了规定。北京市于2002年开展绩效评价工作试点，逐步建立了以预算全过程为主导的绩效管理体系，并于2010年首创了事前绩效评估管理模式。广东省以“深化预算绩效管理改革”为中心，重点实施预算绩效管理的“四三二一”（四大环节、三个体系、两项要件、一个核心） 改革，扎实推进全过程预算绩效管理体系建设。
《意见》提出预算绩效管理的四大原则及其主要内容
《意见》提出预算绩效管理的四大原则，为全面实施预算绩效管理奠定了基调。
一是坚持总体设计、统筹兼顾。预算绩效管理不是一个孤立的事件，而是我国财税体制改革的一部分。1994年分税制改革规范和理顺了中央和地方的分配关系，1999 年开始推行政府预算管理改革，2003 年开展预算支出的绩效评价试点， 2011年实施预算绩效管理改革，现在则全面实施预算绩效管理。可以说，我国预算绩效管理工作是随着财税改革的深入而深化的，预算绩效管理改革离不开财政改革的推进，同时，全面实施预算绩效管理工作又要考虑当前我国亟待解决的问题和长期的机制体制性问题。正因为如此，《意见》强调，既聚焦解决当前最紧迫问题，又着眼健全长效机制；既关注预算资金的直接产出和效果，又关注宏观政策目标的实现程度；既关注新出台政策、项目的科学性和精准度，又兼顾延续政策、项目的必要性和有效性。
二是全面推进、突出重点。预算绩效管理已经进入全面推进的阶段，预算的各个部分都应当纳入到绩效管理体系之中，应尽快构建起事前、事中、事后绩效管理闭环系统。当然，在解决这些问题的进程中必须重点突出，先解决最为关键的问题，各地区、各部门在实践中的难点与重点各不相同，因而必须结合实际，找准关键问题，重点突破。
三是科学规范、公开透明。科学规范是指制度设计科学，制度应用（如绩效目标、绩效监控、绩效评价、结果应用等管理流程）规范。只有预算绩效管理标准科学、程序规范、方法合理，才有预算绩效管理结果的可信。同时，预算绩效管理的科学规范要得到全社会的认可和监督，为此《意见》提出要大力推进绩效信息公开透明，主动向同级人大报告、向社会公开，自觉接受人大和社会各界监督。
四是权责对等、约束有力。预算绩效管理要落到实处，首先必须建立责任约束制度，清晰界定权责边界， 既明确各方责任，又要加快建设约束与激励机制。当前，在预算绩效管理的实践中，有的地方存在着领导重视程度不高、责任界定不清、绩效软约束、激励不到位、结果运用流于形式等问题。责任不清、赏罚不明，既不利于激励各个部门发挥主观能动性，更削弱了预算绩效管理的威慑力。所以，《意见》明确提出要加强权责界定与责任约束。
《意见》提出“力争用3－5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”。这三个“全面”实际上为下一步完善预算绩效管理体系提出了一个三维架构图：从预算绩效管理的内容上来讲，要实现“全方位”的预算绩效管理格局； 从预算绩效管理的时间上来讲，要实现“全过程”预算绩效管理链条；从预算绩效管理的对象上来讲，要实现“全覆盖”预算绩效管理体系。
（一）构建全方位预算绩效管理格局
目前，预算绩效管理主要聚焦于政策和项目层面，《意见》则将预算绩效管理的内容拓展到了政府预算绩效管理、部门和单位预算绩效管理中来，实现了“三层级”的预算绩效管理格局。
实施政府预算绩效管理，主要包括预算收入和预算支出两个大方面。在收入上，要坚持“实事求是、积极稳妥、讲求质量”的总体要求，不能盲目增收，而要与经济社会发展水平相适应。同时，从税收上来讲，要落实各项减税降费政策，严禁脱离实际制定增长目标， 严禁虚收空转、收取过头税费；从举借债务上来讲，也要适度，严禁超出限额举借政府债务。这既符合我国当前降税减费、实施积极财政政策的大方向，又兼顾了防范地方债务风险的需要。就支出而言， 《意见》则要求“统筹兼顾、突出重点、量力而行”。一方面，要着力支持国家重大发展战略和重点领域改革，提高保障和改善民生水平，这是我国当前发展当中必须关注的重点问题，对于这部分支出必须保证资金充足；另一方面，又不能盲目扩大开支，而要量力而行， 不得设定过高民生标准和擅自扩大保障范围，确保财政资源高效配置，增强财政可持续性，这就需要加强对财政资源的统筹分配能力。
实施部门和单位预算绩效管理，实际上就赋予了部门和资金使用单位更多的管理自主权，但也对各个部门和单位提出了更高的要求。在今后的工作中，各部门各单位应当围绕部门和单位职责、行业发展规划，以预算资金管理为主线，统筹考虑资产和业务活动。《意见》提出要从运行成本、管理效率、履职效能、社会效应、可持续发展能力和服务对象满意度等方面来衡量部门和单位整体及核心业务实施效果。这些要求综合性很强，并将短期和长期政策效果、内部和外部评价相结合，对各部门、各单位的工作提出了更高的要求。
在政策和项目预算绩效管理层面，《意见》对以往成功经验进行了总结，肯定了要从数量、质量、时效、成本、效益等方面进行绩效评价，综合衡量政策和项目预算资金使用效果。除此之外，《意见》还提到了要对政策到期、绩效低下的政策和项目要及时清理退出。
（二）建立全过程预算绩效管理链条
《意见》强调要建立绩效评估机制、强化绩效目标管理、做好绩效运行监控、开展绩效评价和结果应用，这就在时间维度上，将事前绩效目标设置、事中绩效目标动态监控、事后绩效目标评价和结果运用都纳入到了预算绩效管理的链条中来，构建起“闭环管理系统”。
《意见》提出在建立绩效评估机制时，要对新出台的重大政策、项目开展事前绩效评估，并给出必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性五个论证立项的重要考察点。开展事前绩效评估，就是把绩效管理的重心前移，事前论证是科学民主决策的前提，有利于提高预算部门的绩效意识、从源头上防控财政资源配置的低效无效，必须成为预算安排的重要参考依据。事前评估具有一定的专业性与技术性，必要时可以组织第三方机构独立开展绩效评估。需要注意的是，建立事前绩效评估制度的目的是加强事前论证、避免财政资源浪费，本质上还是现有预算绩效管理流程内的环节，所以必须结合现有预算评审和项目审批等流程来进行，不能另起炉灶， 重新搞一套制度。
《意见》对绩效目标管理做出了具体的要求，给各个地方政府制定绩效指标提供了大的框架要求。《意见》还提出了“双监控”的概念，要求各级政府和各部门各单位对绩效目标实现程度和预算执行进度同时进行监控，体现了对预算执行的过程管理。对存在严重问题的政策、项目要暂缓或停止预算拨款，督促及时整改落实，则有利于及时发现、纠正预算执行过程中的偏差，能够有效减缓资金冗余、沉淀的问题，提高资金的使用效率。这也就要求各个地方政府在制定绩效预算管理流程的时候必须对整个流程给予应有的重视，每个环节都要严守，不能重两头、轻中间。
《意见》还强调了健全绩效评价结果反馈制度和绩效问责整改责任制，要求加强绩效评价的结果应用。
（三）完善全覆盖预算绩效管理体系
一般公共预算是我国前一个时期预算绩效管理的重点关注内容，中央和地方各级政府的实践探索主要集中在一般公共预算领域， 在今后深化预算绩效管理制度的进程中，一般公共预算依旧是重中之重。《意见》从收入和支出两个方面对一般公共预算绩效管理提出了建议：第一，收入方面要重点关注收入结构、征收效率和优惠政策实施效果，这是我国当前实施积极财政政策、降税减费、减轻企业负担的必然要求；第二，支出则重点关注配置效率、使用效益，尤其要重点关注转移支付的绩效问题，这将促进区域财力协调配置和均衡发展，助推基本公共服务均等化。
《意见》把涉及一般公共预算等财政资金的政府投资基金、主权财富基金、政府和社会资本合作（PPP）、政府采购、政府购买服务、政府债务项目都纳入到预算绩效管理中来。覆盖对象的延展， 是《意见》的一个重大突破。在《意见》出台之前，预算绩效管理关注的重点在各个具体的政策与项目上，而对政府投资基金、主权财富基金、政府和社会资本合作（PPP）、政府采购、政府购买服务、政府债务项目等与市场相关的支出关注较少。这是因为政策和项目类支出看得见、摸得着，容易进行绩效管理，而与市场相关的支出很多都难以衡量。但这部分预算支出金额也不小。以政府和社会资本合作（PPP）支出为例，当前财政部PPP项目库有6400个、总投资约10万亿元的入库项目，据分析，这些入库项目在2015-2045年间需要从一般公共预算中安排的支出责任总额为9.9万亿元，年均支出3194 亿元。所以，对此类预算支出进行预算绩效管理既是全面实施预算绩效管理工作的题中之义，也是防范财政风险的必然要求。
《意见》强调将政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算全部纳入绩效管理，加强四本预算之间的衔接。政府性基金预算绩效管理重点关注基金政策设立延续依据、征收标准、使用效果等情况，地方政府还要关注其对专项债务的支撑能力。国有资本经营预算绩效管理重点关注贯彻国家战略、收益上缴、支出结构、使用效果等情况。社会保险基金预算绩效管理重点关注各类社会保险基金收支政策效果、基金管理、精算平衡、地区结构、运行风险等情况。将四本预算全面纳入预算绩效管理是预算绩效管理改革中具有里程碑意义的一步。当然，我们也要看到四本预算绩效预算管理全覆盖工作在实际操作中有一些难度，加强四本预算间的衔接要求各级政府发挥好主观能动性， 扎根实践、勇于创新、破解难题。
《意见》的几个亮点
（一）突出政治定位
《意见》不仅仅是一个业务性文件，而是由党中央、国务院发布的关于预算绩效管理顶层设计的文件，是党中央、国务院作出的重大部署和变革，体现了我国新时代的治国理念。
全文着重强调党中央对预算绩效管理工作的权威与领导，明确党在组织方向上的主体责任以及各级党委的责任，将预算绩效管理的责任主体上升到党的高度，把预算绩效管理纳入到治国理政的范围内， 政治定位十分突出。《意见》中两次提到“以习近平同志为核心”， 六次提到“国务院”，七次提到“党中央”，充分说明了党在预算绩效管理工作中的中心地位。《意见》还明确指出全面实施预算绩效管理是党中央、国务院作出的重大战略部署，是政府治理和预算管理的深刻变革，要求各地区各部门要更加紧密地团结在以习近平同志为核心的党中央周围，把思想认识和行动统一到党中央、国务院决策部署上来， 增强“四个意识”，坚定“四个自信”，提高政治站位，把全面实施预算绩效管理各项措施落到实处。
《意见》指导思想定位也很高。《意见》强调以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，坚持和加强党的全面领导，坚持稳中求进工作总基调，坚持新发展理念，紧扣我国社会主要矛盾变化，按照高质量发展的要求，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局。
最后，《意见》强调了党在预算绩效管理中的组织保障作用。《意见》强调坚持党对全面实施预算绩效管理工作的领导，充分发挥党组织的领导作用，增强把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力。
（二）突出责任到位
为确保预算绩效管理工作能够全面实施、顺利推进，《意见》着重强调明确各方责任。《意见》具体列举了各个责任方：财政部要完善绩效管理的责任约束机制；地方各级政府和各部门各党委是预算绩效管理的责任主体；地方各级党委和政府主要负责同志对本地区预算绩效负责；部门和单位主要负责同志对本部门本单位预算绩效负责； 项目责任人对项目预算绩效负责， 对重大项目的责任人实行绩效终身责任追究制，切实做到花钱必问效、无效必问责。此外，《意见》还要求投资主管部门加强基建投资绩效评估。《意见》明确了各方责任边界，要求从中央到地方、从政府到部门、从单位到个人都要树立起责任意识，把全面实施预算绩效管理工作落到实处。
（三）突出结果应用
针对以往在预算绩效管理中评价结果运用约束不力等问题，《意见》提出建立激励约束机制，以突出结果运用。
《意见》强调“各级财政部门要抓紧建立绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩机制，将本级部门整体绩效与部门预算安排挂钩， 将下级政府财政运行综合绩效与转移支付分配挂钩”。绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩机制是预算绩效管理能否成为预算硬性约束的关键，这也是考验各级财政部门如何结合实践进行创新、发挥主观能动性的环节，并且这种挂钩机制有利于打破原有部门绩效考核体系导致的支出结构僵化，避免各部门为了支出增速达标而盲目增加开支，有利于优化财政资金支出结构、提高资金使用效益与预算管理效率。
《意见》要求各级政府将预算绩效结果纳入政府绩效和干部政绩考核体系，作为领导干部选拔任用、公务员考核的重要参考。各级财政部门负责对预算绩效管理工作情况进行考核。要建立考核结果通报制度，对工作成效明显的地区和部门给予表彰，对工作推进不力的进行约谈并责令限期整改。预算绩效管理一旦与政绩考核相结合，就使得预算绩效可以落实到每个人， 内化到每个部门、每个项目，所有被预算绩效管理覆盖到的人员，都必须在工作中关注绩效，这不仅确保了预算绩效理念能够深化到各项工作中，而且调动了履职尽责和干事创业的积极性。
（四）突出配套建设
1.预算绩效管理与其他监督问责机制有效结合
《意见》提出“将审计机关、纪检监察机关、人大纳入到预算绩效管理问责之中”，要求将原有绩效和监察管理系统与预算绩效管理有机结合起来，并且明确规定若在预算绩效管理中发现违纪违法问题线索需要及时移送纪检监察机关， 这既能发挥预算绩效的内部管理与过程监督，也能更有效发挥审计、纪检监察机关和人大外部监督与事后检查的作用，加强信息公开力度，将新旧监督体制有机结合，形成工作合力。
2.实现信息共享
《意见》提到要“ 加快预算绩效管理信息化建设， 打破‘信息孤岛’和 ‘数据烟囱’， 促进各级政府和各部门各单位的业务、财务、资产等信息互联互通”，这是针对以往预算绩效管理信息碎片化导致的行政效率低下而提出的。运用好大数据，促进信息互联互通是信息时代政府行政管理工作的必然要求，能够极大提高行政效率、减少行政运行成本、防范风险。
3.发挥第三方的作用
预算绩效管理专业性很强，预算绩效管理工作时间常常较紧，依靠财政部门和预算单位财政工作人员很难独立完成使命，这就要求发挥第三方咨询机构和专家专业、独立、客观和公正的作用。为此， 《意见》多次提到要有效发挥第三方机构在预算绩效管理当中的作用： 一是“各级财政部门要加强新增重大政策和项目预算审核，必要时可以组织第三方机构独立开展绩效评估，审核和评估结果作为预算安排的重要参考依据”，二是“各级财政部门建立重大政策、项目预算绩效评价机制，逐步开展部门整体绩效评价，对下级政府财政运行情况实施综合绩效评价，必要时可以引入第三方机构参与绩效评价”，三是“建立专家咨询机制，引导和规范第三方机构参与预算绩效管理，严格执业质量监督管理”。
作者单位：中国财政科学研究院
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